新形勢下重慶市設施農用地管理完善路徑探討

[摘要]精準完善設施農用地相關政策是防治“大栩房”等違法用地問題、穩定社會資本投資鄉村產業信心的關鍵所在。對近十年設施農用地管理政策進行了系統杭理，并結合重慶市“大栩房”問題專項清理整治第三方評佑過程中發現的設施農用地部分概念模糊、標準不夠細化、退出機制缺失、監管合力未有效形成等問題，提出了有針對性的對策建議。

[關鍵詞]重慶市;設施農用地;政策建議

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

設施農用地管理政策事關鄉村振興，對于支持脫貧攻堅、加快現代農業發展、助力一二三產業融合發展等具有重要意義。去年下半年以來，全國強力開展“大棚房”專項整治，對于設施農用地管理政策問題的討論日益增多，精準完善相關政策成為防治“大棚房”等違法用地問題、穩定社會資本投資鄉村產業信心的關鍵所在。本文對近十年設施農用地管理政策進行了系統梳理，并結合重慶市“大棚房”問題專項清理整治第三方評估，提出了進一步優化完善重慶市設施農用地管理的建議。，近十年設施農用地管理政策沿革

2010年以來，國家層面與設施農用地管理政策強相關的文件主要有三個，分別是原國土資源部農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發[20O1]155號）、原國土資源部農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發[2014]127號）和原國土資源部國家發展改革委《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》（國土資規（2017）12號）。

國土資發[2010]155號初步對設施農用地概念及范圍、用地規模、審核流程等進行了規定，將設施農用地劃分為生產設施用地和附屬設施用地兩類，提出實施分類管理，加強用途管制，建立監管共同責任機制，并將設施農用地使用納入土地巡查和衛片執法檢查范圍。國土資發[2014]127號根據現代農業生產特點，進一步細化了設施農用地概念及范圍、用地規模，將設施農用地細化為生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地三類，同時，改設施農用地審批制為備案制，提出應將設施農用地管理納入日常監管，建立設施農用地信息報備制度，原國土資發[2010]155號同時廢止。國土資規[2017]12號重點對規范設施農用地類型、改進設施農用地監督管理提出了要求，明確看護類管理房用地為單層、占地小于15擴，初加工設施用地原則上占地不得超過400m²，設施農用地應設立標示牌，管理信息納入國土資源綜合信息監管平臺。

重慶市層面與設施農用地管理政策強相關的文件主要有四個，分別是原重慶市國土房管局重慶市農委《關于轉發<國土資源部農業部關于完善設施農用地管理有關問題的通知>的通知》（渝國土房管發[2011]196號）、原重慶市國土房管局重慶市農委《關于印發設施農用地審批有關規范性文本的通知》（渝國土房管發[2011]201號）、原重慶市國土房管局辦公室《關于進一步加強和規范設施農用地監管工作的通知》（渝國土房管辦發[2014]57號）和原重慶育國土房管局重慶市農業委員會《關于進一步完善設施農用地管理支持設施農業健康發展的通知》[渝國土房管[2014]799號）。四個文件中，前三個文件遵循的是國土資發[2010]155號文件精神，渝國土房管[2014]799號遵循的是國土資發[2014]127號文件精神。

渝國土房管發[2011]196號重點在國土資發[2010]155號基礎上細化了審批流程及報批要件。渝國土房管發[2011]201號則側重對渝國土房管發[2011]196號涉及的審批文本進行了規范性要求。渝國土房管辦發[2014]57號旨在對前期管理中存在的選址不當、審批監管不到位、違法制止查處不力等問題提出進一步加強監管的意見，實行設施農用地審批“四項原則”和“三到場”監管要求（放線到場、建設到場、竣工驗收到場）。渝國土房管[2014]799號改審批制為備案制，重點在國土資發[2014]127號基礎上細化了備案要件及格式規范。

2 當前設施農用地管理主要問題

不斷調整完善的設施農用地管理政策，對于助力重慶市現代農業發展發揮了重要作用，但仍然存在基層巧立名目、借設施農用地之名行違法用地之事的情況。通過本次“大棚房”間題專項清理整治第三方評估，當前設施農用地管理主要存在以下問題：

一是概念界定依舊模糊。國土資發[2014]127號、渝國土房管[2014]799號結合現代農業生產特點，將之前設施農用地兩大類細化為生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地三大類18小類，雖在一定程度上細化了設施農用地概念，但仍存在部分用地性質難以判定問題。例如，臨時存儲用地的判定。依據文件，“農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地”應該按照附屬設施用地管理，但文件同時提到“糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所”按照配套設施管理，“經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所”按照建設用地管理。一方面，糧食屬于農產品;另一方面，是否“經營性”糧食存儲，缺乏認定主體和判定依據，而在現狀表現上，三者幾乎一致。在監管執法過程中，究竟參照附屬設施用地、配套設施用地還是建設用地標準，難以界定。

二是用地標準亟需細化。從重慶市“大棚房”問題專項清理整治情況來看，當前關于設施農用地用地標準爭議問題主要集中在附屬設施用地。現行文件僅對工廠化作物栽培（用地規模5%以內，不超過0.67h，2）、規模化畜禽養殖（用地規模7%以內，不超過1hm²）、水產養殖（用地規模7%以內，不超過0.67hm²）、規模化糧食種植（不超過0.67hm²）四種類型附屬設施進行了簡單的用地規模和比例要求，但并未對細化的檢驗檢疫監測設施用地、疫病蟲害防控設施用地、管理用房設施用地、環保設施用地、生物質肥料生產場用地、臨時存儲、分揀包裝場所、符合“農村道路”規定的道路用地7類附屬設施用地從用地規模、建筑規模、建筑結構、建筑形態、建設布局、節約集約等方面提出要求。一個現代農業項目究竟需要配套多少附屬設施用地，誰來認定，缺乏統一的標準和依據。

三是適用范圍有待斟酌。依據渝國土房管[2014]799號，不得在土地利用總體規劃確定的城（市）鎮規劃區范圍內修建農業設施。對于基本農田保有量占耕地總量80%a以上的區縣（自治縣）從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田的，經區縣（自治縣）國土資源部門會同農業部門組織論證，可占用基本農田。部分區縣在制定區縣細化操作文件時，并未強調城（市）鎮規劃區范圍內不得修建農業設施，而是強調不得在土地利用總體規劃確定的允許建設區和有條件建設區修建設施農業，市區兩級在對設施農用地適用范圍考慮上存在偏差。市級層面考慮更多側重于征地和環境影響，但實際城郊區域反而是設施農業需求最旺盛區域;區級層面則更多側重于規劃剩余空間考量，盡量避免占用剩余空間，但這樣操作的不利影響是后期非農化過程中，多因不符合規劃而無法辦理農轉用手續。此外，依據自然資源部農業農村部《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規[20O9]1號），除重大建設項目經自然資源部審批外，不得占用永久基本農田相關規定，對于渝國土房管[2014]799號設施農用地特殊情形下允許占用基本農田有關規定要進一步斟酌。

四是監管合力未有效形成。一方面，設施農業管理涉及農辦、園藝、畜牧、生產、農林、城鄉建設、自然資源管理等多部門，多頭管理模式下各部門思考間題的角度各有不同，在目前設施農業全國性或地區性統一技術標準缺失背景下，各部門對于設施農用地監管認識很難統一。另一方面，依據渝國土房管[2014]799號，各區縣（自治縣）國土資源部門和農業部門要會同鄉鎮人民政府（街道辦事處），形成設施農用地日常管理聯動工作機制。鄉鎮人民政府（街道辦事處）具體履行初審職責，負責監督實施，落實土地復墾責任，并組織完善相關手續;區縣（自治縣）農業部門具體負責農業建設和經營行為的日常監管，做好土地流轉管理和服務工作;區縣（自治縣）國土資源部門具體實施跟蹤和利用監管，及時做好設施農用地的土地利用現狀變更調查和臺帳管理工作。區縣普遍反映，此種監管模式因日常聯動工作機制未有效建立、鄉鎮政府主體監管作用未充分發揮、農業部門缺乏日常監管有效技術手段、部門職責邊界不清晰、牽頭執法部門不明確等原因，導致監管效果不佳。

五是退出機制缺失。從當前有關設施農用地政策梳理情況來看，無論是國家層面還是市級層面，政策出臺的角度都是從鼓勵、保障和規范設施農用地過程管理的角度在進行政策頂層設計，而對于設施農用地的退出機制政策設計不足，僅僅明確了復墾責任主體，但誰來監管，誰來提請退出沒有明確。從本次重慶市“大棚房”問題專項清理整治第三方評估情況來看，許多社會資本主體尤其是養殖大戶在一開始也是誠心發展現代農業，也進行了設施農用地的備案，但因后期經營不善或市場波動影響，導致產業難以為繼。此時，多因退出機制缺失和利益驅使，而改變設施農用地用途，另作它用。

六是違法行為查處不夠堅定有力。一方面，由于體制機制等方面的原因，一些地方對土地管理的高壓態勢和良好執法環境始終難以建立和保持，從而使土地執法監察部門不敢動真碰硬，特別是國土資源執法在體制上受地方政府領導，執法手段上沒有強制執行權，導致在查處土地違法案件時干擾多、阻力大。另一方面，考核問責不嚴。渝國土房管[2014]799號對鄉鎮人民政府、區縣國土、農業等行政主管部門設施農用地監管分工進行了明確，對于設施農用地違法行為督促整改不到位的，市里僅取消所在區縣（自治縣）下一年度設施農業項目資金扶持政策優惠，并未將設施農用地監管執法情況等納入鄉鎮人民政府政績考核，也沒有相應的懲處措施。設施農用地屬地人民政府處于上有干擾阻力，后無間責措施情形，監管查處動力不足。

七是疏堵結合政策考量不足。在重慶市“大棚房”問題專項清理整治第三方評估過程中，我們發現設施農業用地方面出現的違法問題，最重要原因是利益驅動。對部分項目來說，農業附屬設施產生的直接經濟價值要遠遠超過所經營農產品的價值，如果嚴格按照法定程序獲得這部分土地，將大大增加企業成本。所以不少企業在投產建設時，往往多占用土地，特別是多占土地搞生活類、管理類設施建設，以尋求更多的增值空間。最為典型的就是打著“生態園藝”、“生態農業”等旗號，從事餐飲、賓館等非農業生產的商業服務業生產，規避經營性用地招拍掛制度。除利益驅動原因外，還存在農村新產業新業態用地保障難問題。調研發現，單純發展農業，投資回收期太長，很難收回成本，走農村一二三產融合發展之路成為絕大部分社會資本的必然選擇。不少社會資本出于長久利益考慮和對農民契約精神的擔心，也想拿一部分國有建設用地而不是設施農用地來用于經營，但在操作過程中，多因不符合規劃、占基本農田、拿地成本太高等各方面原因而無法實現。在杜絕設施農用地違法問題上，不是只有“堵”這一條路，更多還應在“疏導”政策配套方面予以思考。

3 重慶市設施農用地管理完善策略

針對上述調研過程中發現的設施農用地管理問題，結合上海、廣州等地設施農用地管理做法，建議按照“概念明晰、標準細化、范圍明確、監管優化、疏堵結合”的總體思路，進一步完善重慶市設施農用地管理有關政策。

一是進一步明晰設施農用地概念。建議結合重慶市現代農業、循環農業新特點和農村新產業新業態發展新需求，在渝國土房管[2014]799號18小類設施農用地基礎上進一步優化調整，重點解決地類完善、概念邊界、認定主體等問題。在地類完善方面，要充分釋放設施農用地政策紅利，服務鄉村振興發展，同時要避免地類模棱兩可間題，具體可參看廣州做法，將部分農產品初級加工、田間冷鏈倉庫等納入設施農用地管理，而將沒有安裝永久性承重地梁、不破壞耕作層的塑料大棚并繼續用于種植的，按原地類進行管理。在概念邊界方面，首先要突出必須是在設施農業項目區域內;其次，要強調必須是圍繞農產品“生產”環節，而不是流通經營環節;此外，要注意是否永久性建筑，是否修建永久性建筑物、構筑物，是否對耕地造成永久性毀壞而難以復耕，是按農用地管理和建設用地管理的標準和界限。在認定主體方面，建議按照“誰監管、誰認定”的原則，進一步明確認定主體。

二是建立更具操作性的細化標準。建議借鑒南川等區縣的做法，在明確規模化種養殖最小規模的同時，明確各類型規模種養殖所需技術人員數和管理人員數，以人定地，同時結合各類型附屬設施用地功能特征，重點細化明確管理用房等各類型附屬設施用地規模、建筑規模、節約集約用地、建筑系數、建設布局等要求。例如，必要的管理用房用地，以實際長期聘用人數及管理人數為準進行核算，人均占地不得超過20m²，建筑規模按照容積率不超過1.5核算，避免超規模占地和超標準建設。

三是深入開展政策適用范圍研究。建議結合設施農用地管理新形勢新要求，在自然資源管理、農業農村、環保等部門意見征集基礎上，重點針對設施農用地是否可在城鎮規劃區范圍內、是否可以占用永久基本農田、是否必須位于規劃允許建設區和有條件建設區內等問題，開展進一步的利弊分析和研究討論，清楚界定設施農用地政策適用范圍。調研組認為，可取消城鎮規劃區范圍內不得布設設施農用地有關規定，明確除國家級重點農業項目外設施農用地不得占用永久基本農田，明確設施農用地需位于有條件建設區范圍內。

四是建立更加高效監管長效機制。建議參照上海做法，實行設施農用地監管屬地責任制，責任主體是區縣政府，監管主體是鄉鎮政府。加快建立區縣政府、區縣自然資源管理、農業農村等行政主管部門、所在鄉鎮政府、農村集體經濟組織設施農用地監管共同責任機制，明確責任邊界，嚴肅執紀問責，將設施農用地使用和管理情況納入區縣、鄉鎮政府年度耕地保護責任目標考核內容和年終目標責任管理考核。加快完善設施農用地建檔立卡工作，加快完善設施農用地退出監管機制，按照“一鎮一村一冊，一宗一戶一檔，原則，對重慶市所有設施農用地逐一建檔立卡，建立檔案臺賬，并將有關信息納入監測監管平臺，切實做到可操作、可落實、可追溯、可督查。全面實施設施農用地全過程、全生命周期管理，創新監管方式，綜合運用媒體、網絡、日常巡查等多種方式，加快建立設施農用地監管長效機制。

五是疏堵結合完善用地保障機制。建議在加大設施農用地清理和監管力度的同時，同步做好農村新產業新業態用地保障配套政策研究。針對當前農村新產業新業態用地保障中出現的規劃、產權辦理、點狀征地、點狀供地、權益保障等問題，及時開展調查研究，強化政策配套，進一步簡化建設用地辦理程序、降低拿地成本。通過優化新產業新業態用地保障的“引力”機制和設施農用地強監管的“壓力”機制，逐步形成設施農用地“疏堵結合”管理新局面。

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[收稿日期]2020-04-01

[基金項目]重慶市自然資源統一調查監測體系研究，項目編號：KJ-2019044。

[作者簡介]陳曉（1982-），女，四川內江人，研究方向：土地政策。