鄉村振興戰略背景下鄉鎮干部服務能力建設研究

王小媛

【摘要】黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，這充分體現了黨中央對“三農”問題的高度重視，體現了要實現鄉村振興發展的定力和決心。鄉村發展涉及經濟、政治、文化、社會等諸多領域，要想實現鄉村振興，關鍵在人。鄉鎮干部是黨在農村基層的執政骨干、聯系群眾的橋梁和紐帶，新時代加強鄉鎮干部服務能力建設是促進農村經濟、社會持續健康發展、實現鄉村振興的重要保證。黨的十八大以來，中國鄉鎮政府總體服務水平得到了有效提升，但不可否認一些鄉鎮政府服務理念滯后、服務能力不強、服務機制不健全、服務手段落后、服務效能不高等問題仍然存在。新時代需要進一步提升鄉鎮干部服務能力，為基層百姓提供更加有效的服務、為鄉村振興發展助力。

【關鍵詞】鄉村振興;鄉鎮干部;服務能力

【中圖分類號】D262.3;F323

【文獻標識碼】A

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，構建大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮格局，這是在新的歷史起點上推動鄉鎮發展進入新時代的重大戰略。實現鄉村振興、城鄉協調發展，關鍵在人，在農村基層，關鍵在于鄉鎮干部。鄉鎮干部服務基層，直面一線，服務態度的好壞、服務作風的虛實、服務能力的高低，直接影響著基層社會治理的現代化水平和鄉村振興的實現程度。在鄉村振興的戰略背景下，提升鄉鎮干部的服務能力，這是新時代迫切要研究的問題。

1 鄉鎮干部服務能力建設中存在的突出問題和制

約因素

廣大鄉鎮干部作為鄉村振興、新農村建設的主力軍，其服務能力的高低直接決定著鄉鎮各項工作的推進，直接影響著基層經濟社會的發展。黨的十八大以來，中國對鄉鎮建設日益重視，在新農村建設、鄉村振興的各項工作的推進中，鄉鎮干部的服務能力得到了不斷提升，服務意識、服務方式以及服務方法等都有了明顯改善。但不可否認，部分鄉鎮干部服務意識淡薄、服務能力欠缺、服務方式落后等問題仍然存在，加強鄉鎮干部服務能力建設任重而道遠。

1.1 干部隊伍結構有待優化，能力參差不齊

1.1.1專業化程度不夠。治水剿劣、控違拆違、城中村拆遷改造、小城鎮建設、“五星達標、3A爭創”等都落腳到鄉鎮，這些重點工作對鄉鎮干部專業素養的要求越來越高，無論是現有的專業型干部數量還是鄉鎮干部所具備的專業化素質都難以滿足鄉鎮工作的需要，熟悉規劃建設、社會管理、農業水利技術等方面的人才、善于處理農村復雜問題、會做群眾工作的干部較為缺乏。專業化程度直接對鄉鎮干部在實際工作中的服務能力帶來影響和制約。

1.1.2年齡結構偏大。重視基層已成為近年來干部人事制度改革的重點，省市區各級加大了從鄉鎮一線干部中招錄選調人才的力度，鄉鎮成為了上級培養選拔干部的蓄水池，給優秀年輕干部提供了上升通道，但也導致鄉鎮留不住優秀干部。同時，鄉鎮工作環境相對艱苦、任務壓力大，年輕干部普遍存在不愿長期在基層工作的心態，造成了鄉鎮干部隊伍中年輕干部比例降低，鄉鎮干部的主力以“老鄉鎮”為主，中堅力量年齡偏大。年齡結構問題，直接導致鄉鎮干部整體服務能力的老齡化現象，服務理念、服務方式以及服務方法等缺乏新意。

1.1.3交流渠道不暢。相較于由下至上的通道，從上級部門交流或選派工作人員到鄉鎮的通道長期未能實質性打通。除了領導干部調動外，一般干部的流動一直處于鄉鎮向上級部門單向流動的狀態。鄉鎮干部的選拔僅有公務員招錄和領導干部交流兩種途徑，在鄉鎮與鄉鎮、鄉鎮與部門間橫向交流還存在較大難度，常規性的、常態化的鄉鎮干部橫向交流機制尚未形成。交流渠道不暢，導致鄉鎮干部缺乏多部門鍛煉的經歷和經驗，使其能力的提升受到限制。

1.2 權責不等問題比較突出，履職責大權小

1.2.1多頭領導、職能不清。鄉鎮機構設置、管理體制、班子運行機制間存在一定的錯位現象，如一些鄉鎮的建設發展辦和資產管理中心，雖分別按行政和事業設置，但都承擔著經濟發展和城鎮建設管理的一些職能，很難理順關系、界定責任。同時，由于鄉鎮領導干部的分工分線比較明確，而各內設機構承擔的職能較多，這就導致一個中層干部或業務人員同時要接受不同的工作指令，承擔不同的工作任務，既要承擔所在機構的工作，也要承擔分管領導安排的工作，導致鄉鎮干部多頭領導、職能不清，經常超負荷工作。

1.2.2存在“有責無權”現象。一些部門為便于抓工作落實，將鄉鎮作為一個執行層對待，往往把任務、指標分解到鄉鎮，列入對鄉鎮的年終考核，將事權轉嫁，把壓力層層傳遞，而一些執照辦理、項目審批、企業征地以及帶有執法性質的實際處置權均在有關部門，在具體事件的處理中鄉鎮只扮演協助者的角色，使得鄉鎮干部工作中承擔的無限責任與擁有的有限權力之間形成強烈反差。

1.2.3部門服務指導流于形式。受制于部門相對鄉鎮的天然優勢地位，部門對鄉鎮更多是指令下達和任務分配，特別是一些部門服務指導意識不夠，習慣于將上級部門的業務考核指標分解到鄉鎮，將鄉鎮干部視作部門任務的“執行者”，一些指導也多是借指導之名行考核之實，真正幫助鄉鎮干部開展服務、提升能力，為鄉鎮干部履行職責提供便利的服務載體和形式還不多，掛聯幫扶等行之有效的手段還局限于部分中心工作，尚未在更大范圍內運用。

1.3 干部考核機制不夠科學，激勵有待加溫

1.3.1干部激勵手段比較單一。鄉鎮對干部調控職權有限、手段缺乏，特別是隨著作風建設和財經紀律的不斷嚴格和規范，用經濟手段激勵干部已經成為過去式;在職務激勵上，受制于領導職數限制，通過職務晉升的激勵空間也顯不足，所能使用的精神激勵和政治激勵相比部門單位，也缺乏比較優勢.對干部能力的激發和促動不夠強烈。

1.3.2內部考核管理有待加強。為了激勵干部干事創業，雖然各級都出臺了有關考核辦法，也按規定設立了考核獎，對干部日常履職進行考核，但由于鄉鎮機關院子小，干部之間相互熟悉，礙于人情，除非出現違法違紀等特殊情況，一般很少出現差別，往往以“吃大鍋飯”的形式進行分配或考核，出現“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”等問題，導致考核管理流于形式。

1.3.3關心關愛力度不夠。對鄉鎮干部的關心關愛，主要集中在健康體檢、職工療休養等方面，對與談心談話等制度也主要集中在領導干部層面，對其他干部的關愛還相對欠缺，鄉鎮領導干部與一般干部的日常交流也多以工作溝通為主，對干部個人的關愛式談心談話相對較少，特別是與當前鄉鎮日益繁重的工作任務相比，日常關心關愛和心理疏導還需進一步加強。

2 紹興市S區加強鄉鎮干部能力建設的實踐探索

近年來，紹興市S區高度重視鄉鎮建設，制定實施了包括《關于進一步加強鄉鎮建設若干意見》在內的，擴大鄉鎮審批權限、調整鄉鎮財政體制、激發干部干事創業活力、派駐機構管理、村干部隊伍建設等“1+5”組合政策。其中特別從深化結構改革、強化力量保障、優化工作環境等方面對于加強鄉鎮干部能力建設推出了各項舉措，在有效提升鄉鎮干部履職能力方面進行了一系列的探索和實踐。

2.1 深化機構改革，完善職能定位

S區首先從深化鄉鎮機構改革人手，明晰鄉鎮干部的職能職權，科學劃分區直部門和鄉鎮之間的事權關系，完善鄉鎮職能機構設置。

2.1.1 完善鄉鎮職能機構設置。推行鄉鎮黨政機構“7+X”設置模式，統一設置黨政辦公室、農業農村工作辦公室等7個綜合性辦公室，各鄉鎮結合自身職能、發展重點確定選設機構，其中一般鄉鎮增設1 -2個，中心鎮增設2-3個，并對鄉鎮事業單位進行整合，實行虛擬化管理，具體崗位落實到“7+X”個內設機構中。整合鄉鎮內設機構和部門派駐機構力量，構建綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能平臺，整合各條線力量推進“一張網”建設，形成“部門主建、鄉鎮主管、平臺主戰”聯動治理模式。

2.1.2 擴大鄉鎮服務管理權限。深化“最多跑一次”改革，實施“強鎮擴權”，按照“權力下放、權責一致”的原則，對直接面向基層、量大面廣、由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項依法下放，強化鄉鎮對涉及本區域內群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務設施布局的參與權和建議權。對鄉鎮上報省、市有關部門的審批事項，各委托部門應“見章蓋章”，履行上報手續。梳理并建立鄉鎮行政權力清單、責任清單和公共服務事項目錄清單，明確權力下放后的運行程序、工作規則和權責關系，確保鄉鎮權責清晰對等。確定鄉鎮便民服務中心“3+X”窗口模式設置，統一梳理公布中心鎮街道進駐窗口事項164項，發展型鄉鎮124項，生態型鄉鎮79項。

2.1.3推進派駐機構屬地管理。制定實施《S區政府部門派駐鄉鎮機構管理辦法》，實行部門派駐機構分類管理，將與鄉鎮融合度較高的A類機構納入鄉鎮管理，對其他B類機構，實行以鄉鎮為主、部門為輔的雙重管理，對跨區域的機構人員以及日常工作由駐地鄉鎮管理為主。實行考核參照，將派駐機構人員納入鄉鎮考核體系，A類機構工作人員與鄉鎮機關干部實行同等考核，年終考核獎參照駐地鄉鎮標準執行;B類機構按照駐地鄉鎮分派工作完成情況占50%、主管部門業務指標完成情況占40%、行風效能占10%的比例實行考核，年終考核獎按照駐地鄉鎮和派出部門標準各50%比例執行。

2.2 優化干部隊伍，強化交流聯系

S區按照高素質專業化的干部選拔培養要求，選優配強鄉鎮干部隊伍，并進一步優化了干部交流聯系制度，讓干部能力在交流鍛煉中得到提升。

2.2.1建強鄉鎮干部隊伍。扎實開展鄉鎮干部素質提升年活動，通過優服務、健機制、強效能，切實提升鄉鎮干部素養和工作效能。強化鄉鎮干部培訓選調力度，實行鄉鎮干部三年普遍輪訓計劃，組建鄉鎮干部“周一夜學”講師團，開展黨性教育、政策法規、工作實務等鄉鎮工作針對性培訓。以黨政正職為重點，配強配優鄉鎮領導班子，通過城中村征遷改造、治水剿劣等中心工作專項考察，把群眾工作經驗豐富、解決實際問題能力強的干部充實到鄉鎮領導班子。加大鄉鎮公務員、事業人員招錄力度，在招考時合理設置崗位專業、性別等要求，允許采取政府購買服務的方式招聘村鎮規劃、工程建設、財政金融、農業水利等方面緊缺急需人才。不定期組織招聘具有全日制碩士研究生及以上學歷或高級專業技術職務的人才，充實優化鄉鎮干部隊伍結構。

2.2.2促進干部力量下沉。推進干部人才資源向鄉鎮集聚，將部門派駐鄉鎮站所納入鄉鎮管理，注重選拔部門優秀干部到鄉鎮任職、掛職，每年抽調優秀年輕干部到重點工程、征地拆遷等一線工作。明確區級部門單位領導干部和區管后備干部中，沒有鄉鎮工作經歷且在40周歲以下的，有計劃地安排到鄉鎮任職或掛職鍛煉。堅持按鄉鎮編制員額及時補充人員，在全區鄉鎮范圍內對鄉鎮編制實行動態管理、調劑使用，截至目前，共審批3個鄉鎮共計3名周轉編制。明確區級部門新錄用公務員、事業人員試用期滿后，應到掛聯鄉鎮、直屬站所鍛煉。

2.2.3健全部門聯系制度。注重發揮部門服務指導力量，建立

“區領導+鄉鎮街道+聯系部門”三位一體工作機制，幫助推進“五星達標.3A爭創”、剿劣治水、控違拆違、環境衛生整治等中心工作，實行區直部門與掛鉤聯系鄉鎮考核捆綁、對等問責等制度。在2019年的治水剿劣工作中，明確35名區領導、97個區直部門單位掛鉤聯系鄉鎮制度，并選派部門機關干部治水督導員457員，實行“定點、定人、定位、定責”管理，對掛鉤聯系鄉鎮開展政策宣講、問題摸排、一線攻堅等I作。

2.3 健全考核機制，加強關心關愛

為有效激勵鄉鎮干部能力提升，S區建立健全了完善的考核機制，并注重對鄉鎮干部的關心關愛，完善相關保障體系。

2.3.1健全完善考核體系。推行鄉鎮分類管理，按照中心鎮（街道）、發展型鄉鎮、生態型鄉鎮等，實行崗位目標“工作清單+動態飛單”管理，建立差異化崗位目標責任制考評體系。加大鄉鎮干部考核獎勵力度，實施全員考核，落實鄉鎮干部經濟待遇高于縣級機關同職級干部20%以上、公務員年度考核優秀等次比例提高到20%等舉措，鄉鎮（街道）事業人員年度考核優秀的參照公務員給予嘉獎，對連續三年優秀的給予計功獎勵。

2.3.2注重加強關心關愛。認真落實上級關于關心關愛鄉鎮干部的各項政策，規范執行職務職級并行、帶薪年休假、職工療休養、年度體檢等制度。嚴格落實村（社區）事務準人制度，確定村（社區）組織依法履行職責事項、協助政府工作事項等2張目錄清單，明確準人事務67項，其余政府部門承擔的職能不得轉嫁給村（社區），共減少各類考核評比項目13個、創建達標事項53個，削減率分別達50%和60%，切實為鄉鎮干部減負。建立完善推進改革發展的容錯糾錯免責機制，制定工程領域和招商引資兩個專項容錯糾錯和免責制度，對9名干部予以容錯處理。明確開展各類綜合性評先評優時，向鄉鎮基層一線傾斜，干部選任、職務晉升優先考慮實績突出的鄉鎮干部。

2.3.3調整財政管理體制。重視對鄉鎮的工作支持和運行保障，鬩整財政管理體制，理順區與鄉鎮的財力分配關系，提高相關稅費返還比例。推進資金資源下沉，對區級部門單位在鄉鎮范圍內的國有資產，經審批后無償劃轉鄉鎮。建立農村宅基地減少與鄉鎮建設用地等額掛鉤制度，擴大鄉鎮資源配置權。加大對鄉鎮財政轉移支付力度，強化對鄉鎮基本運轉、村主職干部報酬、社區（居委會）經費等方面的支出保障，每年安排專項資金4億元用于對面上中心工作、招商引資、財源建設和基層公共服務專項獎補。通過創新激勵獎補機制，激發了鄉鎮干部干事創業的積極性。

3 進一步提升鄉鎮干部服務能力的思考

事因人而興，事業是靠人干出來的，鄉村振興需要高素質的鄉鎮干部隊伍去運行去落實，這是實現鄉村振興的必要條件。新時代，在鄉村振興戰略背景下，提升鄉鎮干部服務能力，就是要注重導向，選拔好干部;注重歷練，培養好干部;注重考核，監督好干部;注重激勵，保障好干部，在選拔、培養、激勵和保障中，讓鄉鎮干部服務能力得到多方面鍛煉，全方位提升。

3.1 注重導向引領，配強干部隊伍

一方面，把握優秀干部到鄉鎮、鄉鎮優秀干部優先提拔的原則，不斷優化鄉鎮干部隊伍結構。在鄉鎮干部選任中，鄉鎮黨政正職選配優先從具有鄉鎮領導崗位經歷的人員中選拔，區級部門單位領導干部選配優先考慮具有鄉鎮任職或工作經歷的干部，區級部門單位正職原則上應有鄉鎮領導崗位經歷，充分體現重視鄉鎮的用人導向。另一方面，要高度重視鄉鎮干部專業技術人員緊缺的突出問題，加強鄉鎮源頭干部培養，提升鄉鎮整體能力素質，打造“全科型”鄉鎮干部隊伍。創新專業技術人員配置方式，通過購買社會服務等方式招聘工程管理、農業水利等崗位人員，充實鄉鎮干部隊伍。并嚴把專業素養衡量標尺，全方位、多角度、立體式了解鄉鎮干部現實表現，常態化分析研判服務狀況，綜合評估專業能力，對專業素養不過硬的不使用，寧缺毋濫。

3.2 注重培養歷練，提升專業素養

結合不同領域、不同崗位鄉鎮干部的專業化需求，有針對性地開展精準化、個性化培養。一是強化專業知識培訓。突出基層黨建、經濟金融、城鄉規劃、鄉村治理、生態環保等方面內容，采取與相關專業高校聯合辦班、實務知識培訓、專業知識測試、專題講座、“導師結對”幫帶等方式，實施差異化教育培訓，推動鄉鎮干部在學習教育中完善知識結構、提升專業素養。二是加強專業能力實踐。推行“經歷補缺+實踐提能”鍛煉模式，根據鄉鎮干部經歷、專業等情況，有計劃地選派到專業部門、攻堅一線掛職鍛煉，提高綜合素質能力。對專業程度較好、有提升空間的業務骨干，可安排到省、市級專業部門、業務崗位上掛學習。三是重要崗位壓擔使用。對有潛力的優秀年輕專業型鄉鎮干部，大膽放到專業領域重要崗位任職，多加任務、多壓擔子，促使其服務能力進一步提升。

3.3 注重科學評價，強化監督管理

一方面，要圍繞鄉鎮干部服務能力，作出精準科學評價。針對鄉鎮干部隊伍龐大、門類眾多、專業復雜、職能各異的特點，建立分門別類、體現不同層級和不同崗位職責要求的專業考評體系，強化精準要求和“靶向”作用。考核鄉鎮干部服務能力應具體衡量是否具有相關領域相關專業的學習經歷，具備一定的專業基礎知識;是否具有相關專業工作的實踐經歷，有一定的工作經驗、形成一定的專業思維、掌握一定的專業方法;是否勤政務實、敢于擔當、作風過硬、在群眾中有良好的口碑;是否具有“干一行愛一行、鉆一行精一行、管一行像一行”的專業精神;是否取得了實實在在的工作成效。另一方面，要強化監督管理。探索建立鄉鎮干部履職“負面清單”，為鄉鎮干部服務劃設紅線、設定底線。從嚴落實問責約談、誡勉處理等管理辦法，強化組織措施，對服務作風不扎實、履職盡責不到位的鄉鎮干部進行誡勉談話;對不勝任、不稱職的鄉鎮干部進行組織調整。

3.4 注重有效激勵，健全保障機制

堅持嚴管與關愛結合、激勵與約束并重，制定實施鼓勵激勵、能上能下等辦法，充分調動鄉鎮干部服務的積極性和主動性。一是加強關心關愛。落實日常談心談話、定期走訪慰問、帶薪休假、職工療養、年度體檢等制度，經常性了解專業型干部的思想動態、工作情況，加強對專業型干部的跟蹤管理，幫助解決一些實際困難和問題。二是完善激勵保障。積極為鄉鎮干部搭建事業平臺，拓展職業發展空間和能力提升渠道，探索職務職級晉升辦法。加大評選表彰力度，對專業特長發揮明顯、服務能力突出的好典型加強宣傳，努力營造重視、關心、支持鄉鎮干部的良好氛圍。三是要切實為鄉鎮干部減負，規范減少不必要的檢查考核，執行年休假、職工療休養等制度，加大對鄉鎮考核獎勵的力度，深化完善招商、工程建設等領域的容錯免責機制，實施相對靈活的農村工作津補貼政策，定制鄉鎮干部特殊交通保險，改善鄉鎮干部住夜條件，營造良好的鄉鎮工作環境。

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[作者簡介]王小嬡（1986-）.女，遼寧丹東人，中共紹興市上虞區委黨校講師，碩士研究生，研究方向：黨史黨建。