中國自然保護地體系建設現狀、問題及對策研究

劉向南 劉天昊

【摘要】自然保護地體系的構建是生態文明建設戰略中重要的空間手段，對實現“美麗中國”目標具有關鍵性意義。基于對中國自然保護地類型構成和空間分布特征的總體分析，系統總結了保護與開發矛盾尖銳、碎片化現象嚴重、保護經費不足、人為干擾頻繁和公眾參與機制不健全等自然保護地體系建設中的主要問題，進而從管理體制、監督機制、法律體系和保護地資源產權四個方面解析了問題的形成機制，最后從完善法律體系、理順管理機制、建立多元參與模式等方面提出了針對性的對策建議。

【關鍵詞】自然保護地;管理;制度

【中圖分類號】S759

【文獻標識碼】B

生態文明建設是中國發展的重大戰略，自然保護地體系的構建則是生態文明建設戰略中重要的空間手段，對實現“美麗中國”目標具有關鍵性意義。黨的十八屆三中全會明確提出要建立國家公園體制，黨的十九大報告中進一步強調建立以國家公園為主體的自然保護地體系，十九大以來國家行政管理體制的改革客觀上也為加快自然保護地體系的建設提供了外部條件。

在這一改革背景下，中國自然保護地體系的建設在實踐中得以較快地推進。自2015年12月中央深改組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，到目前中國已有10個國家公園體制試點方案陸續獲批。2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》出臺，為建立中國特色國家公園體制，完善分類科學、保護有力的自然保護地體系提供了明確的行動方案。2018年3月，按照中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，國家公園管理局正式組建成立。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，進一步明確了這一保護體系建設的總體目標和階段性任務。目前，涉及中國12個省份的10個國家公園體制試點正按總體規劃有序推進，并重點圍繞“成立統一管理機構”、“建立自然資源產權體系”、“生態保護補償制度”等方面開展了管理體制的探索。本文試圖在總結中國自然保護地體系建設現狀的基礎上，結合筆者在部分自然保護區開展的調查，探討當前中國自然保護地體系在建設中面臨的主要問題及其成因，進而提出可行的政策建議。

1 中國自然保護地體系建設現狀

1.1 中國自然保護地體系的構成情況

中國自1956年首次在廣東設立鼎湖山自然保護區以來，已經建立了以自然保護區為主體的眾多類型的自然保護地（王京歌，2015）。目前，主要的自然保護地包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、自然文化遺產、濕地公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、特別保護海島等不同類型。截至2018年，中國共有各類自然保護地總數約1.18萬處，其中國家級3766處。各類陸域自然保護地總面積約占陸地國土面積的18%以上，已超過世界平均水平（高吉喜，徐夢佳，鄒長新，2019）。

在不同類型的自然保護地所構成的自然保護體系中，自然保護區無論在保護資源的重要性方面，還是在數量、面積規模上都占據著主體地位。黨的十九大報告中重點強調，要建立以國家公園為主體的自然保護地體系（王夢君，孫鴻雁，2018）。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，明確提出要科學劃定自然保護地類型，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園3類同時制定自然保護地分類劃定標準，對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園等各類自然保護地開展綜合評價，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統。

1.2 中國自然保護地體系的空間分布特征

對自然保護地空間格局的研究是構建以國家公園為主體的自然保護地體系的基礎性工作，從全國尺度上分析自然保護地的空間分布特征，不僅可以理清保護地現狀的空間結構，還可以折射出相應的保護成本、資源利用和管理效能等問題，更可為中國自然保護地體系構建的空間規劃與布局提供科學依據。（姜超，馬社剛，王琦淞等，2016）

從全國范圍看，自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園和地質公園在空間分布上具有相似性，在保護地數量上均呈現“東南密，西北疏”的分布格局（高吉喜，徐夢佳，鄒長新，2019）。但在面積分布上則恰好相反，以最主要的自然保護區來看，西部自然保護區面積較大，而東部自然保護區面積則較小。保護區面積最大的依次為西藏、青海、新疆這三個西部省份，保護區面積占全國自然保護區總面積的56.54%，但從保護區數量來看，這些省份保護區數量僅占全國保護區總數的3.18%;這說明西部三省單一自然保護區的面積平均要遠遠大于東部省份。保護區平均面積最小的省份在福建、安徽、江西這三個東部地區，這些省份自然保護區面積僅占全國保護區總面積的1.50%，且平均面積遠遠低于全國平均水平，但數量卻占到了全國的14.87%（曠開金，劉金福，徐道煒等，2015）。這樣的分布特征，要求不同省份自然保護地管理工作的開展應做到因地制宜，與實際相結合。

2 中國自然保護地體系建設面臨的主要問題

2.1 保護與開發矛盾日益尖銳

改革開放以來，中國經濟快速發展，各類建設開發對土地的需求日益增加。在建設用地開發過程中，涉及自然保護地的能源、資源、交通等開發建設活動日益增多，保護與開發的矛盾在部分地區一度非常尖銳。一些地方政府和職能部門擅自調整保護地的范圍和功能區劃，甚至撤銷自然保護地，導致了環境退化、景觀破壞、物種多樣性喪失等一系列嚴重的生態問題。比如中國東部沿海一些城市為了建設港口以及風力發電設施，擅自占用候鳥遷徙保護區的土地，不僅導致保護區生態惡化，也直接干擾了鳥類遷徙的自然進程。

2.2 “碎片化”、“孤島化”現象嚴重

當前中國自然保護地體系在內部管理上無論是空間規劃還是管理主體都存在一定的失序現象。有些保護地被分割成多個獨立的地塊，彼此之間不僅在空間上缺乏有機聯系，甚至存在著多個不同的管理部門，造成保護區土地“孤島化”以及管理“碎片化”。這些現象直接導致相應的自然保護地生態系統完整性、原真性、特殊性受到破壞（閆欣，2018），對日常監測保護、以及規劃管理造成很大的困擾。不同類型保護地管理邊界交叉重疊，不同行政部門管理混亂，也嚴重阻礙了各類保護工作的開展，對生態質量造成負面影響。

2.3 自然保護地日常經費投入不足，來源單一

世界各國經驗表明，作為社會公益性事業，政府財政撥款是保護地建設與管理的主要經濟來源。長期以來，由于自然保護地建設未能納入到各級政府的財政預算，資金投入嚴重不足，極大地制約了自然保護事業的發展。與此同時，中國的自然保護地普遍缺少公益捐款等民間經費來源，這一點與美國等發達國家呈現出很大的差距。筆者在江蘇鹽城丹頂鶴自然保護區的調查中發現，保護區經費幾乎全部來自政府撥款，但并不能滿足日常保護所需的花銷，只能通過其他科研項目申請的經費來彌補不足，而這種現象在自然保護區中普遍存在。

2.4人為活動對自然保護干擾頻繁

當前中國自然保護地受到的人為干擾主要分為兩類：一類是木材采伐、采集非木材林產品、放牧和偷獵等違法活動;在一些偏遠地帶的自然保護區，盜伐林木、傷害野生動物的現象時有發生，還有一些保護區內由于原住民的生產生活活動規模不斷擴大，也極易造成生態系統的破壞。另一類是自然保護地中針對公眾開放的教育科普區域內，游客由于缺乏自然保護的常識或自覺的行為約束，時常造成自然生態環境的破壞，比如在一些野生動物類型的保護區，私自投喂、折損植被等行為時有發生。

2.5 公眾參與機制不健全

當前中國的自然保護地體系建設屬于起步階段，整體思想理念較為落后，公眾參與度較低，這也是造成保護效率低下的一個重要原因。公眾參與不足，一方面導致公眾對政府決策信息缺乏充分的理解，難以形成有效的支持;另一方面也使得保護地的管理在吸納專業信息、引領公眾意愿上的不足，直接影響了自然保護的成效。加強公眾參與能夠協調民眾與政府之間的關系，讓公眾獲得必要的話語權，并通過公眾對政府信任度的提升，使政府獲得公眾在保護地管理中的支持與幫助，緩解自身在財政、物力、人力等方面的限制（尚琴琴，張玉鈞，楊金娜等，2019）。

3 中國自然保護地體系建設問題的形成機制

3.1 管理體制不順暢

中國的自然保護地體系長期以來沒有形成一個自上而下、行之有效的管理體制，缺少國家層面的統一領導，不同地區保護地的地方牽頭主管部門不盡相同。在這種情況下，導致管理交叉、領域沖突頻繁，政府層面管理弱化，不能發揮有效的管理職能。例如，江蘇大豐麋鹿自然保護區由鹽城市政府和江蘇省林業局共同管理;山西八縛嶺自然保護區由環保局和自然資源局共同管理;結果極易導致政府在配置人員力量、進行機構建設時出現不必要的矛盾，降低管理效能。

3.2 監督機制不健全

監督機制是保障任何制度體系良好運行的前提條件，但自然保護地體系缺乏頂層設計，沒有健全的監督監管體制。無論是對保護區管理部門的職能監管，還是對破壞保護區的企業、民眾的監督，都還存在著較大的空白，這也是造成保護工作開展不順暢、成效不明顯的一大原因。

3.3 法律體系不完善

針對中國自然保護的立法與制度建設，主要存在兩個方面的問題。一個是國家層面尚未形成全面完整的針對保護地的法律體系。各類自然保護地在立法進展、法律層次、內容協調上參差不齊，一些自然保護地由于構成相對復雜，按照適用的法律法規在管理中往往不能貼合實際，有效保障其現行的運行管理體制，結果造成法律漏洞和管理上的缺陷（劉向南，2014）。

另一個方面是針對特定自然保護地的地方立法和政策配套不足。由于不同自然保護地的類型、生態系統、環境特征不同，針對重要的自然保護地，針對性的政策配套和地方法規就顯得尤其重要。

3.4 保護地資源產權不明晰

由于中國許多自然保護地劃定時間較早，管理體制不夠完善，同時受計劃經濟影響， “產權”意識淡薄，造成相當～批自然保護地管理機構沒有土地權屬和自然資源權屬的歷史遺留問題（張希武，2018），比如江蘇鹽城丹頂鶴自然保護區，雖然核心區土地做到了均為國有，但在緩沖區依然避免不了集體土地的存在，山西八縛嶺自然保護區內集體土地占保護區土地面積將近一半。權屬上的不清晰直接導致了保護區在管理和開發上與集體土地管理相沖突的現象時有發生;此外許多違規建設開發，也多發生在保護區內的集體土地上。

4 優化自然保護地建設的主要對策建議

4.1 提高法律意識，完善法律體系

站在國家戰略高度，中國未來應建立完善有效的自然保護地體系，從法律層面為自然保護地的管理機制、監督機制、投融資機制等提供支撐。這個體系應有效涵蓋國家主要的自然保護地類型，不僅在整體層面上加強對不同自然保護地之間的管理協調和頂層設計，同時還應針對不同保護地自身所在區域、經濟社會狀況、保護類型需要等特征進行針對性的建設和保護;建立一個基本法律和專門性政策法規相配套的完整體系，做到點面結合，為自然保護地體系的建設和發展提供基礎性、長期性的保障。

4.2 理順管理機制，健全監督機構

中國當前各類自然保護地的實際管理涉及到地方多個部門，包括自然資源、林業、環保、規劃、農業、旅游、水產等，不同部門之間的職能交叉重疊，很容易造成政出多門、多頭管理、一有問題相互推諉的現象，嚴重制約了保護區管理工作的開展。黨的十九大以后，國家以自然資源部的組建為核心對自然保護體制進行了較大程度的改革，但部門之間管理職能的協調、職能部門與地方政府之間的權限劃分等問題仍需要在實踐中進一步探索。同時，為保障自然保護的實際成效，還應進一步加強自然保護的監督環節，健全監管制度，在保障落實中央各項政策的同時，將權力關進制度的籠子，為管理工作健康有序的開展保駕護航。

4.3 完善社會參與機制，建立政府主導、多元參與模式

中國自然保護目前主要依靠政府部門，沒能充分發揮公益組織和社會公眾的作用，借鑒歐美發達國家先進經驗，釋放民間組織的社會力量是今后建設中的重中之重，這樣不僅能減輕政府財政和管理的負擔，還能使自然保護和公眾的生態消費需求更好地結合起來，提高自然保護的綜合績效。當前中國自然保護地的公眾參與模式，大體上局限于志愿者活動的開展，方式單一、作用有限;今后應著重探索以政府力量為主導，公益組織、科研院所、保護地周邊居民和游客多方參與的保護模式，有效引入社會資源，加強生態保護知識分享和教育引導，充分發揮自然保護的公益屬性。

4.4 完善生態價值實現與補償機制，保護資金來源多樣化

當前自然保護地的資金普遍存在較大缺口，政府撥款并不能滿足保護區日常工作開展的需要，這在很大程度上限制了保護地內資源普查、信息化管理手段更新和保護管理專門研究等工作的開展。如何完善自然生態價值的實現與補償機制，實現保護資金來源的多樣化，保障自然保護工作有效開展的資金需要，就成為完善自然保護制度體系的重要內容之一。在保證自然生態系統完整性、原真性的原則下圍繞公眾的生態體驗和生態教育進行合理的生態價值開發，形成透明、開放、規范的自然保護社會捐贈機制，完善以轉移支付和稅收返還等形式為主的生態補償財政體系都是要重點探索的可行方向。

【參考文獻】

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[2]高吉喜，徐夢佳，鄒長新.中國自然保護地70年發展歷程與成效[J].中國環境管理，2019，11（ 04）：25-29.

[3] 王夢君，孫鴻雁.建立以國家公園為主體的自然保護地體系路徑初探[J].林業建設，2018（ 03）：1-5.

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[9]張希武.建立以國家公園為主體的自然保護地體系[J]，林業建設，2018（ 05）：38-46.

[作者簡介]劉向南（1976-），男，山東單縣人，博士，副教授，研究方向：土地經濟與資源管理。