關于重慶市城市更新中的區域建設發展問題的分析

【摘要】隨著全國城鎮化建設的展開，越來越多的人涌入一二線城市及各省會城市，“城市口碑”軟實力與“城市名片”硬實力的多重方面的比較之中，城市的“個性”與“共性”成為城市凝聚與城市認同的重要來源，因而組成“個性”的城市品質與城市精神就顯得格外重要，以及“共性”城市的城市形象風貌建設和城市地區獨有文化傳承方面就成為塑造城市，發展城市的重要領域。在城市更新的背景下，簡要闡述重慶市區域建設中的現實發展現狀，并進行簡單分析，結合國內城市區域建設發展經驗提出相關建議，從而改善城市更新進程中的區域建設發展不協調問題。

【關鍵詞】城市更新;市場經濟距離;區域發展

【中圖分類號】TU984.114

【文獻標識碼】A

對城市更新最早的說明是指在城市中生活的人，對于居住的房屋，以及周邊生態環境，娛樂消費市場，交通出行等一系列生活相關活動有著不同程度的向往與期待，包括這些方面的一系列城市建設活動，城市改善活動都是城市更新。當今的城市更新則是一種針對城市中已然不適應現代化都市社會生活區的建筑，環境，道路，設施等做出改善，建設，升級的城市治理，以滿足人民對美好生活的需要，提高城市品質化建設進程。城市更新進程中需要解決區域間的發展不平衡問題，尤其是城鄉融合與城鄉一體化建設。在城市發展的同時，也要關注鄉村地區的建設發展。針對區域建設發展問題，國家部位相繼發布文件，提出鄉村振興戰略、產業轉型升級、保護生態環境等相關政策和諸多措施，對新型城鎮化建設和區域高質量發展具有指導意義。就目前而言，區域發展問題仍然是地區最顯著的經濟發展問題和社會問題之一。

1 重慶市城市更新中主要的區域發展問題

1.1 重慶市生態系統破碎，城鄉孤立

由于重慶市的很多老城區都是從工業區優先發展起來的，在早年的城鎮化建設中，由于缺乏資金與技術支持，城市化建設更加關注于增量的擴張，因此，未能及時解決工業園區給城市帶來的環境污染問題。與此同時，在加快建設城鎮化進程中，由于環保意識的缺失，并未做到較好的規劃城市功能區，造成工業區與居住區混雜在一起，繼而導致工業垃圾、生活垃圾、污水排放、噪音污染等多種環境污染。老舊城區形象風貌普遍雜亂、破舊，生態用地逐年遞減，城市綠色覆蓋率也大大降低，長江，嘉陵江的水質污染也日益嚴峻，破壞生態系統之間的連接性，大大增加環境負載力，導致環境自我調控能力較為薄弱。在時間的積攢下，多重污染因素作用，形成現如今的城市生態系統破碎，生態環境惡劣的局面。

近年來，在老舊城區的城市環境治理過程中，部分區域受到資金、人員、物質等因素的影響，對于主城區中人流量較大區域的環境問題治理得較好，但對于不易察覺，注意不到的區域則忽視環境治理，未能充分關注每個地區的環境系統問題。往往會把主城區產生的生活垃圾轉移到就近鄉村區域進行焚燒，堆置處理，加劇城鄉孤立。經過治理后，城市垃圾的處理和轉運仍然存在問題，同時，還是一如既往的采用之前的排污方式來處理污水排放，由于懲罰力度較小，也一直未能改善城市的污水廢氣廢料的排放，相關人員配備不夠完善，未能做好綜合性治理。

1.2 重慶市主城區在增量擴張的承載下不易提升高品質生活建設

在新中國成立初期，面臨一窮二白的局面，黨的工作重點放到農村，工作重心放到城市，為發展經濟只能通過農業為工業服務，建立商品輸出市場這一手段來發展工業。也正是五年計劃和三大改造，優先發展重工業，才使得我國有了第一個黃金十年，艱難完成解放后初級的經濟建設。也因為如此，大量的農民工轉移到城市。為緩和城市人口危機，有了廣大知青下鄉政策，由于缺乏資金支持，同時頂著加強推進城鎮化建設進程的壓力.在知青返城之后，為妥善解決返程知青的就業問題，當地政府大力推動發展當地國有企業，從而吸納這批返城人員入崗就業。主城區加快建設工廠，正在此時，內生性的鄉鎮企業的異軍突起取代地方國有企業成為地方工業化主體，這段時間被稱為第二個黃金十年。1994年之后，在分稅制改革的背景下，資本橫向集中，形成（住房）資本的商品化與貨幣化，地方政府為增加地方性財政收入，通過“以地生財，以財養地”的土地財政和土地金融的公司治理化模式，把這部分的收入用于投資城市基礎設施建設，走上外生型城市擴張道路。也正是這種高投資，高消耗的模式使得城市經濟發展高增長。正是這樣，重慶市城鎮人口逐年遞增，目前已達到增量擴張狀態，在此基礎上，不易提升城市品質生活建設，較難打造出完全區別于北京，上海，深圳的“主城區，都市圈”。

1.3 重慶市地方區域在市場經濟距離的限制下較難發展區域經濟建設

在新中國成立初期，面對百廢待興的現實問題，西方國家的孤立封鎖的局面，為迅速增長國家經濟實力，選擇了優先發展重工業，提出了五年計劃，三大改造以及剪刀差等措施和政策，農業支持工業，先富帶動后富，統購統銷，把農業剩余積累轉化為工業發展要素來發展工業，在此特定歷史條件下，不可避免的形成了封閉的城鄉二元結構。自1978年之后，城鄉二元結構在弱化與加強之間不斷進行調整。1978年實行的家庭承包經營責任制在一定程度上有效激發了市場配置資源的活力，以糧食為代表的一系列農產品迅速增加產量，逐步開啟城鄉流通領域。但在之后，改革重點轉向城市，城鄉二元結構再次加強。1993年之后，城市工業部門建設增速逐步放緩，政府逐漸增加對城市之外的鄉村區域的投入，促進鄉村發展和農業的政策也逐漸增多，加強城鄉統籌和城鄉一體化建設，不斷調整城鄉格局，工業反哺農業，不斷推進城鄉一體化建設進程，縮小城鄉差距。盡管有相關政策的大力扶持，也遠遠不及城市的發展迅速。重慶市在這方面比較顯著，一方面，重慶市9個主城區與29個地方區域之間的交通呈現出放射性線條，并未實現地方區域之間的互聯互通，地方區域之間的市場距離相隔較遠。在市場距離的限制下，不利于發展地方區域特色產業，形成市場壁壘，加大經濟距離。另一方面，由于重慶市特殊的環山繞水的地理格局，也在一定程度上增加了地方區域到主城區的交通時間，如此，不可避免的加大交易成本，增加市場交易時限。在市場經濟距離的限制下發展地方區域經濟就顯得尤其不易。

2 對重慶市城市更新中造成區域發展問題的主要原因分析

2.1 生態保護理念不夠深入，人文精神傳承不夠力度，市場化較為困難

最初的城市治理，只是完成修繕損壞建筑，改善居民居住環境任務，在整個過程中，從決策，執行，到公眾層面都并未充分關注到整個生態環境的修復與保護，更加關注于急需改善居民居住物質環境。拆遷就在此時應運而生，故而就產生了土地分配不協調，經濟結構不完整等問題，這些問題進一步加劇了生態環境的惡化。從理論層面來說，城市改造工程需要城市管理的城網建設，城市規劃建設，環境監測等多個部門統籌指揮，統一管理，協調聯動。但從實際層面來說，在實際工作過程中，由于牽涉范圍之廣，作業部門之多，很難找到一個綜合部門來有效發揮統籌功能。另外，角度不同，觀點自然也就不一致，不同職能的部門都會本能的從本部門自身利益的角度出發來看待問題和提出方案，也就不易協調統籌安排開展整體工作，這在一定程度上制約了對生態環境的修復，對生態環境建設造成不良影響。隨之興起的“拆二代”之系列行為成為眾多新聞網站爆點，他們有的一夜敗光家產，有的積累下更多的財富，有的投身于環保慈善事業，有的熱衷于各種開發項目等，這些行為都足以展示人文精神，體現綜合素養。總結來看，公眾缺乏高度的生態保護理念，深度的人文精神傳承，較難推進城市生態化建設的市場化。

2.2 城市產業亟需升級，城市形象品質不佳

重慶直轄以后的20年，重慶經濟社會一直呈現較好的發展勢頭。1997年至2016年，重慶GDP以年均12.0%的速度增長，就業結構和產業結構聯動優化，全市城鎮化率以年均1.66%個百分點的速度穩步提升。在2017年以后，經濟發展出現下滑，2018年增速跌人谷底。第一，中國進入新時代時期，民眾的消費偏好和消費需求發生了根本性變化，倒逼傳統制造業轉型和服務業升級，與此同時，新的消費需求尚待發掘和培育。第二，生態資源、礦產資源和勞動力資源的使用成本不斷提升，互聯網、人工智能等新興技術與工具的不斷涌現和提升，倒逼企業生產組織管理與新產品研發要不斷實現革命性變革。第三，受中美貿易戰的影響，中國的對外開放環境受到較大破壞和擠壓，近年來國內經濟運行累積的下行壓力范圍更廣、程度更深、化解難度更大，導致某些區域和行業的風險概率加大。而重慶是因幾次特殊的歷史機遇跨越式發展起來的工業城市，這種跨越式發展進程明顯帶有“嵌入式創新”的痕跡。創新人才及團隊培養凝聚的不足、創新平臺和多種創新要素的短缺、以及產、學、研、用之間的協同阻隔，成為重慶創新引領發展面臨的最大挑戰。與此同時，支柱產業的結構偏傳統、偏基礎、偏重化，在全國占有舉足輕重的行業和產品偏少，遇到全國消費結構和供給結構的大變革，受到沖擊的產業、企業及產品的數量和程度就比較大和深。因此，城市產業亟需升級。另一方面，在近10年時間內，連續兩任市委主要領導出現嚴重政治問題和經濟問題，一些工作和一些干部受到影響，雖然黨中央及時去除隱患，但仍有較長時間需要肅清毒瘤和消除其惡劣影響，因此城市形象品質不佳。

2.3 出行難，停車難，基本生活和基本公共服務設施缺乏

據《重慶市交通年報》統計數據顯示，重慶市主城區車輛持有量在2014年至2018年底，從96.5萬量增加至152.5萬輛，增長率高達60%。停車泊位需求在180萬個左右，供給在150萬個左右，停車缺口高達30萬個，約占20%。在供需失衡的情況下必然會引發出行難，停車難，以及道路擁堵的交通問題。以重慶市主城區之一九龍坡區為例，楊家坪，科園四路等老舊地區的停車問題尤其嚴重。近年來，這些老舊住宅區域，老商圈，以及周圍校園，醫院的城市停車位的供給遠遠不足，遠低于兩江新區等這一類城市新發展區域，并且，老城區的交通道路相較于新區道路較為狹窄，使得在上下班高峰期間堵車情況較為嚴重，出行難，停車難的問題格外突出。與此同時，停車位的高需求往往會溢出于周邊地區，占用公交車停車位及城市主干道兩側，機動車搶占人行道，違章停車等現實情況嚴重影響到市民的基本公共服務和基本生活出行，擾亂到城市交通正常運行，破壞城市風貌建設。相反，在區縣則是停車位較多，當然，也僅僅是停車位多。例如重慶市潼南區的新城片區，停車位供給充足，但周邊的加油站、公共廁所、商場、公園、飯店等的基礎服務設施卻不完善，較難帶動當地產業發展，不易推動當地經濟建設，招商引資較為困難，停車位成了城市閑置資產，浪費較大部分的公共空間，制約城市發展與城市規劃。

3 在重慶市城市更新中加快建設區域發展的有效策略

3.1 發揮城市規劃在城市更新中的引導作用，打造山水之城

我國城鎮化道路的上半場即增量擴張已達到一定限度，現如今，要達到60%的城鎮化率在很大程度上依賴于城市更新來改善存量更新，尋求城市發展模式的改變。而城市更新本質上就是城市治理的過程。在此環節，充分發揮城市規劃在城市更新中的引導作用，在土地供應以及房屋交易，企業經營，城市發展等方面的有機更新更要借鑒中醫治本的做法來做城市針灸，形成漸進式改革，做到低沖擊，微改造，生態化，重塑城市空間及服務重構。在城市更新改造規劃方面，當前我國城市更新改造規劃編制仍然停留在純物質規劃階段，目標單一，可操作性不強，難以適應我國現階段的城市更新改造的多樣性、復雜性和艱巨性。在相關法規體系方面，目前在城市更新領域，我國還沒有專門的城市更新法，只有一些相關的法律、行政法規與部門規章。在制度建設方面，主要以政府為主導，缺乏多主體共同參與。在治理結構方面，目前我國大多數城市的行政管理機構設置不合理，缺乏專門機構或機構設置重復，責權不明確。在此制約條件下，城市更新是房地產市場的存量時代的支撐性活動，城市更新產業對城市經濟的持續增長具有重要意義，城市更新產業的發展需要城市治理結構的創新與改革，標準體系，治理機制，價值體系等的構建。因此，充分發揮城市規劃在城市更新中的引導作用，初步構建與現行法定規劃體系相適應的更新規劃體系，以城市提升行動計劃、兩江四岸城市發展主軸等規劃為戰略引領，與老舊小區改造提升、社區體育文化公園等專項規劃工作共同推動城市有機更新發展，打造山水之城。

3.2 彰顯重慶母城在城市更新中的傳承作用，打造品質之城

過去幾年，通過拆除重建的方式，重慶市已經對主城區成片危舊房、棚戶區和城中村等更新需求最為迫切的區域完成了整體改造，但仍存在部分建設強度較高，建筑結構較好的舊城區域。這些建筑不再適宜大拆大建，需要采用“微改造”更新方式，進行修補和完善，進入“微更新”的發展階段。在此發展階段，如何區別于上海，北京，深圳類城市，做好城市更新的改良與延續，就需要彰顯重慶母城渝中區在城市更新中的傳承作用，改善功能，改善形象，提升“主城區，都市圈”品質。構建以促進人的城鎮化為核心，提高質量為導向的新型城鎮化，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，提高城鎮綜合承載能力。作為重慶市政治、經濟、文化以及商貿流通中心的渝中區，也是巴渝文化、抗戰文化以及紅巖精神的發源地，是文化的傳承之地。位居此地的解放碑，紀念著中華民族抗日戰爭勝利，象征著中國精神，抗戰精神等等;依山就勢，沿崖而建的洪崖洞充分彰顯“吊腳樓”風貌，體現“山城”獨有特色;以及仿古民族建筑群的重慶人民大禮堂，都無一不在彰顯著重慶獨有的品質文化風貌。充分發揮，彰顯母城文化在城市更新中的傳承作用，首先，以理論為保障，規劃為引導，重視老區、舊區改造系統工程，加人生態保護理念，并使之得到市場化推行。其次，加強完善宣傳渝中區母城文化。例如十八梯，二廠。最后，妥善規劃安置老工業基地。例如重慶工業博物館。提升城市形象品質，使之成為獨具特色的打卡圣地，吸引游客參觀，增加當地消費，拉動經濟增長，對游客而言，也是滿足精神文化需求的一種方式。綜合來看，改造老舊城區，彰顯母城文化在城市更新中的文化傳承作用，提升城市品質，形成都市圈，打造品質之城。

3.3 加強“兩江四岸”在城市更新中的示范作用，打造美麗之城

當前經濟下行，城市更新也是推動經濟發展的戰略性舉措。重慶兩江新區是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，國務院批準的中國第三個、內陸第一個國家級開發開放新區，位于長江以北，嘉陵江以東，轄江北區、渝北區、北碚區3個行政區部分區域。2010年5月5日，國務院正式批準設立重慶兩江新區并賦予其五大功能定位，要求在國家戰略層面成為統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，內陸重要的先進制造業和現代服務業基地，長江上游地區的金融中心和創新中心，內陸地區對外開放的重要門戶，科學發展的示范窗口。由此得知，重慶兩江新區在城市發展中較為重要，因此，加強“兩江四岸”在城市更新中的示范作用則是必不可少的一環。首先，以電腦生產為代表，走出重慶，走向國際，成為“代購掃貨地”，提高國際知名度，來到重慶，就不想離開重慶，從而吸納就業，吸引外資。其次，以燈光景觀為媒介，規范發展由兩江游，長江索道等為主體的旅游經濟，吸引人流量，并且引導消費，打造城市獨特的夜經濟，提高城市生活品質，推動城市更新進程。最后，打造特色小鎮，發展獨特民宿。例如武隆區的仙女山、奉節縣的白帝城等生態環境優美，文化資源豐富之地都是打造特色小鎮的極佳之地，發展獨特民宿，提高閑置房屋的利用率，減少城鎮人才空心化，打造“假日經濟”和“周末經濟”，在一定程度上也可緩解城市交通擁堵情況。總之，打造兩江城市示范主軸，推動兩江四岸，打造綠色城市，美麗之城。

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[作者簡介]高登（1996-），女，云南宣威人，在讀碩士，研究方向：可持續發展經濟學。