基于多源流模型分析框架下的公共政策產(chǎn)生機(jī)理研究

【摘要】公共政策產(chǎn)生是政策生命周期的起點(diǎn)，其在政策全程中至關(guān)重要，按照多源流模型的分析框架，以新冠肺炎事件下的野生動(dòng)物保護(hù)修改為案例，對(duì)公共政策產(chǎn)生的機(jī)理性問(wèn)題做了研究，指出多源流模型在公共政策產(chǎn)生中的重要作用。同時(shí)也結(jié)合模型存在的一些問(wèn)題和中國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)模型的修正提出了一些建議，指出公民參與和源流融合在模型中的重要作用。

【關(guān)鍵詞】多源流模型;公共政策;產(chǎn)生機(jī)理

【中圖分類號(hào)】D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

公共政策的醞釀、制定、執(zhí)行、反饋、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)政策發(fā)展的基本生命周期。一項(xiàng)新的公共政策產(chǎn)生，勢(shì)必會(huì)對(duì)相關(guān)政策主體起到一定的影響作用。公共政策產(chǎn)生的基本流程是否科學(xué)合理將直接關(guān)乎政策能否發(fā)揮良好的指引作用。新時(shí)代背景下，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，公共政策產(chǎn)生的精準(zhǔn)性就成為了必然要求，公共政策制定的科學(xué)性和合理性也就成為必然選擇。

因此，對(duì)公共政策產(chǎn)生的機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)性的分析和梳理就顯得十分重要。分析政策產(chǎn)生的機(jī)理，有助于各級(jí)政府充分了解政策產(chǎn)生的基本流程并認(rèn)識(shí)其重要性，有助于各級(jí)政府利用科學(xué)合理的手段做好政策產(chǎn)生的前期調(diào)研等工作。公共政策相比較其他政策而言，具有一定的特殊性，政策產(chǎn)生的受眾較多，政策執(zhí)行的范圍較大。尤其是中央一級(jí)政府的公共政策對(duì)于指導(dǎo)地方各項(xiàng)工作都具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。本文基于多源流模型，對(duì)公共政策的產(chǎn)生機(jī)理做出了基本性分析和研究，以期能夠?yàn)楦骷?jí)政府作出公共政策之前提供行之有效的參考。

1 多源流模型基本框架要素

多源流模型是由美國(guó)著名的公共政策學(xué)家約翰'W'金登于1984年提出。多源流模型主要涉及三條源流，即問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。問(wèn)題流主要關(guān)注問(wèn)題的界定，包括問(wèn)題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問(wèn)題的。政策流與解決問(wèn)題的技術(shù)可行性、問(wèn)題解決方案的公共接受程度有關(guān)。政治流涉及政治對(duì)于問(wèn)題解決方案的影響。

在該模型中，新政策的產(chǎn)生是由于問(wèn)題流、政策流和政治流的匯集而形成的。這三個(gè)源流的匯集主要是由于政策之窗的打開(kāi)所造成的。政策之窗主要包括突發(fā)事件、自然災(zāi)害和政治變動(dòng)。約翰.W.金登的多源流模型的基本邏輯體系如圖1所示。

2 多源流模型框架下公共政策產(chǎn)生機(jī)理——以全

面禁止食用野生動(dòng)物政策為例

2.1 政策出臺(tái)基本梳理

我國(guó)首部《野生動(dòng)物保護(hù)法》于1988年審議通過(guò)，后于2018年進(jìn)行重新修訂。該法律是野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的專門法律，其保護(hù)的野生動(dòng)物主要是指珍貴、瀕危和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物。由于該法律在野生動(dòng)物的保護(hù)上沒(méi)有形成全面覆蓋，導(dǎo)致一些類似于蝙蝠、蛇、鼠等野生動(dòng)物成了“野味”的主要來(lái)源，并由此催生了獵捕、交易、販賣及加工等上下游產(chǎn)業(yè)。

可能是一些病毒的攜帶者和傳染源，部分地方存在的“野味產(chǎn)業(yè)”對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成重大隱患，增加了疫情防控風(fēng)險(xiǎn)。特別是2020年年初出現(xiàn)的新冠肺炎疫情，影響范圍之大、傳播速度之快、感染人數(shù)之多，前所未有。這次疫情的主要病毒來(lái)源基本被證實(shí)可能是由于蝙蝠引起。

2020年2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，這意味著新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，關(guān)于“野味產(chǎn)業(yè)”的反思已上升成為國(guó)家法律制度，我國(guó)由此也建立了全面禁食野生動(dòng)物的制度。《決定》進(jìn)一步明確了“維護(hù)生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”的法治目標(biāo)。

2.2 基于多源流模型的政策產(chǎn)生機(jī)理分析

按照約翰'W.金登的多源流分析模型來(lái)看，全面禁止食用野生動(dòng)物政策的出臺(tái)正是由于2020年新冠肺炎疫情的直接推動(dòng)。即大致可以尋找到模型中的政策之窗就是屬于突發(fā)公共事件的新冠肺炎疫情。這一政策之窗直接使得相互分離的問(wèn)題源流、政策源流、政治源流相互交匯聚集，直接推動(dòng)了全面禁止食用野生動(dòng)物政策的出臺(tái)。

在問(wèn)題源流方面，其實(shí)自2003年非典以來(lái)，就有學(xué)者關(guān)注到野生動(dòng)物可能會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生和生物安全造成一定的影響，提出了全面禁止食用野生動(dòng)物的建議，但是由于政府對(duì)于這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還不足，而且國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體機(jī)制設(shè)計(jì)不是特別完善，對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)性工作被暫時(shí)擱淺。

在政策源流方面，1988年11月8日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》，之后經(jīng)歷修改，調(diào)整。該法律作為指導(dǎo)做好野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的專門性法律政策指導(dǎo)，在社會(huì)不斷的發(fā)展過(guò)程中，政策指導(dǎo)的一些方面存在不足，急需重新修訂。

在政治源流方面，本文著重考察了公眾情緒的變化。在這一方面，公眾對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不少野生動(dòng)物成為交易產(chǎn)品和“野味”菜品，對(duì)于野生動(dòng)物的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

新冠肺炎作為政策之窗，直接加速問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的急速匯集，對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)呼聲不斷高漲，高層意識(shí)到野生動(dòng)物保護(hù)的嚴(yán)重性和急迫性，直接導(dǎo)致全面禁止食用野生動(dòng)物政策的出臺(tái)。

3 總結(jié)

多源流模型為分析公共政策的產(chǎn)生提供了一種考量的基本路徑。著眼于問(wèn)題、政策、政治三個(gè)方向，通過(guò)政策之窗的推動(dòng)，使得三個(gè)方向的支流得以匯集，加快了相關(guān)公共政策的出臺(tái)。這種分析框架對(duì)于各級(jí)政府在政策出臺(tái)之前形成了較為系統(tǒng)的考量機(jī)制。但也應(yīng)指出，多源流模型中的問(wèn)題流、政策流、政治流并不是相互獨(dú)立的，在實(shí)際過(guò)程中，這三種支流在一定程度上是相互交叉和相互融合的。在多源流模型的基本考量中，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)模型作出一些適當(dāng)性的修正。

同時(shí)，在中國(guó)的實(shí)際情景下，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和現(xiàn)代化程度的不斷提高，公民參與政府事務(wù)的意識(shí)不斷提高，保證公民參與是政策出臺(tái)極為重要的一環(huán)。但是在多源流模型中，這一點(diǎn)體現(xiàn)的并不明顯。在理論和實(shí)踐方面，仍需要作出探索。黨的十八大以來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為戰(zhàn)略性目標(biāo)，站在新時(shí)代背景下，如何更好的發(fā)揮多源流模型的基本作用，如何運(yùn)用多源流模型更好推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，如何修正好符合我國(guó)實(shí)際情況的多源流模型，并用以指導(dǎo)好政策的制定出臺(tái)，是需要繼續(xù)進(jìn)行深入思考的重要課題。

[參考文獻(xiàn)]

[1]黃俊輝，徐自強(qiáng)，校車安全條例（草案）》的政策議程分析——基于多源流模型的視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012，9 （03）：19-31+123.

[2]陳建國(guó).金登“多源流分析框架”述評(píng)[J].理論探討，2008（ 01）：125-128.

[3]曾令發(fā).政策溪流：議程設(shè)立的多源流分析——約翰.W.金登的政策理論述評(píng)[J].理論探討，2007（ 03）：136-139.

[4]周超，顏學(xué)勇，從強(qiáng)制收容到無(wú)償救助——基于多源流理論的政策分析[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（ 06）：80-85+138.

[5]陳敬德.“多源流”分析：解讀政策制訂的新途徑[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（ 03）：81-84.

[作者簡(jiǎn)介]曹志龍（1995-），男，內(nèi)蒙古烏蘭察布人，碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。