我國地方政府債券發行制度研究

王秋陽

摘要：近年來，我國地方政府債券全面進入各省自行發行和償還階段，地方債券發行制度產生了基本的雛形，存在于實踐中的債券發行問題也得以暴露。基于對我國的地方債發行的實際情況，分析了如地方政府債市場化程度低、信用評級制度不完善、各項法律法規不匹配等問題并給出對策建議。

關鍵詞：地方政府債券 發行制度 市場化

一、地方政府債務的概述

追本溯源，地方政府債務究竟為何發生？從西方國家來看，原因有兩個：戰爭和經濟危機。戰爭和政府債務的關系不言而喻，戰爭會消耗巨大的財力、物力，一個國家面對如此巨大的支出，只能通過發行地方政府債券的方式來應對。另一重要原因是經濟危機，由于金融與經濟發展的關系是緊密聯系的，故經濟危機的出現往往伴隨著金融危機。近年來，一些西方國家的政府債務的迅速擴張的原因就是經濟危機。

至于我國的地方政府債務因何而起，顯然不是由上述兩點引起，因為從上世紀90年代至今，我國并未發生戰爭和經濟危機。一般認為，我國的地方政府債務是在政治、經濟體制、社會文化價值觀等多重因素共同作用所產生的，它能夠集中反映在經濟改革和發展中所隱含的諸多問題。

二、我國地方政府債券發行制度的變遷

2009年至今，我國地方政府債券的發行制度主要經歷了以下三個階段：財政部代發、試點自行發行、自發自還。通過這三個階段的實踐和經驗積累，使得地方政府具有了自主融資的能力，對于各地區的經濟、文化、政治的發展起來了積極的作用。

（一）“中央代發、代還”時期（ 2009—2010年）

2009年初，國務院、中央財政部等政府部門陸續出臺了特許地方政府發行債券的政策性文件。在這些文件中明確提出了地方政府債券的發行方式是“中央政府代還、代辦還本付息”。雖然這一時期的地方政府所發行的債券具備一定的地方債的特征，但是由于當時的預算法對其存在一定的限制，從而使得這一時期所發行的地方債不夠“名正言順”。

（二）試點“自行發行”時期（2011—2014年）

所謂地方債的試點“自行發行”時期，是指在歷經兩年的“中央代發代還”時期具體實踐后，我國財政部為進一步加快地方政府債的發展，于2011年至2013年期間先后3次發布《地方政府自行發債試點辦法》。這個時期我國在地方債發行制度上完成了一次重大實踐創新，首次將債券的自主發行權下放到試點政府。

（三）“自發自還”階段（2014—至今）

2014年5月，《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》的出臺意味著我國地方債發行制度將進入“自發自還”的全新階段。隨后新《預算法》的頒布，預示著我國地方債發行主體進一步放開，使得各地方政府的合法舉債融資步入正軌。2015年，由財政部、央行、銀監會聯合印發的一系列文件，其中提出一系列要求使得地方政府債券的發行制度逐步規范化。2015年開始我國省級政府（包括計劃單列市）具有自行發債的資格，前提是發債要在中央政府審核的限額內。2018年5月，《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》的頒發將進一步推動地方政府債的市場化進程。

三、現階段我國地方政府債券發行制度存在的主要問題

（一）相關法律不完善

盡管新《預算法》的頒布為地方政府債券發行制度的規范提供了良好的法律基礎，但是由于新《預算法》沒有及時出臺有關地方發債的具體細則，故地方政府債務不能得到有力監管，導致出現了許多違法違規的變相舉債行為。

（二）信用評級體系不成熟

目前，我國地方政府債的信用評級體系不夠成熟，未起到良好的參考作用。具體體現在：雖然，各省級政府作為地方債的發行主體已經從2015年開始進行信用評級，但是由于缺乏成熟、合理的信用評級方法，使得各地方政府的信用等級都與我國的主權信用等級一致，均為AAA級，這明顯不能反映各地方政府的真實資信水平。基于我國的地方區域經濟差距比較大，所以需要成熟的信用評級體系來體現各地方政府的資信情況。

（三）地方債管理市場化程度有待提高

近年來，我國地方債券的發行、流通、償還都在實踐中逐漸成長，并為今后的地方政府債發行打下了堅實的基礎。但就當前情況而言，地方政府債券在某些方面市場化依然不足，需對其發行、流通等方式進一步調整。首先，目前我國的地方政府債券的發行主要還是以國債的利率為基準進行定價，而不是通過市場來完成的債券的定價。其次，各地方政府債的利率水平不能反映地方市場的資金供求關系，也不能體現地方政府的資信水平。

（四）地方債的償還機制不完善

地方債的償還問題一直是局限地方債發行規模的重要影響因素，其中債券償還方式的確定是整個債券償還的核心。正是因為償還方式的差異，才會對地方政府造成不同的財政壓力，從而由此形成的財政支出方式也會產生差別。相對于一次還本付息或分期償還方式，“借新還舊”方式更易形成預算軟約束，會增大債務的償還風險。財庫[2014]57號文首次提出“試點地區應建立償債保障機制”，然而對于如何完善償債保障機制及其運作方式都沒有做出具體的法律規定，因此亟需對于地方債的償債機制有所規范。

四、 進一步完善我國地方政府債券發行制度的對策

（一）完善法律制度體系

為有效防范地方債務風險，合理管理地方債，必須進一步完善我國地方債相關的法律制度。由于相關法律的缺乏，為追求地方經濟的快速發展，部份地方政府無限制舉債、盲目進行投資，難以抑制投資沖動，造成惡劣后果。因此，有必要對現行的《預算法》《擔保法》以及其他相關的金融法規進行完善和修訂。另外在地方債發行、使用、監督、償還等方面應建立法律法規體系，如盡快制定《公債法》并及時頒布，使地方政府債的管理走向規范、法治的道路。

（二）盡快完善信息披露及信用評級制度

在完善信息披露機制上，要求信息披露內容進一步細化，關注項目類收益的專項債券，充分了解各個項目主體的財務信息及資信狀況，使得融資平臺的信息公開更加規范。同時，為保證信息的公開、真實，可建立信息真實性的懲戒機制，對于信息披露出現嚴重問題地方的主要責任人進行追責。在完善地方政府的信用評級制度上，為使各債券評級區間的區分度進一步顯現出來，在短期內可以考慮設立更為敏感的指標，從而建立地方債評級指標;中長期來看可以引入美國的雙評級機制，并且拓寬增信渠道，可以考慮建立地方債保險機制。

（三）提高地方政府債券管理的市場化程度

為提高我國地方政府債的市場化程度，充分發揮市場的資源配置功能，可以從發行、流通和償還這三個方面來調整。第一，應從地方政府債的發行來進行改變，需完善市場的定價機制，避免利用行政手段對債券發行的影響，使市場的資源配置功能的以充分體現; 第二，完善發行市場及二級市場上的信息披露制度，為今后的債券交易、流通提供一個公正、公開的市場，促使地方債市場良性發展。第三，應適當擴大地方政府債的投資主體，拓寬地方債的流通渠道，使其在二級市場上的流動性進一步增加，最終形成合理的債券定價機制。

（四）建立完善的償債機制

地方政府債的償還問題是其致命之處，故需要保障債券的足額償還。首先，需要在其發行就進行規范化管理。其次，需要明晰地方債管理主體的責任，對地方債的發行額度及債務資金的使用范圍進行合理規定，明確隱性債的界定范圍及統計方式，并對一些違法舉債方式進行界定并嚴格處罰。在地方政府債財務壓力較大時，各地方政府應該建立償債保障機制，使得地方債合理運轉。如“償債準備金制度”，這一制度是在財政預算中專門放置了一項資金，以應對突發的債務問題。當然，對于這筆資金必須有相關部門的監督，以防止被人挪作他用。

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作者單位：安徽大學