山地區耕地利用與保護相關問題研究

陳超 譚勇

摘要 [目的]山地區地形條件復雜，耕地資源緊缺，耕地利用限制性因素多。對山地區耕地利用和保護的相關問題進行研究，有助于推動山地區更好地利用與保護耕地。[方法]以湖南省永順縣為例，對耕地的組成及特征、利用現狀進行分析，總結存在的問題。[結果]永順縣耕地特征為：組成以水田為主，整體坡度大，空間分布差異明顯。利用特征為：數量總體保持增長，水田數量減少，旱地數量增加，“非耕化”情況普遍。耕地利用與保護存在的問題為：本底質量差、利用效益低，利用耕地發展林果業現象普遍，耕地生態安全不容忽視，高標準農田建設工程建設內容有待加強。[結論]山地區自然資源部門應主動介入農業結構調整，合理引導;應根據實際限制因素，以提高耕地本底質量為基礎，努力提高利用水平和經濟效益;加強耕地生態保護，重視過多施用化肥、依靠化學農藥的問題，推廣綠色化耕地利用方式;完善高標準農田建設內容，全面促進耕地質量提升。針對各地存在的具體問題，進行系統有效的制度與政策設計，全面加強耕地的科學合理利用和有效保護。

關鍵詞 山地區;耕地;數量;質量;利用;保護

中圖分類號 F301.21 ?文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）19-0257-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.19.066

Abstract [Objective]The terrain conditions in mountainous areas are complex，the arable land resources are scarce，and there are many restrictive factors for arable land use. Research on issues related to the use and protection of cultivated land in mountain areas can help promote the better use and protection of cultivated land in mountain areas. [Method]Taking Yongshun County in Hunan Province as an example，the composition，characteristics and current status of cultivated land were analyzed，and the existing problems were summarized and analyzed. [Result]The characteristics of cultivated land in Yongshun County are：The composition is mainly paddy field，the overall slope is large，and the spatial distribution difference is obvious. The utilization characteristics are as follows：the number keeps increasing on the whole，the number of paddy fields decreases，the number of dry land increases，and the situation of “noncultivation” is common. The problems with the use and protection of cultivated land are：poor background quality，low utilization efficiency，widespread use of cultivated land to develop forestry and fruit industries，ecological safety of cultivated land cannot be ignored，and the construction content of highstandard farmland construction projects needs to be strengthened. [Conclusion]The natural resources department in the mountain area should take the initiative to participate in the adjustment of agricultural structure and reasonably guide;based on the actual limiting factors，on the basis of improving the background quality of cultivated land，strive to improve the level of utilization and economic benefits;strengthen the ecological protection of cultivated land，pay attention to the problem of excessive application of chemical fertilizers and rely on chemical pesticides，promote the use of green cultivated land;improve the content of highstandard farmland construction，and comprehensively promote the improvement of cultivated land quality.Aiming at the specific problems existing in various places，systematic and effective system and policy design are conducted to comprehensively strengthen the scientific and rational use and effective protection of cultivated land.

Key words Mountain area;Cultivated land;Quantity;Quality;Use;Protection

基金項目 湖南省科技廳2019年度湖南省重點領域研發計劃項目（2019SK2101）。

作者簡介 陳超（1979—），男，湖北十堰人，高級工程師，碩士，從事土地整治、耕地保護研究。

收稿日期 2020-03-27;修回日期 2020-04-16

山地區地形復雜，農作物立地條件差，耕地趨于零散破碎[1]。地形條件進一步造成交通運輸成本高、機械化率低，農業集約經營限制性因素多，與平原和丘陵地區相比，耕地利用與保護有著其自身的特點。為了解山地區耕地利用和保護的現狀，探討可能存在的問題，筆者以湖南省永順縣為例，對耕地利用和保護的相關問題進行研究，以期推動山地區耕地更好的利用與保護。

1 研究區概況

1.1 地形地貌

永順縣位于湖南省西北邊陲，湘西土家族苗族自治州北部。地處云貴高原東緣，武陵山脈中段，雪峰山與鄂西山地屏峙南北。全縣以中山、中低山地貌為主，山地、高原和丘陵地形分別占縣域總面積的72.74%、20.28%和2.96%。海拔400 m以上的國土占縣域總面積的96.50%[2]。

1.2 自然條件

縣域地處中亞熱帶季風性濕潤氣候區，四季變化明顯，年平均氣溫為15.8～16.9 ℃，年平均降水量為1 300～1 500 mm。境內水資源豐富，地表水域廣，全縣共有河溪300多條，干流長度大于5 km的河流70條，年平均徑流總量為87.58億m3。境內山地土壤分為黃紅壤、黃棕壤、紅色石灰土、黑色石灰土、紫色土等，土壤呈微酸性至弱堿性反應，肥力較高，適應多種植物生長。

1.3 社會經濟

永順縣現轄23個鄉鎮級行政區、18個社區、265個村民委員會。2018年末，全縣總人口54萬，城鎮化率為41.89%。實現生產總值69.35億元，三次產業結構為23.7∶21.9∶54.4，人均國民生產總值15 523元[3]，僅占到同期全國人均國內生產總值64 644元[4]的24.01%。

1.4 土地利用結構

根據永順縣2018年度變更調查，結果全縣土地總面積381 174.15 hm2，土地利用以農用地為主，面積345 410.48 hm2，占比為90.62%;建設用地11 254.96 hm2，占比為2.95%;未利用地24 508.71 hm2，占比為2.95%。農用地以林地為主，面積為28 7961.64 hm2，占土地總面積的75.55%;耕地面積為40 174.25 hm2，占土地總面積的10.54%。

2 永順縣耕地利用與保護現狀

2.1 耕地組成及特征

2.1.1 以水田為主。

永順縣耕地由水田和旱地組成，2018年，水田面積為29 980.51 hm2，占耕地總量的74.63%;旱地面積為10 193.74 hm2，占耕地面積的25.37%。

2.1.2 耕地整體坡度大，以6°～15°為主。

受地形條件限制，永順縣耕地整體坡度大，坡度6°～15°的耕地占耕地總量的50.30%;其次是15°～25°，占比為23.78%;坡度2°～6°的耕地面積占比為18.15%;坡度≤2°耕地少，僅占耕地總量的4.09%;還有3.57%的耕地坡度>25°。

2.1.3 空間分布差異大，總體上建制鎮分布多，個別鎮分布突出。永順縣耕地在建制鎮分布總體較多，12個建制鎮的耕地數量占到全縣耕地總量的72.06%;11個鄉的耕地數量僅占全縣耕地總量的27.94%（表1）。靈溪鎮（中心城區）和石堤鎮分布突出，耕地數量占比分別達到13.38%和11.62%。

2.2 耕地利用現狀

2.2.1 耕地數量總體增長，耕地保護有力。

由圖1可知，2018年，永順縣耕地面積為40 200.79 hm2，比《永順縣土地利用總體規劃（2006—2020年）》規劃基期年（2005年）耕地數量多855.15 hm2，也比規劃確定的耕地保有量目標（38 149.00 hm2）多2 051.79 hm2，實現了耕地占補平衡。

規劃確定到2020年，永久基本農田保護面積不低于32 150.00 hm2，2018 年實際落實 32 154.93 hm2，比規劃目標多4.93 hm2，實現了永久基本農田保護目標。

2.2.2 水田數量減少，旱地數量增加。

由表2可知，從耕地內部來看，與2005年相比，2018年水田增加34.54 hm2，旱地增加88.16 hm2，水田、旱地均有一定數量的增加，旱地增加數量多于水田增加數量。

根據永順縣第三次國土調查（以下簡稱三次調查），永順縣耕地面積為38 673.00 ?hm2，水田面積為25 335.90 ?hm2，旱地面積為13 337.10 ?hm2。比較三次調查數據和2018年度變更調查數據可以發現，三次調查中水田面積減少了4 668.37 hm2，旱地面積增加3 140.58 hm2，總體耕地減少1 527.79 hm2。數據的差異首先表明三次調查的地類認定標準、統計方法和變更調查不同;從數據本身變化來講，則反映永順縣種植結構的變化：一方面原有優質耕地（水田）種植結構向林果業發展，在三次調查中認定為園地、林地等非耕地;另一方面為發展非糧作物，大量開墾耕地后備資源，受地形、水源條件限制，開墾出的耕地基本上是旱地。總體導致水田數量減少，旱地數量增加。

2.2.3 受農業結構調整影響，耕地“非耕化”情況普遍。

結合三次調查中“即可恢復與工程恢復種植屬性匯總統計表”（表3），變更調查的耕地在三次調查中被認定為非耕地的共有10 033.00 hm2，占2018年度變更調查數據的24.96%。從地類結構上看，林地占69.15%，達到6 937.97 hm2;園地占30.19%，達到3 029.41 ?hm2;水域及水利設施用地65.14 hm2，還有極少量的草地（0.48 hm2）。表明當地在農業比較效益的推動下，用耕地發展林果業（如苗圃、獼猴桃、莓茶等）的情況比較突出，另一方面也體現了耕地保護形勢的嚴重性。

3 永順縣耕地利用與保護存在的問題

3.1 耕地本底質量差，利用效益低

3.1.1 耕地質量等別低。耕地質量等別由自然質量等別、利用等別和經濟等別構成[5]。全國耕地評定為15個等別，從1～15耕地等別逐次降低。1～4、5～8、9～12和13～15等耕地分別劃為優等地、高等地、中等地、低等地。據永順縣耕地質量等別評價成果，2017年，永順縣耕地質量自然等為中等，平均自然等別為10.26等;利用等和經濟等均為低等，等別分別為13.09 等和13.87 等。2013年，以上等別分別為10.30等、13.11等和13.88等。與2013年相比，2017年耕地質量等別有細微的提升，但不明顯。

3.1.2 耕地質量短板因素明顯。耕地分等因素中，僅52.13%的耕地土壤質地為壤土，其他均為粘土、砂土或礫質土;22.64%的耕地土壤有機質含量在20 g/kg以下;灌溉條件一般滿足和無灌溉條件的耕地面積占比達57.43%，其中水田面積占到41.84%。水田中排水體系一般的占比為50.53%，無排水體系的占比為19.93%。旱地地表巖石露頭度高，露頭度2%以上的占到旱地總面積的94.57%，已影響到耕作;14.96%的旱地土層厚度在30 cm以下，不利于作物生長。

3.1.3 耕地總體投入產出水平和經濟效率水平低。土地利用系數是農用地質量評價中用于修正土地的自然質量，使達到接近土地的實際產出水平的系數，系數取值范圍為0～1。永順縣有91.93%耕地土地利用系數低于0.6，其中低于0.4的占比達到40.09%。土地經濟系數是農用地質量評價中用來表達實際資金投入效率與當地最大投入效率的接近程度，系數取值范圍為0～1。永順縣耕地土地經濟系數均低于0.6，其中低于0.4的占比為99.69%。

3.2 利用耕地發展林果業現象普遍，穩定耕地數量面臨較大挑戰

以往的研究認為，建設占用是耕地減少的主要因素。結合三次調查的情況來看，農業結構調整則是目前耕地保護的重大挑戰。《土地管理法》只是禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，未禁止占用一般農田發展林果業和挖塘養魚。耕地資源一直是富民鄉村產業的主要載體，為實現脫貧攻堅和鄉村振興，山地區利用耕地發展林果業是一個普遍的現象，在農業結構調整的大背景下，如何穩定耕地數量是一項重要的挑戰。

3.3 耕地生態安全不容忽視

2018年永順縣森林覆蓋率為74.6%，2015—2017年空氣質量年均優良率達98.3%，重要江河水功能區水質達標率100%，總體生態環境良好，但就耕地生態系統來講，情況不容樂觀。①受經濟發展水平的制約，化學農藥用量過大、單純依賴化學農藥治蟲防病等問題突出。②化肥施用過度。2015—2017年，永順縣耕地年均施用化肥量為1.20 t/hm2，遠超全國0.44 t/hm2的施用水平。③土壤酸化、退化現象逐年加重[6]。

3.4 高標準農田建設工程建設內容有待加強

高標準農田建設作為改善耕地農業設施條件、提高耕地質量的重要工程手段，在耕地質量建設方面發揮著重要的作用。通過對2016—2018年高標準農田建設項目進行考察，發現存在以下問題：①工程建設總體缺乏整體性、系統性，項目建設未和周邊未利用地改造、建設用地復墾結合起來;工程建設內容側重于局部工程設施改造和完善，未考慮整個農田生態系統的維護。②田塊標準化改造工程少，不利于適度規模經營。③渠道多采用灌排合一設計，不利于消除串灌串排。④田間道路機械化改造力度小，對提高農業機械通行能力有限。

4 對策與建議

4.1 以提高耕地本底質量為基礎，努力提高利用水平和經濟效益

4.1.1 有針對性地改善限制性因素，提高耕地本底質量。

永順縣近半數耕地土質較差，應根據具體土質，采取客土摻砂或客土摻粘措施。針對土壤有機質含量低的情況，應鼓勵實施秸稈炭化還田，種植綠肥作物，結合畜禽糞污資源化利用，增施有機肥。深耕曬垡，打破犁底層，松動生土，加厚耕作層，加大孔隙率，使作物根系向縱深發展，擴大作物營養面積;加速土坨、土塊散碎風化，增加土壤有效養分?，F有旱地在有灌溉條件的情況下，改造成水田，在減少水土流失的同時，更快的積累土壤有機質和鹽基物質，加速土壤熟化[7-8]。永順縣耕地巖石露頭度普遍高，有較大比例的耕地土層薄。應充分結合周邊建設占用耕園林地，將表層土壤剝離再利用，尤其要重視對耕作層的剝離再利用，在降低巖石露頭度、增加土層厚度的同時，提高土壤肥力。對于耕地中零星存在的較高露頭巖石，可采取單個拆除的方式。對于巖石露頭度超過10%、難以治理的零散耕地，建議生態退耕。

4.1.2 多措并舉，努力提高耕地利用水平和經濟效益。結合永順資源稟賦和現有產業基礎，在符合耕地保護要求的前提下，優化農業結構調整，合理制定農業產業規劃。加強農業生物技術研發，擴大良種良育，培育發展優質稻、特色蔬菜、烤煙等高效作物種植，集成推廣主要農產品種植全流程規范化標準化生產技術。強化農業技術培訓，推進科技服務下鄉，提高農作物防治病蟲害能力。推進土地流轉，扶持培育農業龍頭企業、種植專業合作社、家庭農場，開展適度規模經營。加快適合山地特色的小型農業機械研發和推廣，提高農業生產全環節機械化作業水平。合理規劃建設農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施，延長農產品保鮮期，保證質量安全，減少損耗。挖掘特色農產品，加強品牌建設，積極申請特色農產品地理標志、無公害農產品、綠色食品、有機食品認證，提高品牌化經營能力。大力發展農業電子商務，多渠道向外界推介永順農產品。通過多方面推進農業產業化、規模化、機械化、市場化發展，提高耕地綜合生產能力和利用效益。

4.2 自然資源部門應主動介入農業結構調整，明確相關注意事項

永順縣為實施脫貧攻堅、鄉村振興，積極進行農業結構調整，培育壯大油茶、獼猴桃、柑橘、優質稻、茶葉、商品蔬菜、中藥材等特色產業。根據《土地利用現狀分類》（GBT 21010—2017），耕地是指種植農作物的土地，以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地。耕地中包括南方寬度<1.0 m，北方寬度<2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（?。?臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，臨時種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。結合《土地利用現狀分類》對園地和林地的界定，油茶、獼猴桃、柑橘、藥材均不屬于耕地種植作物類型。為避免耕地資源因農業結構調整而減少，縣級自然資源部門應主動和政府以及農業部門做好對接，明確以下事項：①基本農田和一般耕地具體分布范圍和地塊位置;②禁止發展林果業和挖塘養魚的范圍（永久基本農田保護范圍）;③一般耕地臨時種植藥材、林果樹木、草皮、花卉等的期限;④臨時種植行為不能破壞耕作層，不能破壞溝渠、道路、地坎（埂）等附屬設施。

4.3 重視耕地生態保護，推廣綠色化耕地利用方式

對于耕地的生態問題，永順縣應加強對耕地利用方式的引導，推廣綠色化耕地利用模式。針對過量的化肥和化學農藥施用，應加強測土配方施肥推廣，結合秸稈炭化還田、畜禽糞污資源化利用，制定操作性強的有機肥配制和施用方法。明確不同區域、季節性的綠肥種植清單，鼓勵農閑時節種植綠肥。加大低毒、低殘留農藥、生物農藥的推廣[9-10]。區分不同作物、不同生長環節制定化肥和農藥的施用標準，引導合理施用農藥和施肥，逐步減少農藥和化肥施用[11]。合理地安排全縣耕地的休耕輪作，讓耕地得到休養生息[12]。對選擇綠色化耕地利用模式的農戶，進行政策、資金、技術等多種方式補貼，保證農戶耕地生態保護的積極性。

在土壤酸化、退化的改善措施上，可采取增施有機肥減施化肥、推廣秸稈炭化還田、將石灰等無機改良劑與有機肥、秸稈或秸稈生物質炭按一定的比例配合施用等方法，不僅可以中和土壤酸度，還能同時提高土壤肥力，保持土壤養分平衡[13-15]。

4.4 完善高標準農田建設內容，全面促進耕地質量提升

永順縣應樹立山水林田湖草生命共同體理念，在全域土地綜合整治中統籌實施高標準農田建設，將耕地整治、建設用地復墾和未利用地開發結合起來。項目規劃設計應貫徹生態、環保型理念，從維護農田生態系統平衡的角度，對項目進行整體規劃。具體到項目建設，應注意加強以下方面：①結合區域土地利用結構布局的優化，提高耕地的集中連片度。②結合主要農作物農藝以及機械化作業的要求，對田塊進行標準化改造，合理規劃或調整田塊朝向、形狀、尺寸和規模。③農田水利工程建設中，不僅要加強灌排渠道建設，還要注意加強蓄、引、提水源工程建設。對于不存在有效地面水源的旱地區域，可結合排水工程，修建坡面截流溝和集雨池，彌補水源的不足。應堅持灌排渠道分離，避免上游耕作田塊可能存在的污染流入下游田塊。④田間道路工程應以提高農業機械通行能力為導向，結合山地區農業機械化的應用水平，完善田間道路路網結構，科學設計或調整田間道路的規格尺寸，尤其是平縱線型，合理配置機械下田設施[16]。⑤工程規劃應注意項目區內外生態廊道的貫通，合理構建生物棲息地，維護生物多樣性。⑥推廣生態友好型建筑形式，注重生態型、環保型建設材料的應用[16-17]。

5 結論與建議

（1）對于利用耕地進行農業結構調整，自然資源部門應主動介入，合理引導。糧食種植比較效益低下，為發展地方經濟，山地區積極進行農業結構調整，利用耕地發展林果業、藥材的情況比較普遍。相對于旱地，水田農業生產條件更好，交通運輸更為便利。目前農業結構調整更多的是利用水田，而水田的質量要優于旱地，利用水田發展林果業不僅會減少耕地數量，還會導致耕地總體質量降低。自然資源部門需積極介入農業結構調整，引導不利于耕地保護的農業結構調整行為對耕地的占用和破壞。

（2）由于受社會經濟發展水平的限制和農業科技水平的落后，山地區為提高農作物產量，過多施用化肥、依靠化學農藥的傾向問題應引起重視，必須加以科學的引導，促進其向綠色、生態、高效的利用方向發展。

（3）山地區內部不同耕地的自然屬性不同，限制因素也存在差異，各地需根據耕地質量等別評價、耕地地力監測評價成果等，有針對性地采取改良措施，改善耕地本底質量，多措并舉，努力提高耕地利用效益和經濟效益。

（4）高標準農田建設不僅要著眼于改善耕地農業生產基礎設施條件、提高耕地質量，還應面向農業機械化、農業適度規模經營，為山區發展現代農業創造條件。在工程建設中，還應注重耕地生態保護，維護農田生態系統的平衡。

（5）包括山地區在內的耕地科學合理利用和有效保護，不僅僅是種植措施和工程技術的問題，還需要針對各地存在的具體問題，進行系統有效的制度與政策設計[18]。

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