基于央行國庫視角的鄉鎮財政管理分析

熊學海 鄭幸

摘要 作為國家財政的重要構成部分和鄉鎮政府管理的一級財政，鄉鎮財政既有落實上級財政政策和參與國家宏觀分配的職責，又有保障基層政府運轉及服務地方經濟發展等職能。21世紀初，隨著農村稅費的改革和經濟的發展，鄉鎮財政體制及鄉鎮金庫發生重大調整，有力支持了鄉鎮地區的持續健康發展。當前，面對鄉村振興發展、脫貧攻堅等重大國家政策，鄉鎮財政的工作任務和重要性日益凸顯，必須進一步探討如何完善鄉鎮管理體制，更好地貫徹落實國家政策，服務鄉鎮經濟社會的發展。

關鍵詞 鄉鎮財政;財政管理;預算;國庫

按照政治體制及制度規定，我國財政分為中央、省（自治區、直轄市）、市、縣、鄉鎮等五級財政。其中，鄉鎮財政作為國家財政的重要構成部分及鄉鎮政府職能部門，是地方財政最基層的單位，具有宏觀和微觀分配的雙重職能。同時，現行法律制度規定國庫機構按照財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。1983年，我國在恢復設立鄉鎮財政管理機構的同時，同步設立了鄉鎮國庫，鄉鎮國庫一度在管理好鄉鎮財政收入、服務地方經濟發展等方面發揮了積極的作用。21世紀初，隨著國內財稅體制的改革和人民銀行職能的調整，“鄉財縣管”模式逐步在全國推廣，大部分地區也逐步撤銷鄉鎮國庫。近年來，為更好地推動鄉鎮發展，遼寧等地區又開始恢復設立鄉鎮國庫，江蘇等經濟發達地區的鄉鎮國庫也得到保留且發揮著重要作用。本文以H市為例，從央行國庫視角分析鄉鎮財政管理狀況及存在的問題，并提出有關建議。

一、鄉鎮財政管理體制現狀及運行特點

（一）鄉鎮財政管理變革簡介

按照“鄉財縣管”的改革要求，21世紀初，H市鄉鎮國庫全部取消，采用縣級財政部門對鄉鎮財政進行管理和監督的模式。按照“鄉財縣管鄉用”新模式，H市全部鄉鎮均設立了鄉鎮財政所，而各縣級政府設有鄉鎮財政的管理機構，履行指導鄉鎮財政工作、監督管理鄉鎮財政資金、培訓鄉鎮財政干部等職責。

2014年起，《財政部關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》要求，H市逐步開展鄉鎮國庫集中收付制度改革，并于2018年基本完成鄉鎮國庫集中支付電子化改革。國庫集中收付改革后，全市鄉鎮視同縣級預算單位，開展國庫集中支付模式。鄉鎮財政按照縣級財政部門的要求，在代理銀行開設鄉鎮零余額賬戶，用于授權支付，并與縣級國庫單一賬戶清算。鄉鎮財政直接支付的資金，通過在代理銀行開設的縣級財政部門零余額賬戶辦理，并與縣級國庫單一賬戶清算。

（二）鄉鎮財政收支基本狀況

在收入方面，據統計，2016—2019年，H市鄉鎮級財政收入增速分別為5.1%、20.0%、2.5%、9.9%，其中一般公共預算收入增長率分別為5.3%、7.5%、3.5%、11.3%，稅收占一般公共預算比重為93.7%、95.3%、95.2%、95.2%，顯示鄉鎮財政收入逐年增長，其增速波動較大，主要受宏觀經濟環境和上級轉移性支付等影響。財政收入質量水平較高，占比總體保持穩定。在支出方面，2016—2019年，H市鄉鎮級一般公共預算支出增速分別為13.6%、12.4%、3.5%、7.1%，總體快于一般公共預算收入增速。不少經濟欠發達地區的鄉鎮財政收入自給率低，財政收支平衡壓力大，主要依靠上級財政提供保障。

二、鄉鎮財政管理體制存在的問題

（一）鄉鎮財權與事權不匹配，監管職能弱化

當前，鄉鎮財政資金主要分為預算資金、鄉鎮自有資金。其中，預算資金主要包括鄉鎮內各項稅收、各類附加費用及事業單位上繳收入等;鄉鎮自有資金是按照有關規定或經地方人大批準，自行籌集和安排的資金。農村稅費改革以后，鄉鎮逐步開始實行“鄉財縣管”的管理模式，這種模式雖然有利于加大縣級財政統一管理和約束的力度，但也導致鄉鎮政府無主體收入來源和可支配的穩定自有財力。而地方鄉鎮民生支出、扶貧支出以及統籌鄉鎮經濟發展的支出任務日益繁重，不少鄉鎮地區資金運轉基本依靠上級財政提供保障，一定程度上導致鄉鎮財權與事權不匹配，影響了鄉鎮政府發展區域經濟的主動性和積極性，進而加劇了鄉鎮財政職能弱化、監管不足等問題。

（二）鄉鎮財政預算制度、監管協調機制和預警體系不健全

當前，鄉鎮財政預算的約束作用未得到有效發揮。受人力、物力、財力等因素的制約，一些鄉鎮財政預算編制過于簡單、籠統，再加上一些地方鄉鎮人大對地方預算的審批、監督不到位，削弱了預算的法律約束力，導致預算監督職能弱化，預算編制執行缺乏全面監督。同時，基層政府部門間協調存在困難，尚未形成有效的全方位監督格局。鄉鎮財政部門內部之間，鄉鎮財政與上級財政之間，財政部門與紀檢監察、審計等外部部門之間，缺乏縱橫聯動的財政資金監管網絡機制，而且鄉鎮財政對外公布信息較少，主動接受人大監督、社會監督的意識不強。此外，鄉鎮財政資金精細化管理不足，預警防范意識薄弱，存在依靠上級“兜底”的思想。

（三）鄉鎮財政國庫集中支付體系不健全，財政資金的有效運行受制約

目前，鄉鎮國庫集中收付選擇商業銀行代理模式，存在以下不足。一是缺乏對鄉鎮財政的制衡監督，容易造成代理銀行墊付資金、將國庫資金撥向財政專戶等問題。二是難以對代理銀行的支付行為進行有效監督，易造成集中支付，代理銀行通過先清算、后支付等方式，違規占壓財政資金等問題。三是支付流程影響國庫集中支付的安全與效率。由于財政部門及預算單位的支付指令直接下達給代理銀行，國庫的庫款支撥職責實際上由代理銀行承擔，資金支付的安全性、準確性、及時性難以得到有效保障。

三、有關建議

（一）深化地方財稅體制改革，加大鄉鎮財政支持力度

一是深化供給側結構性改革，增強鄉鎮經濟活力。大力發展鄉鎮市場經濟，努力培植基礎財源，確保鄉鎮財政具有穩定的財政收入，探索建構包括房地產稅、個人所得稅、資源稅等主體稅種的鄉鎮財政機制。大力推進供給側結構性改革，把結構性減稅和取消、停征收費等各項政策落實到位，減輕企業負擔，優化經濟發展環境，支持實體經濟發展。同時，嚴格依法稅收收入征管，做到應收盡收，客觀真實地將經濟發展成果反映為財政收入。用好用活當地產業發展基金，支持企業做大做強，著力振興實體經濟。二是堅持“保工資、保運轉、保民生、保重點、防風險”的總原則，統籌兼顧，精打細算，優化支出結構，守住保障民生這個底線。在預算安排的過程中，要調整支出結構，壓縮項目支出，優先保障基本支出到位;牢固樹立“過緊日子”的思想，壓實部門預算單位財務管理主體責任，進一步規范和完善財政資金管理，強化預算剛性約束意識。

（二）進一步理清鄉鎮政府的財權與事權關系

要按照財權與事權對等的原則，合理界定各級政府之間的事權和支出責任，促進鄉鎮區域經濟的整體發展。防止上級部門要求地方政府安排經費，避免消解鄉鎮財政預算分配職能，加大鄉鎮財政的支出壓力。

（三）加強預算改革，加強重點領域保障支出和控制財政風險

提高預算的質量，建立科學化的預算管理、監測、預警體系，提升預算編制效率，加強預算的約束力;加強鄉鎮財政預算監督工作，對鄉鎮財政預算進行實時有效監督，確保基層運轉和重要領域保障支出，提高風險控制能力;加強鄉鎮財政精細化、科學化管理，強化鄉鎮財政巡查及審計，提升信息公開透明度。

（四）推進國庫單一賬戶建設，強化對鄉鎮財政的外部監督管理

按照國庫集中收付制度的改革，進一步推進國庫單一賬戶制度的建設，強化國庫的監督職能。目前，隨著“鄉財縣管”財政管理方式在全國的普遍推廣實施，鄉鎮財政的獨立性有所削弱，再度恢復設立鄉鎮金庫的制約因素多。有必要進一步加強人民銀行縣級國庫人才隊伍建設、國庫信息化建設，為人民銀行直接辦理鄉鎮財政國庫集中支付業務和提高財政資金監督能力創造條件。

（作者單位為中國人民銀行孝感市中心支行）

參考文獻

[1] 王馨.酒泉市鄉鎮財政資金監管研究[D].蘭州大學，2018.

[2] 劉貴生.中央銀行經理國庫理論與實踐——鄉鎮國庫的調查與思考[M].中國金融出版社，2016.