我國公共圖書館“逾期費”管理現(xiàn)狀及展望

鹿 賀

（山東省圖書館，山東 濟南250100）

文獻借閱是公共圖書館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)之一。為了確保圖書館文獻流通有序以及讀者平等享有使用圖書的權(quán)利，公共圖書館均制定了文獻借閱管理辦法，其中都明確規(guī)范了文獻借閱時間，但在文獻歸還過程中逾期現(xiàn)象時常發(fā)生，這已經(jīng)成為公共圖書館讀者日常投訴的焦點問題。特別是2011年財政部、文化部印發(fā)的《關(guān)于推進全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》、2018年1 月1 日實施的《中華人民共和國公共圖書館法》（下文簡稱《公共圖書館法》），很多條款都提及“免費”一詞，越來越多的讀者對公共圖書館“收費”越來越敏感。隨著人們維權(quán)意識的增強，一旦發(fā)生收費現(xiàn)象或不滿意的地方，讀者會據(jù)理力爭。但是逾期費屬于較小眾的違約收費項目，相關(guān)配套制度、規(guī)定都沒有詳細(xì)說明，執(zhí)行中帶來很多問題，極易在讀者與圖書館之間產(chǎn)生分歧。公共圖書為社會、為讀者服務(wù)的初心始終沒有改變，如何能把這些分歧，通過科學(xué)化、人性化的方法進行紓解，是公共圖書館亟待解決的問題。筆者長期負(fù)責(zé)讀者咨詢、投訴工作，通過對相關(guān)政策法規(guī)的研讀，結(jié)合工作實際進行了細(xì)致調(diào)研并提出解決辦法，以期對我國公共圖書館逾期費管理提供一些借鑒。

1 我國圖書館逾期費研究現(xiàn)狀

筆者于2019 年11 月8 日在中國知網(wǎng)CNKI 以“逾期”并含“圖書館”，或“超期”并含“圖書館”為關(guān)鍵詞進行檢索，1980 年至今共有99 篇文章。每年發(fā)文量如圖1，橫坐標(biāo)軸中1980年至2019年間，未標(biāo)注年份的當(dāng)年發(fā)文數(shù)量為0篇。

圖1 1980—2019年論文數(shù)量

篇名包含“罰款”一詞的共29 篇文章，其中有多篇發(fā)表在核心期刊上。通過分析可以看到很多研究文章對“逾期費”“罰款”概念理解是不清晰的。從論文發(fā)表的時間看，2011 年和2012 年發(fā)文量最高，這期間正是公共圖書館逐步實行免費開放的時間，逾期費現(xiàn)象問題開始凸顯。而2018 年《公共圖書館法》正式實施，法律中正式提及圖書超期事宜，工作中逾期費的問題依然很多，但這期間研究論文數(shù)量卻很少，不禁讓人聯(lián)想是問題已經(jīng)解決了，還是研究者對此問題不關(guān)注了。筆者在近兩年的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該問題在國內(nèi)部分省級圖書館一線服務(wù)窗口依然突出，而此問題牽扯財務(wù)、稅務(wù)、物價等多方面政策影響，給圖書館專業(yè)的研究者帶來了很多理論研究的難題。

2 逾期費概念

逾期費是因讀者借閱圖書時間超過雙方約定期限而產(chǎn)生的違約費用，也就是常說的違約金。是讀者因自己違反合同約定而承擔(dān)的一種民事責(zé)任。逾期費的主要作用是對讀者逾期還書的提醒和懲戒，在國外圖書館，收取逾期費也是普遍存在的現(xiàn)象。

在工作和研究中，不同單位、個人對逾期費的叫法各不相同，超期罰款、滯納金、違約金等概念混淆使用。概念的混淆極易引起逾期費問題的爭議。公共圖書館的單位性質(zhì)和目前法律條款均沒有授予公共圖書館行政處罰的權(quán)利，所以圖書超期費用不能稱為“罰款”。滯納金是指行政機關(guān)對不按期限履行金錢給付義務(wù)的相對人，課以新的金錢給付義務(wù)的方法，目的是促使其盡快履行義務(wù)，屬于行政強制執(zhí)行中執(zhí)法的一種具體形式。逾期費即因違約而產(chǎn)生的費用，違約概念的明確，無論在日常管理還是在理論研究中，都為其提供了重要的保障。

3 當(dāng)前我國省級公共圖書館逾期費管理現(xiàn)狀

筆者通過問卷調(diào)查和電話訪談的形式，對全國部分省級公共圖書館進行了調(diào)查，得到的結(jié)果和筆者所在單位情況類似，逾期費問題已經(jīng)成為公共圖書館借閱工作中最頻發(fā)的糾紛，也是最難以管理的環(huán)節(jié)。

表1 部分省級公共圖書館逾期費收取現(xiàn)狀

3.1 圖書逾期后管理情況

圖書超期后，我國省級公共圖書館大多數(shù)收取逾期費，并暫停借閱服務(wù)，直至逾期費交納成功或者圖書歸還后，方可再次借閱圖書。目前有內(nèi)蒙古、南京、浙江、山東、河南5 家省級公共圖書館取消了逾期費收取，采取文獻逾期后暫停借閱的方式。其中浙江圖書館采用與芝麻信用合作的方式，借助信用平臺更好地對違約行為進行約束。山東省圖書館與山東省信用管理中心合作，對違約情況進行管理。內(nèi)蒙古、南京、河南省級館沒有額外約束。其他省級館均采用收取逾期費的形式進行管理，如每冊每天0.1 元-0.2 元，最高上限為10-30元/冊等。

很多省級圖書館為了鼓勵讀者盡快還書，會在一些特殊節(jié)點，如全民讀書月、圖書館服務(wù)宣傳周及法定節(jié)假日等時節(jié)對逾期行為進行豁免，鼓勵圖書回館。但這也成了部分讀者逃避逾期費的一種方式，對如約借還書的讀者、對圖書流通率都帶來很多負(fù)面影響。

3.2 圖書逾期的原因

3.2.1 新設(shè)備的使用不熟練造成圖書逾期。目前，RFID 自助借還書設(shè)備廣泛應(yīng)用于省級公共圖書館，無感式借閱也在推進中。新技術(shù)的使用極大地方便了讀者借閱，但在借還書時如操作不當(dāng)，也可能會出現(xiàn)逾期的現(xiàn)象，如讀者自助借書后沒有退出登錄界面，后面讀者誤借到前面讀者卡上；或者前后讀者太近，自助機器把前后讀者數(shù)據(jù)同時讀取。但凡逾期出現(xiàn)，均在一個月后才會發(fā)現(xiàn)，追溯原因非常困難。

3.2.2 讀者對借閱規(guī)則不熟悉。如有的圖書館續(xù)借期以續(xù)借操作當(dāng)天起延長一個月還書，有的圖書館以首次借書時間為起點延長至兩個月。如濟南泉城圖書館聯(lián)盟項目，成員館之間可以憑各館讀者證交互借閱，但借還時間、借閱規(guī)則的不同，容易引起逾期。

3.2.3 因讀者個人原因忘記歸還。傳統(tǒng)人工借閱時，工作人員一般會提示還書時間。自助服務(wù)借書卻缺少催還提醒，雖然很多館有微信服務(wù)號和手機短信的提示功能，但在各館單一公眾號運營管理的趨勢下，各館更多地保留了訂閱號，服務(wù)號提示圖書到期的功能將逐漸退出。

3.3 逾期費收取過程中最容易產(chǎn)生分歧因素

逾期費收取之所以會成為公共圖書館讀者服務(wù)工作中易引起爭議、引發(fā)投訴的問題，最主要的原因是由于對相關(guān)政策的理解差異和配套制度的不完善造成。讀者提出的質(zhì)疑主要有：公共圖書館能不能收逾期費？收費標(biāo)準(zhǔn)合法嗎？逾期費為什么不能開發(fā)票？筆者結(jié)合工作經(jīng)歷，將這些問題進行細(xì)致紓解。

3.3.1 公共圖書館是否可以收取逾期費

公共圖書館是否可以收取逾期費，在《公共圖書館法》出臺以前是存在爭議的，之前各地在逾期費收取上基本是按照當(dāng)?shù)爻雠_的公共圖書館管理辦法或條例實施，而且大多數(shù)是2000 年以前制定的，辦法的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性并不規(guī)范。2018年1月1 日實施的《公共圖書館法》是由全國人大常委會通過的，這是黨的十九大之后通過的第一部文化方面的法律，對促進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。《公共圖書館法》第五十三條明確規(guī)定：“損壞公共圖書館的文獻信息、設(shè)施設(shè)備或者未按照規(guī)定時限歸還所借文獻信息，造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任[1]。”法律中明確指出了讀者未按照規(guī)定時限歸還所借文獻信息，造成損害的，構(gòu)成民事違約責(zé)任。違約責(zé)任是指合同當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合合同約定所承擔(dān)的民事責(zé)任[2]。從法律層面理解，圖書館可以收取逾期費，但在表1 統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)很多館開始暫停收取。主要原因有以下3點。

（1）目前，絕大多數(shù)省級公共圖書館均屬于全額撥款的事業(yè)單位，其資金來源于政府撥款，對額外收入的管理和使用屬于財務(wù)審計的重點。逾期費在實際工作中存在可以人工減免的現(xiàn)象，如圖書館特殊時間內(nèi)歸還圖書，遇到激烈爭執(zhí)或難以查清問題原因的情況，可以找領(lǐng)導(dǎo)簽字減免，這些情況出現(xiàn)就會存在管理的風(fēng)險點，審計會嚴(yán)查這筆款項的管理和使用。所以在逐漸嚴(yán)格的審計環(huán)境下，各館的壓力在逐漸增加。表1中暫停收取逾期費的省級館，均感受到來自審計工作和讀者投訴量增加的壓力。

（2）國內(nèi)公共圖書館收取的逾期費金額占政府撥款金額非常小，即使是在以前公共圖書館差額撥款的時代，該項費用對單位財務(wù)收支影響也很小。

（3）國外圖書館暫停逾期費的經(jīng)驗證明了隨著人民綜合素質(zhì)的提升，逾期費的減免并沒有出現(xiàn)大量讀者不還書的現(xiàn)象，反而很多館的還書量都增加了，同時增進了圖書館與讀者之間的關(guān)系。如：澳大利亞的新南威爾士州穆雷地區(qū)圖書館取消圖書逾期費之后的逾期圖書返還率從不到10%上升到30%，取得了不錯的效果[3]。悉尼圖書館在2016年7月到2017年2月嘗試了取消圖書逾期費，在這期間逾期圖書返回率是以往的12倍，約占圖書館圖書總數(shù)的16.39%。美國也有許多圖書館取消了讀者的圖書逾期費，如芝加哥圖書館、納什維爾公共圖書館、鹽湖城公共圖書館、哥倫布圖書館、哈佛大學(xué)圖書館等。他們認(rèn)為圖書逾期收費的措施與更好地為讀者服務(wù)的理念相悖，并且不想因為數(shù)額不多的逾期費與讀者產(chǎn)生不愉快的關(guān)系[4]。

3.3.2 逾期費的收取標(biāo)準(zhǔn)物價部門是否備案

一提及收費問題，人們習(xí)慣于想到物價管理部門。圖書館在收取逾期費時，經(jīng)常有讀者追問該收費項目是否經(jīng)過物價部門的批準(zhǔn)？正是對“收費”政策的不熟悉，使工作人員和讀者各執(zhí)一詞，事情無法順利解決。

隨著國家的全面發(fā)展、社會的不斷進步，物價部門的角色也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，物價局已經(jīng)退出歷史舞臺，部分職能已經(jīng)轉(zhuǎn)入各級發(fā)展改革委員會。而國家發(fā)展和改革委員會職能配置中已經(jīng)明確說明要把主要精力轉(zhuǎn)到管宏觀、謀全局、抓大事上來，進一步減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置。負(fù)責(zé)修訂調(diào)減政府定價目錄，健全反映市場供求的定價機制[5]。

省級發(fā)展改革委員會負(fù)責(zé)擬定全省實行政府指導(dǎo)價、政府定價的商品和服務(wù)價格的定價目錄；按照定價目錄規(guī)定的定價權(quán)限和具體適用范圍，會同有關(guān)部門制定和調(diào)整全省政府指導(dǎo)價、政府定價。主要包含電力、燃?xì)狻⒐┡潘⒐帷⒐╇姷汝P(guān)系民生的重要行業(yè)。而圖書逾期費不在其定價范圍。

3.3.3 文獻逾期費收取后是否可以開具發(fā)票

隨著人們納稅意識的提升，很多讀者在繳納逾期費后習(xí)慣性地要求圖書館提供發(fā)票。通過表1 可以看到，多數(shù)公共圖書館無法提供發(fā)票，因此讀者以偷稅漏稅、收據(jù)不正規(guī)等錯誤觀點進行爭執(zhí)，引發(fā)逾期費收費合理性的爭執(zhí)。是否可以開取增值稅發(fā)票成了困擾業(yè)內(nèi)的一大難題。

事業(yè)單位常用票據(jù)有4 種：一是增值稅發(fā)票；二是行政事業(yè)性往來收據(jù)；三是財政非稅收入專用票據(jù)；四是普通收據(jù)。

根據(jù)中華人民共和國發(fā)票管理辦法第十九條規(guī)定“銷售商品、提供服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動的單位和個人，對外發(fā)生經(jīng)營業(yè)務(wù)收取款項，收款方應(yīng)當(dāng)向付款方開具發(fā)票；特殊情況下，由付款方向收款方開具發(fā)票[6]。”根據(jù)《中華人民共和國增值稅暫行條例》第一條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)銷售貨物或者加工、修理修配勞務(wù)（以下簡稱勞務(wù)），銷售服務(wù)、無形資產(chǎn)、不動產(chǎn)以及進口貨物的單位和個人，為增值稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本條例繳納增值稅[7]。”增值稅是對商品生產(chǎn)、流通、勞務(wù)服務(wù)中多個環(huán)節(jié)的新增價值或商品的附加值征收的一種流轉(zhuǎn)稅。逾期費屬于違約費用，雙方并未發(fā)生交易行為，且該違約金不屬于價外費用，所以不適合開發(fā)票。而現(xiàn)存一些場館可以提供發(fā)票的，更多的是對原有收費制度的一種延續(xù)，如將館內(nèi)讀者服務(wù)收費項目整體計入納稅范圍，通過集中購買小額定額發(fā)票的形式應(yīng)用于工作當(dāng)中。但隨著電子發(fā)票的普及和增值稅管理的嚴(yán)格，也許這種票面低至一兩角的小額定額發(fā)票的使用空間越來越小。

財政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》的通知（財綜[2010]1號）第七、八條規(guī)定[8]，財政部關(guān)于印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》的通知（財稅[2016]33 號）[9]中均有明確的使用范圍，圖書逾期費不在其中，也不能開具。筆者也向稅務(wù)部門、撥打國稅12366電話進行咨詢核實，均得到回復(fù)為逾期費不屬于增值稅征稅范圍。

綜上所述，圖書館最合規(guī)的方式是向讀者提供普通收據(jù)，但很多讀者誤認(rèn)為收據(jù)不具有法律效益。正是很多人對增值稅發(fā)票概念的不熟悉，對圖書館財務(wù)制度的不了解，使讀者對圖書館僅提供逾期費收據(jù)產(chǎn)生了誤解。在多數(shù)圖書館中，只要是費用計入單位收入項目的，出于納稅系統(tǒng)和管理的需要，不管讀者是否索要收據(jù)、發(fā)票，圖書館總賬上都會定期給財務(wù)收入開取總的發(fā)票，以免有偷稅漏稅的嫌疑。

4 逾期費管理展望

目前國內(nèi)省級公共圖書館資金經(jīng)費保障較為充足，不存在為了收逾期費而與讀者站在對立面的情況，也不存在為了創(chuàng)收而想盡辦法收取逾期費的現(xiàn)象。一次幾角錢、幾元錢的逾期費在目前物價水平下可謂占比很小，從資金數(shù)額來說讀者支付壓力不大，更多地是因為對一些政策、雙方權(quán)益不熟悉等原因而引發(fā)讀者與圖書館之間的爭論。當(dāng)我們理清問題所在，大力提升服務(wù)水平，必將化解這一長期困擾公共圖書館服務(wù)的難題。

4.1 做好收費標(biāo)準(zhǔn)、收費依據(jù)的公示

很多時候讀者對逾期費概念不清楚，主要原因是沒有了解相關(guān)規(guī)定。大多數(shù)讀者到館辦證時不會仔細(xì)閱讀辦證須知，為了盡快拿到讀者證去借書，都是選擇性地跳過一些介紹，從而導(dǎo)致后期借書超期。為了讓廣大讀者能夠更好地了解收費依據(jù)和收費標(biāo)準(zhǔn)，公共圖書館應(yīng)該做好相關(guān)制度公示，特別是網(wǎng)站、自助借書機、文獻借閱部門顯眼處，用簡短、明確的提示語告知讀者，使廣大讀者能及時了解相關(guān)信息。

4.2 提供更加人性化的服務(wù)，降低圖書逾期概率

圖書館可以通過技術(shù)升級，提供更人性化的服務(wù)，如自助借還書機器操作完成后提供機打憑條，提示還書時間；使用本館微信號、手機App、手機短信等途徑，在讀者所借圖書即將到期前溫馨提醒還書，從而減少讀者因忙碌等原因造成的圖書逾期情況發(fā)生。

4.3 提供移動支付通道

在繳納逾期費的場景中，很多讀者對違約事實及繳納違約金表示接受，但是因為有時逾期費金額較小并只接收現(xiàn)金的事實提出質(zhì)疑，產(chǎn)生反感。在國內(nèi)移動支付普及的情況下，這種情況確實影響公共圖書館形象。在表1 中可見很多省級館沒有開通移動支付通道，經(jīng)過調(diào)研最大困擾是全額事業(yè)單位對公賬戶且為零余額賬戶，不能綁定移動支付平臺，這個問題困擾了很多單位。有些館用個人賬戶開通微信或支付寶等賬戶收款，這種現(xiàn)象不符合財務(wù)規(guī)定。目前山東省圖書館開通對公賬戶下掛子賬戶的功能，通過下掛子賬戶與移動支付平臺對接，實現(xiàn)了正規(guī)的移動支付。

4.4 引入征信系統(tǒng)

文獻逾期行為屬于違約行為，通過將讀者在圖書館的行為與征信系統(tǒng)對接，可以更好地促進讀者遵守圖書館規(guī)章制度，按時按規(guī)履行合同義務(wù)。目前業(yè)內(nèi)較為常用的方式是引入芝麻信用，因為支付寶的市場份額較大，加上支付寶一些創(chuàng)新性成果的應(yīng)用，在很多圖書館得到了推廣。以商業(yè)模式為主導(dǎo)的第三方公司有著效率高、創(chuàng)新性強的優(yōu)勢，但讀者逾期后，該費用由第三方公司先行墊付給圖書館，第三方公司再與客戶進行結(jié)算，在結(jié)算過程中有時會給人一種強制扣費、不容分辯的強硬感受，增加了一些負(fù)面影響。上海圖書館采取與政府征信系統(tǒng)對接，逾期費由圖書館收取，但對一些多次催還而讀者不理睬的違約行為，將進行匯總整理上報征信系統(tǒng)。這種有禮有節(jié)、先禮后兵的方式，更具人性化。

征信系統(tǒng)也是一把雙刃劍，公共圖書館要注意引導(dǎo)和正確使用征信管理，不能用征信威脅讀者，而應(yīng)該鼓勵信用好的讀者享受更多、更好的服務(wù)，如信用好的讀者在同等條件下文獻借閱冊數(shù)可以提升，可優(yōu)先預(yù)約圖書館特色場館的使用，還可以優(yōu)先到圖書館參加社會實踐、志愿服務(wù)等工作。讓讀者自發(fā)地養(yǎng)成守信、重信的好習(xí)慣，無形之中摒棄違約習(xí)慣。

4.5 借助新技術(shù)，破解圖書逾期帶來的文獻流通阻礙

隨著國家對公共圖書館事業(yè)的支持，圖書館經(jīng)費保障有力，目前各地開展了很多更具人性化的選書方案，如你選書我買單、信閱借等活動，可以滿足更多讀者需求，緩解因圖書逾期不還導(dǎo)致讀者借不到書的現(xiàn)象。

5 結(jié)語

公共圖書館作為重要的文化傳播基地，在做好文化傳播的同時，也擔(dān)負(fù)著維護社會穩(wěn)定團結(jié)的責(zé)任。圖書逾期費的減免給圖書館帶來很多新的變化，減少了讀者負(fù)擔(dān)，改善了讀者與圖書館之間的關(guān)系，讀者滿意度顯著提升，員工精神壓力減少。當(dāng)然我國公共圖書館發(fā)展水平不一，財政支持力度、讀者素質(zhì)等均存在差異，公共圖書館應(yīng)根據(jù)工作實際，制定更為行之有效的管理辦法，以提高服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)效能。