濱海平原地區建設生態林場的路徑及策略
——以山東省東營市為例

陳志剛，楊慶山

（1.東營市濕地保護中心，山東東營257091；2.山東省林業科學研究院國家林業和草原局濱海鹽堿地生態修復工程中心，山東濟南250014）

東營市地處黃河入海口，轄三區兩縣，面積8243 km2，人口213 萬，是黃河三角洲中心城市。為改善脆弱的生態環境，2012-2014年，東營市啟動11 處試點生態林場建設，規劃總面積15740 hm2，流轉土地15040 hm2，新增造林12133.33 hm2，建設投資23.1 億元，對東營市生態格局的優化、城區周邊生態環境質量的改善、水資源短缺狀況的緩減、未來發展空間布局的優化都起到了積極的促進作用。但同時東營市平原造林也存在造林質量不高、林場發展定位不清、后勁不足等方面問題。本文通過梳理東營市在生態林場建設運營過程中的經驗和問題，深入探討了濱海平原農區林業生態建設途徑，將為今后濱海農區林業生態建設提供新的思路借鑒。

1 東營生態林場建設的主要路徑

1.1 組織領導

生態林場建設涉及土地、資金、水利和農業農村等各方面關系，協調難度大，東營市委、市政府將生態林場建設列為全市一號工程，成立了生態林場建設領導小組，負責生態林場規劃審查、建設督導、技術服務、考核驗收、政策兌現等日常工作。各縣區和有關單位也成立了主要領導任組長的領導機構和工作結構。市政府將生態林場建設管理納入年度政務督查考核事項，實行重點督查，調度各級各部門、單位發揮各自優勢，合力推動生態林場事業深入開展。

1.2 先行規劃

造林綠化是一個系統工程，東營市以生態建設為核心，以創新體制機制為動力，以增加森林資源總量、增強生態功能、建設宜居城市、提升城市綜合競爭力為目標，堅持區域化布局、規模化發展、產業化經營、集約化管理的原則，編制了生態林場總體規劃和建設專項規劃，保障規劃的科學性、前瞻性和可操作性。

生態林場要求集中連片，四至明確，面積333.33hm2以上，林場規劃區土地使用權全部落實到林場管理機構，第一輪林地使用期限原則為30年。規劃區內造林面積達到80%以上，公益林比例原則上不低于50%。2000hm2以下的林場，公益林比例不低于60%。規劃堅持因地制宜，從鹽堿地造林實際出發，高標準實施水利配套、治土改堿等基礎工程。科學造林，積極營造多樹種、多層次、多色彩，生態功能穩定的混交林。條件適宜的區域發展高檔木材、優質果品、種苗花卉、林下種養、生態旅游等特色產業。在充分考慮群眾生產生活、休閑娛樂、生態防護等需求和全市經濟發展承受水平，按照“先近郊后縱深，先生態后產業”的步驟，選擇基礎條件好、造林熱情高的區域先行試點建設11 處生態林場（圖1）。

東營市非常重視土地供應，將生態林場規劃區優先納入縣級林地保護利用規劃范圍，加大未利用地開發力度，加強土壤改良，保障生態林場建設用地需求。

1.3 土地流轉到位

從土地流轉情況看（表1），整體流轉率達到95.6%，其中，國有土地流轉相對簡單，流轉率達到99.1%，如南郊林場和勝大林場，直接將國有土地劃轉為生態林場用地。而集體性質土地，因農村土地流轉存在糾紛，土地流轉率為93.4%。據測算，11 處林場每年土地流轉費用約2 億元。土地流轉計價方式主要有現金和糧食計價（當年最低保護價）兩種，流轉費根據土質好壞和位置不同，每hm2從0.45 萬元到3.30 萬元不等（表1）。其中，傳統耕作區糧食產量高，土地流轉價格高，而土壤含鹽量高，農作物產量低區域，土地流轉價格低。從土地流轉程序看，流轉規范有序，各村針對土地流轉價格、未流轉土地分配、流轉費發放等問題，廣泛征求了村集體及群眾意見，確保資金足額及時發放到位，消除了不穩定因素。

1.4 工程建設質量管理

按照發展百年林場的要求，高標準配套灌、排、蓄等水利設施，地勢低洼及重鹽堿區域通過修筑臺田或鋪設暗管等措施改良土壤，提高林地生產力。小清河北部區域由于土壤鹽堿程度重，建設了相互貫通、比降合理的排水系統，確保旱能澆、澇能排。干排深度不低于5 m，支排深度不低于4 m，斗排深度不低于3 m，邊坡坡比不低于1：2.5，保持溝坡相對穩定，溝內正常水面與自然地面高差不低于2 m。經過淋鹽洗鹽治土改堿等流程，做到造林地段1m深土層土壤含鹽量低于0.25%后進行造林。結合自然地形、水利配套和景觀需要，在生態林場內布設一定規模的水面，營造林水共生的生態景觀。

表1 生態林場土地流轉情況

1.5 建立多元化投資機制

1.5.1 充分發揮財政資金的主導作用

市縣兩級財政每年列出專項資金對生態林場建設管理給予補助。根據地方文件規定，林場經營期內，市級財政每年每hm2分別補助0.75 萬元、0.60萬元，林場基礎工程配套實際投入情況，給予一定數額的一次性補助。據統計，2012-2019年市財政給予11 處生態林場補助資金達62913 萬元（表2），年均補助資金近7000 萬元。各縣區、有關建設單位也將生態林場建設管理經費列入同級財政預算，并安排涉農項目和資金集中向生態林場傾斜。

1.5.2 吸引社會資本參與生態林場建設管理

根據生態林場具體情況，各縣區分別制定優惠政策吸引社會資本參與生態林場建設管理。首先，林場所在鎮街政府組織群眾流轉出土地，再轉包給造林企業和大戶，由政府擔保土地的長期使用權；其次，政府投資完善水利、道路、電力等基礎設施，為造林營林創造良好條件；此外，在轉包環節，給予造林企業和大戶土地承包費的減免。據統計，先后60 家企業和37 個造林大戶參與林場建設，共承包經營土地5573.33hm2，占生態林場總流轉土地的37.1%。其中大王、丁莊、龍居、六戶、孫武湖、興隆等生態林場社會資本占比較高，分別占各林場經營面積的100%、100%、81.4%、70.5%、35.5%和18%（表

表2 東營市2012—2019年度生態林場市級補助資金撥付統計表

1.6 運營管護規范有序

11 處生態林場均成立了相應的建設管理機構，落實建設管護經費。市編辦對龍居、孤島、孫武湖、丁莊、興隆、王莊6 處生態林場批復設立了副縣級全額財政撥款事業單位。東營區六戶、耿井兩處林場分別成立了科級管護機構；勝大生態林場依托勝利油田開展專業化運營；南郊林場隸屬國家級農業高新技術示范區管委會（正廳級），成立了專門的生態林場管理部門；大王林場由所在地大王鎮農委管理。

2 東營生態林場建設運營存在的問題

2.1 落實林業用地難度大

在同一個空間載體上，城市總體規劃和國土規劃對用地的規劃控制，不僅表現為思維方式控制重點不同、分類不統一，最大的問題在于用地邊界的不統一。而兩規的“分立”，甚至“沖突”，是平原造林規劃所面對的現實條件，用地規劃卻必須在這樣的“分立”和“沖突”中完成“一張圖”的規劃布局[9]。市生態林場建設之初，受大干快上思想影響，一些基層干部沒有深入研究有關政策，致使部分林場占用了基本農田，而《基本農田保護條例》明確規定“基本農田只能用于農業生產”。林場建成后，部分干部受到了有關部門的問責和處分，對后續的生態林場建設產生了消極影響。部分林場土地流轉合同存在不足，如興隆林場土地流轉費每3年根據周邊地價調整一次，就需要每3年與群眾進行協商。王莊林場土地流轉費固定為每hm2每年1.35 萬元，未考慮到30年承包期內物價上漲因素，不像其他生態林場參考糧價浮動，未來隨著糧價波動較大，有可能與群眾在土地承包費上產生糾紛。

2.2 各級財政資金支出壓力巨大

持續增加平原地區的森林資源，是實現黃藍國家戰略，建設“美麗東營”的客觀需求，但資金投入依然是“門檻”。在濱海平原農區開展如此大規模的公益性綠化，不僅前期因基礎設施工作量大，造成一次性投入資金巨大，而且逐年支付的土地流轉補助和養護資金也相當可觀。近幾年受新舊動能轉換深度調整，東營市對一些高耗能高污染企業進行了關停并轉，經濟下行壓力大，給各級財政稅收帶來消極影響。加上各級政府在文教、醫療和養老等民生領域的剛性支出越來越多，林業上的持續高投入已給市、縣、鄉三級財政帶來較大壓力。

2.3 林場生態景觀效果較差

林場建設之初受行政強力推動的影響，部分生態林場缺少科學規劃，定位發展方向不明確，建設上一窩蜂上馬，存在臨時性、短期性行為，導致生態林場規劃建設形式雷同、布局單調。造林樹種多以白蠟、國槐、柳樹為主，而規劃設計的皂角、臭椿、千頭椿以及其它常綠樹種，因市場苗源短缺，或價格超出預算而變更。造成各生態林場林相單一，難以呈現多樹種、多色彩、多層次的生態景觀效果，同時還存在較大的病蟲害發生風險。

2.4 承包企業管理協調難度大

社會力量的參與對于緩解財政壓力、加快林場建設進程發揮了積極作用。但由于各建設主體利益訴求不同，在建設管理的目標和方向上不一致，造成各自為戰，不能形成合力。例如，近幾年由于苗木收益達不到預期，部分承包企業從壓縮成本考慮，降低管護標準，致使雜草、干旱、病蟲害問題嚴重，拖累了整個生態林場的管護水平。

2.5 林場經營能力弱

生態林場建設管理尚處于初級階段，深層次開發不夠。因林場用地性質絕大部分為農用地，無建設用地指標，暫時不能進行必要的旅游設施建設，制約著林場發展生態旅游產業。大部分生態林場管理機構受全額事業單位身份限制，不便參與市場經營活動。部分林場雖有少量林下經濟項目，但多以家庭為單位，水平低，科技含量不高，沒有形成規模效應。

2.6 水利設施配套不足

丁莊、六戶、孤島等林場因靠近沿海，地勢低洼，遇強降雨天氣，常因排水不暢產生內澇或海水倒灌，林木資源存在安全隱患，需建設一定數量的強排設施。除降雨外，東營外來水源主要來自黃河，而黃河來水受季節影響明顯，現有引黃干渠、支渠和斗渠已年久失修或者分布不均，遠不能滿足生態林場淡水供應需求，制約了林場的發展。

3 對策及建議

3.1 創新平原地區林業用地思路

土地是造林工程項目得以實施的基礎，也是平原造林的關鍵所在[9-11]。面對日趨嚴峻的用地資源矛盾、愈加嚴格的土地管控政策和激烈的土地競爭關系，平原造林工程的落地成為整個規劃和建設過程中的重點和難點[9-11]。通過落實生態林場建設用地，要兼顧耕地保護和生態環境建設剛性需求之間的平衡，根據土地約束性指標和國土利用狀況，加大土地整合和供給力度。一是對平原地區土地使用基本狀況和存在的問題進行摸底調查和分析，東營市有近300 萬畝荒灘荒堿地，主要分布在城市的東部和北部，為今后造林提供廣闊空間。二是結合當前在全國各地推行的林長制改革，依靠市委市政府主要領導這個總林長全面協調自然資源、水務、農業農村等部門和各區縣政府等用地責任主體，形成上下聯動，多方配合的工作格局。三是鎖定規劃擬騰退建設用地、城鄉接合部的耕地為主要的用地落實途徑。四是根據群眾自愿原則，在不改變農田的基本性質和權屬關系的前提下，采取“租地建綠”的模式，流轉農民土地造林。

3.2 創新生態林場建設管理投融資機制

增加濱海農區森林資源是實現黃河入海口生態環境改善、建設“美麗新東營”的客觀需求，但資金投入依然是“門檻”。面對前期巨大的一次性建設資金投入和逐年支付的土地流轉補助及養護資金，必須持續不斷創新，加強政策研究，在保證政府投入主渠道的同時，積極探索建立生態工程共建、共享、共擔的社會化、市場化投融資機制，鼓勵和吸納更多的社會資金投入綠化建設中來。在確保生態林場建設目標實現的基礎上，進一步明確企業經營主體的權利和義務，引導企業適當發展苗木種植、林下經濟和森林旅游，提高企業經濟效益，激發其參與林場建設管理的積極性。

3.3 突出生態林場規劃建設的科學性

規劃是生態林場建設的龍頭和綱領，平原造林工程要綜合運用生態、林業、園林等多學科知識，借鑒先進的造林技術和管理經驗，科學造林。注重在生態關系上互補的樹種混交搭配種植[12]。充分利用營養空間，形成不同的樹冠層次，豐富季相色彩變化，切實發揮生態林場在改善生態環境、豐富綠色休閑空間、提高城市景觀品質等方面的作用，實現生態效益、社會效益和經濟效益的和諧統一。

3.4 加強生態林場林木資源管護

大規模、高強度的大尺度生態林場建設后，保障林場生態系統健康穩定、保障森林綜合服務功能發揮等方面還需通過較長時間的科學管理和技術支撐來完成[13]。需建立健全林場管護機構，進一步明確生態林場管理機構和人員編制，各級財政充分保障生態林場建設運營事業經費和管護經費，認真抓好生態林場的生產經營、森林撫育、護林防火和有害生物防治等工作，確保生態林場穩定經營。對于生態林場內一些社會資本承包建設區域，如承包者無法繼續經營，可實行退出機制，通過友好協商，將承包林地收歸國有統一管理。

3.5 充分挖掘利用林場資源

充分考慮平原造林用地的多功能價值開發，圍繞林地，結合水系建設，以林場為單位，通過吸引社會資本，完善基礎設施，形成以萬畝林地為主體的生態旅游、康體健身、休閑養老、采摘農業為特點的生態休閑和養老產業集群。首先，大力發展生態旅游業。結合產業發展需要和市場需求，建立森林生態保護與森林旅游協調發展的新關系，爭取一定比例的林場土地用于餐飲、娛樂和住宿為一體的旅游設施建設，以此延伸和拓展綠色產業鏈條。如城西龍居林場依托黃河大堤、南展大堤，建立濱水步道、自行車騎道，形成相對完整的綠廊旅游體系；孤島刺槐生態林場利用一年一度的槐花節發展槐花觀光、汽車營地、4D 影院等娛樂項目。其次，大力發展經濟林產業。結合生態林場實際情況，因地制宜發展特色林果和林下種養產業。如中心城北郊興隆林場借助毗鄰城區的優勢，發展葡萄、蘋果等果品，吸引市民采摘體驗；大王林場利用較好的水土條件和附近傳統苗木交易市場等位置優勢，發展苗木產業。此外，大力發展綠色康養產業。勝大生態林場可依托森林和溫泉資源，建成勝利油田老年公寓和康養會所，吸引十幾萬油田離退休職工及家屬來養老和療養。

3.6 健全完善水利基礎設施

濱海鹽堿地區造林必先治土，治土必先有水。首先要結合土地總體利用規劃，建設一批大中型水庫，既有效抑制土壤鹽堿，改良水庫周邊土壤，又為今后植樹造林提供了充足水源。如城東的天鵝湖水庫曾作為亞洲最大的人工水庫，其周邊土地已得到有效改良。其次，合理配置引水干渠。黃河自西向東橫貫東營流入渤海，為引用黃河水，先后修建1-8號干渠及引黃、引黃濟青等骨干排水河道30 條。隨著經濟社會對淡水資源需求越來越大，原有干渠數量已不能滿足需求，應提高干渠分布密度，配套更完備的斗渠和支渠，將林場用水配額指標單列，確保生態林場有穩定的淡水供應。再次，按照林業灌溉和森林防火需求，在生態林場內建設高標準配套排灌系統，科學配置引水和排水設施，為林木生長創造良好環境。

4 討論

結合東營市生態林場建設實際，對濱海平原農區開展生態林場建設在發展路徑、存在問題和下一步發展對策方面進行了探討。從各方面看，生態林場對東營市乃至黃河三角洲地區的整體生態發展起到了顯著的促進作用，也在一定程度上從側面證明了大力開展濱海農區生態綠化建設戰略構想的合理性和正確性。數十萬畝平原造林帶來生態、經濟、社會效應，是政策創新的結果。今后生態文明建設中需要政策創新，在林業用地和資金支持等政策方面，仍需在政策頂層設計方面不斷加強研究，以期為下一步生態文明建設提供政策支持和科學指導。