對國土空間綜合整治與生態(tài)修復的思考

李曉春 董波

【摘要】當前，國家經(jīng)濟正處在增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期、外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，國土開發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)：積極推進生態(tài)文明建設(shè)，踐行綠色發(fā)展理念，已成為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。以常州市金壇區(qū)為例，分析目前金壇區(qū)國土空間現(xiàn)狀格局及存在的問題，并提出國土空間綜合整治和生態(tài)修復方案，以及因此產(chǎn)生的效益，旨在優(yōu)化配置國土空間資源，提升國土空間治理能力。

【關(guān)鍵詞】國土綜合整治;生態(tài)修復;金壇區(qū)

【中圖分類號】F205

【文獻標識碼】A

當前，國土開發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)面臨經(jīng)濟新常態(tài)轉(zhuǎn)變、新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興需求、環(huán)境污染問題等嚴峻挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)長期處于超負荷運行狀態(tài)，破碎化和破損化嚴重，生態(tài)產(chǎn)品的供給能力不斷下降。十九大提出，要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，加快生態(tài)保護和修復，達到格局優(yōu)化、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能提升的目標。

“十三五”是金壇區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的重要時期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。金壇區(qū)致力于推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，用地供求矛盾日益凸顯，耕地保護和節(jié)約用地任務加劇，環(huán)境容量和生態(tài)承載能力制約更加明顯。為優(yōu)化配置國土空間資源，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，金壇區(qū)統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，開展國土空間綜合整治與生態(tài)修復工作。

1 金壇區(qū)概況及國土空間現(xiàn)狀

1.1 金壇區(qū)概況

金壇區(qū)隸屬于江蘇省常州市，位于江蘇省南部，是寧、滬、杭三角地帶之中樞。東與常州市武進區(qū)相連;西界茅山，與句容市接壤;南瀕洮湖，與溧陽、宜興市依水相望;北與丹陽市、鎮(zhèn)江丹徒區(qū)毗鄰。境內(nèi)水陸交通便捷，常溧公路、金武公路、大廣公路、金宜公路、常溧公路五條一級公路貫穿全區(qū)東西南北。水路交通有丹金漕河、通濟河、堯塘河、通堯河、薛埠河等多條航道，構(gòu)成了金壇的水運網(wǎng)絡(luò)。

1.2 國土利用現(xiàn)狀

根據(jù)2018年土地變更調(diào)查成果，全區(qū)土地總面積為97567.62hm2，其中：農(nóng)用地面積65052.03hm2，占土地總面積的66.67%，建設(shè)用地18869.99hm2，占土地總面積的19.34 %，其他土地面積13645.60hm2，占土地總面積的l3 .ggo-/o。

1.2.1 耕地。全區(qū)現(xiàn)有耕地34238.28hm2，占國土面積的35.09%，從分布來看，金壇中部、東部和北部耕地相對密集，南部較少。從各鎮(zhèn)耕地數(shù)量來看，薛埠鎮(zhèn)分布最廣，面積為7009.55hm2.儒林鎮(zhèn)分布最少，僅為1609.71hm2。

1.2.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地。全區(qū)現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地14222.80hm2，占國土面積的14.58%。其中金壇區(qū)村莊分布比較零散，從空間分布形態(tài)上來說可以分為三個區(qū)域：東部高亢平原區(qū)，村莊分布相對集中，呈團狀、塊狀沿路布置，規(guī)模相對較大。中部圩田平原區(qū)水網(wǎng)眾多，多數(shù)村莊依水而建，以長條狀形式排列。西部低山丘陵區(qū)村莊比較分散，規(guī)模較小，大多沿山脊和河谷排列。

1.2.3 生態(tài)用地。全區(qū)現(xiàn)有生態(tài)用地主要包括林地、草地、水面等，總面積18125.16hm2，占國土面積的18.58%，加上具備一定生態(tài)功能的耕地、園地，總面積達到59167.65hm2，占國土面積的60.64%。從布局來看，全區(qū)生態(tài)用地西部以林地為主，是茅山風景區(qū)所在地，中部以丹金溧漕河為主線，形成橫貫南北的生態(tài)廊道，南部長蕩湖、東部錢資湖均為重要的水源地。

1.3 國土利用存在的問題

1.3.1 建設(shè)用地擴張較快，規(guī)模突破控制指標。近年來，金壇區(qū)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時帶來了建設(shè)用地需求的迅猛增加，城鎮(zhèn)、工業(yè)用地等持續(xù)增長與擴張。據(jù)統(tǒng)計，2015-2018年間，建設(shè)用地凈增加1199.19hm2，2018年建設(shè)用地總規(guī)模達到18869.99hm2.與控制指標（ 18604.70hm2）相比，已突破265.29hm2。

1.3.2農(nóng)村建設(shè)用地利用粗放。金壇區(qū)農(nóng)村居民點占地廣，布局散。2018年，全區(qū)建設(shè)用地規(guī)模18869.99hm2，其中農(nóng)村居民點規(guī)模6443.87hm2。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全區(qū)常住人口56.1萬人，人均農(nóng)村居民點面積305.83m2，遠超合理標準。從分布來看，農(nóng)村居民點在全區(qū)范圍內(nèi)呈零散不規(guī)則分布。

1.3.3礦山生態(tài)環(huán)境問題突出。金壇區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，長期的礦山開采，形成了較為突出的礦山環(huán)境問題。

（1）自然景觀被破壞，影響旅游業(yè)發(fā)展。采伐植物，剝離表土，造成地表植被喪失。廢棄后將被大面積裸露的土地所取代，引起地貌和景觀生態(tài)的變化。

（2）生態(tài)環(huán)境破壞，影響區(qū)域生態(tài)平衡。礦區(qū)植被的大量破壞，造成生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性喪失，環(huán)境負面影響逐漸顯現(xiàn)。如自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的水庫周邊，由于礦山的隨機開采，大面積植被被分割破壞，呈現(xiàn)出明顯的破碎。

（3）土地資源荒廢閑置，水土流失嚴重。全區(qū)采礦用地規(guī)模1044.52hm2，在采礦山僅3處，雙山礦區(qū)、大石塘山、茅東礦區(qū)等礦山區(qū)域因采礦占用而造成大量土地荒廢閑置，廢渣廢石堆積在山底，致使原本可用的土地利用率下降。

（4）露采礦山形成裸露巖面，存在地質(zhì)災害和安全隱患。由于露天礦規(guī)模較小，部分露天礦開采方法落后，形成了陡峭的露巖工作面（坡度60° - 70°、坡高60 - 70m），部分礦區(qū)坡體下部掏空，致使上部巖體呈臨空狀，加之巖體中有泥巖等軟弱夾層，在雨季存在坍塌及山體滑坡等地質(zhì)災害隱患。

2 國土空間綜合整治與生態(tài)修復方案

2.1 開展農(nóng)用地整治，打造集約高效“生產(chǎn)空間”

2.1.1 大力推進農(nóng)用地整治。規(guī)劃期內(nèi)，在糧油主產(chǎn)區(qū)優(yōu)先推進農(nóng)用地整治，將西部高效農(nóng)業(yè)區(qū)、中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)作為重點整治區(qū)域，按照“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田。規(guī)劃期間，重點開展薛埠鎮(zhèn)方麓村土地整治項目、指前鎮(zhèn)解放村等村土地整治項目、朱林鎮(zhèn)龍溪村土地整治項目等14個土地整治項目，整治規(guī)模7606.68hm2。

2.1.2切實加強耕地質(zhì)量建設(shè)。大力加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。嚴格農(nóng)田整治工程標準，提高耕地質(zhì)量等級。推動土地平整工程有序進行，提高農(nóng)業(yè)機械化條件。逐步改善田間道路系統(tǒng)和布局，提高道路的荷載標準和通達度。整治后耕地等別提高1個等，土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率大幅度提高;耕地排灌設(shè)施配套程度達到90%;農(nóng)田防護林符合《江蘇省農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)工程技術(shù)標準》;平原地區(qū)主要作業(yè)環(huán)節(jié)基本實現(xiàn)機械化，農(nóng)機綜合作業(yè)率不低于95%;主要糧食作物平均產(chǎn)量提高。

2.2 推進村莊整治，營造宜居適度“生活空間”

全區(qū)現(xiàn)有行政村96個，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作，全區(qū)開展了村民情況和意愿調(diào)查，結(jié)果顯示，大部分農(nóng)村家庭年收入超過5萬元，但是仍有14.22%的家庭收入低于3萬，家庭收入的主要來源為打工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。絕大部分家庭房屋為自建，占比89.44%，其次為拆遷安置及購買商品房。

規(guī)劃期內(nèi)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，結(jié)合村莊布局規(guī)劃，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為抓手，有序開展農(nóng)村宅基地復墾，統(tǒng)籌農(nóng)房建設(shè)，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，有力緩解金壇區(qū)建設(shè)用地的供需矛盾，最大限度地釋放農(nóng)村閑置土地資源，促進土地資源可持續(xù)利用。

2.2.1科學安排農(nóng)村建設(shè)用地復墾規(guī)模時序。在全區(qū)耕地后備資源調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，厘清全區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復墾潛力、資源的鎮(zhèn)村分布狀況，結(jié)合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，充分考慮群眾意愿、實施難度等情況，對全區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的拆舊復墾規(guī)模時序做出科學安排。規(guī)劃期內(nèi)，擬對617.01hm2村莊用地進行復墾，新增耕地約567.64hm2，主要分布在薛埠鎮(zhèn)花山村、方麓村、金城鎮(zhèn)后陽村、南瑤村等。

2.2.2合法有序進行拆遷安置。引導農(nóng)村建設(shè)用地布局向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，拆遷安置點統(tǒng)一集中到城鎮(zhèn)或安置小區(qū)，促進農(nóng)村建設(shè)用地的合理布局，適當集中集聚。拆遷安置要合法合規(guī)，強化公眾參與，切實保障農(nóng)民權(quán)益，改善農(nóng)村居民生活條件和質(zhì)量。

2.3 實施生態(tài)修復，保護山清水秀“生態(tài)空間”

2.3.1 全面開展生態(tài)治理與修復。規(guī)劃期間全面開展生態(tài)治理與修復，重點實施礦山環(huán)境整治、岸線環(huán)境整治和交通樞紐景觀改造提升等工程，保障生態(tài)有效供給，提升區(qū)域生態(tài)功能，優(yōu)化金壇生態(tài)空間。

（1）礦山環(huán)境治理。規(guī)劃期間，金壇區(qū)擬對雙山礦區(qū)、大石塘北山、茅東礦區(qū)、徐家山、老虎崗、大石塘南山等18個地塊進行環(huán)境治理，總規(guī)模69.1924hm2。其中石家山、徐家山礦區(qū)具體治理方案如下。

石家山砂頁巖礦、徐家山石灰?guī)r礦邊局部坡坡度陡峭，但巖面較平整，治理措施是采用種植槽綠化，設(shè)計在種植槽內(nèi)側(cè)種植藤本植物，如常春藤、爬山虎等，下部采取水體修復技術(shù)，根據(jù)自然規(guī)律，水體可以恢復自愈功能，增強自凈能力，修復水生態(tài)環(huán)境。

（2）交通樞紐景觀改造提升。常合、揚溧高速薛埠互通、阜溧高速萬新互通等作為金壇區(qū)交通樞紐，不僅承擔著道路通行功能，同時擁有展示對外形象的功能，規(guī)劃期間，金壇區(qū)擬對揚溧高速龍溪互通、阜溧高速萬新互通等重要交通樞紐進行景觀改造提升，共涉及36個地塊，改造規(guī)模57.63hm2。

（3）岸線環(huán)境整治。規(guī)劃期內(nèi)，擬對區(qū)內(nèi)重要河道岸線進行環(huán)境整治，主要是進行岸線防護林培育，通過植被恢復，防止水土流失，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力。本次岸線環(huán)境整治主要位于堯塘街道，長度9.1km，涉及規(guī)模18.69hm2。

2.3.2 重點開展工礦廢棄地復墾整治。當前，隨著金壇區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進，國土資源承載壓力日益加重，資源和環(huán)境問題日益凸顯。規(guī)劃期間（2019-2020年），金壇區(qū)依據(jù)“重點突出、先易后難、逐步推進、系統(tǒng)整治”的原則，按照生態(tài)文明建設(shè)和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展要求，重點開展工礦廢棄地復墾整治工程，實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)重建和土地可持續(xù)利用。

（1）開展工礦廢棄地現(xiàn)狀和復墾潛力調(diào)查。工礦廢棄地復墾整治對象包括廢棄工礦用地和廢棄交通水利用地。廢棄的工礦用地主要包括廢棄的磚瓦窯廠、鎮(zhèn)街企業(yè)用地。廢棄的交通水利設(shè)施用地以水工建筑用地為主，主要是一些廢棄河堤護岸。在對金壇區(qū)工礦廢棄地現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，以鎮(zhèn)街為行政單元，逐圖斑比對進行篩選，結(jié)合實地踏勘，調(diào)查分析各類工礦廢棄地復墾利用的可行性和可復墾年限，確定復墾潛力。

（2）實施工礦廢棄地復墾整治工程。根據(jù)工礦廢棄地現(xiàn)狀和復墾潛力調(diào)查，確定規(guī)劃期內(nèi)復墾地塊，實施工礦廢棄地復墾整治。通過項目實施，加大土地復墾整治后耕地的改造力度，積極采取各項措施提高耕地質(zhì)量，改良土壤條件，全面提升新增耕地的綜合生產(chǎn)能力。

3 效益評價

3.1 社會效益

3.1.1 夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，提高全區(qū)糧食自給能力。通過國土綜合整治，有效整合各種涉農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)資源，開展山水林田湖草的綜合整治，一方面增加有效耕地，緩解耕地保護壓力，另一方面建設(shè)高標準農(nóng)田，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套，提高農(nóng)業(yè)抗擊自然災害能力，增加和穩(wěn)定糧食產(chǎn)出，為糧食安全做出貢獻。

3.1.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展困局。在現(xiàn)行土地管理框架下，通過農(nóng)村建設(shè)用地整治，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化同步，促進農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)收益，維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，打通城鄉(xiāng)要素雙向流動的渠道，構(gòu)建促進城鄉(xiāng)要素流動的平臺，破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展難題。

規(guī)劃期內(nèi)，通過農(nóng)村建設(shè)用地整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，可有效緩解金壇區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾整治產(chǎn)生流量指標的級差收益，能有效滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)與公共服務設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)人口生活保障等資金需求，有利于促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標的實現(xiàn)。

3.2 生態(tài)效益

3.2.1 美化區(qū)域生態(tài)環(huán)境，助力金壇城市品位提升。規(guī)劃以土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)為重點，對不同類型的國土空間綜合整治采取不同的治理措施。通過高標準農(nóng)田建設(shè)、林網(wǎng)布設(shè)，可固堤固土，有效防止水土流失，構(gòu)建起區(qū)域生態(tài)屏障，美化金壇生態(tài)環(huán)境;通過拆莊并點、新建農(nóng)民社區(qū)、整治保留村莊，采取垃圾、污水統(tǒng)一處理等措施，可改善農(nóng)民居住條件，美化村莊環(huán)境，提升金壇的城市形象和品位。

3.2.2 恢復地貌景觀，促進資源可持續(xù)利用。通過礦山綜合治理和生態(tài)修復，重塑地貌景觀，增加地表植被覆蓋，對高低不平的地表區(qū)域進行規(guī)整，可有效防止水土流失、坍塌滑坡等地質(zhì)災害，改善治理區(qū)及周邊區(qū)域空氣、水環(huán)境，使其與周邊土地利用及景觀植被相協(xié)調(diào)，促進土地資源的可持續(xù)利用。

3.3 經(jīng)濟效益

3.3.1 增加耕地資源，提升耕地產(chǎn)出效益，金壇區(qū)水源充足，光照好，無霜期長，農(nóng)作物為一年兩熟。項目實施后預計復墾出耕地667.45hm2，主要作物為水稻和小麥，年均單產(chǎn)7200kg/hm2和600kg/hm2，生產(chǎn)成本分別為8700元/hm2和6750元，hrl12，以現(xiàn)行糧食價格分別為3元/kg和2.2元/kg，每年增加收益可達1291.52萬元。

3.3.2 釋放規(guī)劃空間，級差收益助力鄉(xiāng)村振興。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾整治產(chǎn)生流量指標，將大大緩解新增建設(shè)用地的需求壓力，減輕耕地和基本農(nóng)田的保護壓力，同時，整治產(chǎn)生流量指標出讓產(chǎn)生級差收益，可為金壇的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供資金保障。

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[作者簡介]李曉春（1983-），男，湖南衡陽人，主要從事國土空間規(guī)劃與整治工作。