“放管服”下高校財務網上審批模式探究

王琦 王仕會 張娟娟 徐冰

【摘 要】 隨著國家“放管服”改革持續深入，各高校積極響應，多措并舉，以保證相關政策落地見效。文章以打通“放管服”政策執行中的“堵點”為切入點，圍繞“放管服”下高校財務報銷審批環節面臨的挑戰，通過內嵌審批權限與審批流程，科學設計網上審批模式，理順報銷審批流程。網上審批系統的實施能真正減少報銷人、審批人的時間消耗，提高教學科研工作者的積極性和工作效率，有助于建立高效快捷的財務報銷模式，打通財務審批執行中的堵點，真正將“放管服”落到實處;并以“雙一流”S大學為例，對網上審批進行實踐研究，以線上審批與線下審批相結合的模式，分步驟逐步推廣實施，對開展網上審批進行積極有效的探索，為其他高校開展網上審批提供借鑒。

【關鍵詞】 放管服; 網上審批; 高校財務; 信息化

【中圖分類號】 G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）21-0131-06

2017年4月，教育部等五部門聯合印發《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號，以下簡稱《意見》），提出依托“互聯網+”，積極推動高校公共服務事項網上辦理，提高辦事效率，意在簡政放權，放管結合，激發廣大教學科研人員教書育人、干事創業的積極性和主動性。2018年7月，《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，再次要求優化科研項目和經費管理，賦予科研單位科研項目經費管理使用自主權，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權。2019年4月，《中共教育部黨組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（教黨函〔2019〕37號）明確提出了減少審批環節，簡化報銷流程，推進網絡服務，切實解決“報銷繁”，優化管理服務，增強科研人員獲得感。

隨著科學技術的不斷進步和高校業務量的增加，積極推動高校公共服務事項網上辦理，已成為高校落地“放管服”政策的有效策略。近年來，高校財務信息化建設得到不斷提升，相繼推出的網上預約報賬系統、薪酬申報系統及自助投遞系統等有效緩解了“報銷難”的問題。但傳統經費審批模式因其流程復雜、內控弱、效率低等，已成為制約高校辦公效率提高的一個重要原因。在深化“放管服”改革的背景下，如何利用信息化新技術新手段，把教學科研人員從煩瑣的簽字審批報銷中解脫出來，打通“放管服”政策執行中的“堵點”，切實提高教學科研人員積極性，提高經費使用效率，真正將“放管服”落到實處，是新時期高校財務工作面臨亟待解決的問題。

一、深化“放管服”下高校財務報銷審批環節面臨的挑戰

（一）審批流程復雜，簽字難

“放管服”意在簡政放權，減少審批環節，提高辦事效率。在國家相關“放管服”文件下達后，各高校積極梳理自身財務制度和流程，針對學校自身特點修訂文件，以便充分落實“放管服”政策執行。但其實施過程中，卻有各種“堵點”和“難點”。在大多數高校，由廣大教學科研人員兼職處理報銷業務，他們不是專業的財務人員，對報銷業務、審批流程及權限不清楚。報銷人需要通過大量時間來學習各種規章制度，了解報銷規定及審批流程，并在多個部門找相關領導簽字。一張單據需要跑多個部門找不同的審批人簽字審批，不同的業務需要找不同的審批人簽字。可能由于理解不當，造成多次走“冤枉路”的現象。尤其是遇到領導出差時，審批流程中斷，導致審批周期無限延長。煩瑣的審批工作使得報銷人和審核人工作效率低，無法集中精力致力于教學科研工作。傳統審批模式流程復雜，手續煩瑣，“簽字難”，嚴重制約了教學科研人員的積極性，無法將“放管服”等相關政策落在實處。

（二）線下審批，內控弱

“放管服”政策中“管”的核心是管理機制的優化，放管結合，借助管理創新提高政府監管能力[1]。雖然各高校都建立了各項經費審批制度，但仍存在著審批權限不清，越級審批等情況。審批人在簽字審批的時候，無法實時掌握項目支出額度控制，存在著超額度簽字的情況。目前傳統財務報銷審批模式，審批簽字的審核權在財務部門，由會計人員人為判斷簽字是否符合規定，存在著較大的人為干擾因素，使得內控制度流于形式。傳統的財務報銷審批模式線下進行，缺少強制性的約束和規范，不可避免地會出現審批風險和審批腐敗，無法起到監管的作用，不利于“放管服”放管結合等政策的執行。

（三）報銷煩瑣，服務效率低

“放管服”中“服”是指服務，其本質目的是改變現有的政府管理效率低下局面。高校實施“放管服”，將教學科研人員從煩瑣的經費報銷審批中解放出來，專心從事教學科研工作，同時也有助于經費管理的專業化與高效運行[1]。目前傳統審批模式，因其人為操作等不確定性因素，前期審批環節或有瑕疵，引起報銷流程不流暢，造成財務處等相關職能部門效率低下的局面。傳統財務報銷審批模式，由學校財務處最終審核報銷單的簽字是否符合要求。財務人員不僅要處理日常報銷業務，而且需要根據個人經驗來判斷簽字是否符合要求，報銷煩瑣，工作效率低，服務職能弱，使核算型財務無法向管理型財務職能轉變。對報銷人來說，報銷單投遞到財務之后，由于簽字或者報銷內容不符合規定，造成退單的現象普遍存在。傳統的財務報銷審批模式報銷煩瑣，高校相關職能部門的服務職能弱化，服務效率低，不利于“放管服”政策的執行。

雖然大多數高校不斷深化“放管服”，修訂了一系列政策文件，但傳統財務報銷審批模式因其簽字難、效率低、內控弱等嚴重制約了審批及報銷效率，成為“放管服”政策執行中的“堵點”，無法將“放管服”落到實處，不利于教學科研人員積極性的提高。

二、高校財務推行網上審批的可行性

隨著信息技術的不斷進步，無紙化辦公模式越來越被人們所重視和接受。采用傳統辦公模式，審批文件需要相關負責人對紙質文件逐個進行審批，效率低下，耗時較長，送文件的人還得負責“跑腿”送過去。而無紙化辦公模式不會受時間和地點的限制，負責人只需要手機連接網絡就能輕松處理文件審批的問題。不管對于申請者還是審批者，現代化辦公模式實現了辦公時間和地點的自由化，極大地提高了辦公的靈活性。

在高校管理中，傳統的辦公模式正逐漸成為制約工作效率的瓶頸，越來越多的高校開始意識到高校財務信息化的重要性。2006年教育部、財政部聯合下發了《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》，要求高等學校“大力推進高等學校財務信息化建設，創新財務管理手段，提升財務管理水平”。2017年教育部等五部門聯合印發的《意見》中，要求各高校依托互聯網技術，提高網上政務的效率。馬福云等[2]指出財務管理信息化、網絡化是高校財務發展的方向。李玉倩[3]對當前數字化環境下如何構建高校財務管理信息化平臺進行了有益探索。高勇[4]通過分析高校財務信息化建設的現狀及存在的問題，從創新財務管理手段、提升財務管理水平出發，提出了高校財務數字化平臺建設的總體方案。

盡管不同高校的規模、財務管理制度以及面臨的外部監管環境有所不同，但各個高校所面臨的財務業務活動基本相同。通過高校推行財務信息化的實踐經驗總結，進一步推進全國高校網上審批系統的建立與健全，這對確保“放管服”政策的有效落地具有重要的意義。為此，該研究基于現有的研究成果，以學校規模及發展潛力具有代表性的教育部直屬院校，“雙一流”S大學為例，就其網上審批系統設計、運行及其具體實施進行探討。

三、“雙一流”S大學財務網上審批模式設計

S大學隨著辦學規模的不斷擴大，收入支出規模逐年增長，面臨的財務報銷及審批壓力越來越大。2019年S大學實現總收入29億元，總支出28億元，其中科研經費支出6億元，全年科研報銷憑證數量達到7萬筆。在“放管服”改革背景下，S大學修訂了一系列相關政策文件，并相繼部署實施了“網上報賬系統”“網上申報系統”等相關網上財務系統，并在各個學院辦公樓放置自助投單機，有效緩解了報銷需排隊等候，報銷難、報銷繁等問題。但審批環節“簽字難”等問題越來越突出，為理順審批報銷流程，S大學開始推行財務網上審批。

S大學財務網上審批系統是基于網絡或移動智能終端實現無紙化審批流程處理，對接網上報銷系統和網上申報系統等，內嵌財務管理制度和審批權限，按照審批級次逐級推送相關審批人進行審批;以智慧校園為平臺，通過公眾號，節點推送信息通知知會人。該模式主要由網上報賬系統、網上申報系統、智慧校園、財務核算系統、自助投遞系統等構成，系統關系圖見圖1。

（一）財務規章制度梳理與實施辦法構建

黨中央、國務院高度重視教育工作，始終把教育放在優先發展的戰略位置。國家在加大教育經費投入的同時，監管力度也隨之加大[5]，國家出臺了一系列的政策及規章制度。

S大學根據《中央高校基本科研業務管理辦法》《關于進一步優化結構提高教育經費使用效益的意見》等有關教育經費使用政策，制定《S大學專項資金管理暫行辦法》《S大學公務卡管理實施辦法》等一系列相關管理制度。按照“誰使用、誰負責”的教育經費使用管理責任體系，落實各級各類學校經費使用自主權，明確審批權限，依法依規、合理有效使用教育經費。根據差旅費管理辦法，修訂了《S大學工作人員差旅費管理辦法》《S大學學術交流活動管理辦法》等，取消了二級部門審批，并提高了住宿標準。S大學根據《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理若干意見》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等有關深化“放管服”政策文件，結合學校自身發展情況，制定《科研項目管理辦法（修訂）》《橫向科研項目經費管理辦法》《縱向科研項目經費管理辦法》《科技成果轉移轉化管理辦法（修訂）》等管理辦法，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權，明確了經費支出、預算調整等審批流程和審批權限，賦予科研單位科研項目經費管理使用自主權，優化科研項目和經費管理。

在部署網上審批系統之前，S大學對國家、地方及學校有關政策文件及財務規章制度進行了認真梳理，為進一步明確學校各種經費的審批流程及審批權限做好準備工作。

（二）內嵌審批流程和審批權限設定

S大學把學校經費按照用途劃分為人員經費、公用經費、專項經費、科研經費等項目，分別進行審批管理。以報銷金額和報銷內容（經濟分類）為雙重約束條件，分類分項目設置審批流程見表1。

2019年，S大學財政專項中央高校改善基本辦學條件專項資金達到1億元，共涉及29個項目，主要包括設備購置類項目、基礎設施維修改造類項目、建設項目配套工程項目等。學校高度重視改善基本辦學條件專項資金的申報、管理和使用，根據《S大學財政資金預算執行管理辦法》，審批權限及級次見表2。在科研項目經費審批流程設置中，S大學把科研經費劃分為橫向科研項目、縱向科研項目及科研成果轉化項目三大類，根據修訂的科研經費管理辦法，審批權限及級次見表3，網上審批流程圖見圖2。

（三）制定財務報銷審批流程

S大學財務報銷審批流程設計是以學校智慧校園為平臺，實現網上報賬系統與網上審批系統等多個系統數據對接互通。S大學結合學校實際情況，以線上審批和線下審批相結合的模式逐步推廣實施。財務報銷審批流程以網上報銷為起點，報銷人填制報銷業務，提出網上審批申請，上傳相關附件;審批信息按照審批級次推送至相關審批人，審批人可在手機端和PC端進行審批操作;審批流程結束后，報銷人打印報銷單，投遞報銷。業務流程圖見圖3。

通過設計財務報銷審批工作流程，內嵌財務審批規章制度。在報銷人提交網上審批申請后，審批系統根據審批流程按照審批級次依次進行推送，流轉環節節點推送信息，審批完成后，具有法律效率的電子簽章推送財務報銷系統。通過網上審批系統，使報銷人、審批人從煩瑣的財務規章制度學習和線下審批工作中解脫出來，大大減少了審批人、報銷人的時間消耗，增強了辦公靈活性，提高了工作效率;網上審批系統將強制性約束和規范內嵌在審批流程，減少了人為操作因素的影響，將審批監督工作提前;網上審批系統將審批在網上進行，減少了報銷人走“冤枉路”的現象，簡化報銷流程，并將財務報銷審批審核工作提前，有助于建立高效快捷的財務報銷模式，提高高校財務工作效應，優化管理服務，切實落實“放管服”。

四、“雙一流”S大學財務網上審批模式實施及保障措施

（一）“雙一流”S大學財務網上審批模式實施

1.人員培訓與業務宣講

老師不是專業的財務人員，很難深入理解財務報銷和經費審批的相關制度。S大學定期開展人員培訓及業務宣講工作，讓廣大相關人員及時了解各項經費的具體報銷規定及審批要求。在網上審批系統正式運行之前，S大學財務處相關工作人員在深入學習網上審批系統的基礎上，對網上審批系統存在的問題反復進行測試完善，并制作網上審批操作手冊及業務流程PPT，到每個學院進行業務宣講和操作演示，讓相關人員了解網上審批及其業務流程，為在全校范圍內推廣網上審批奠定基礎。

2.依托數字化校園，節點推送信息

高校財務網上報銷審批涉及多個系統，流程復雜，尤其是多級審批的時候。為了方便報銷人和審批人及時了解業務流轉進程，S大學依托數字校園，通過微信，在重要節點推送信息。如有待審批業務、審批完成、銀行發放成功等重要節點，推送信息提醒，通知知會人。

3.線上審批與線下審批結合

對大部分教學科研工作者來說，網上審批是一個新鮮事物，從原先線下審批到線上審批觀念的轉變需要一個過程。此外，目前由于信息技術手段受限制，網上審批系統還不能囊括所有的審批事項，有些特殊業務還需線下進行。S大學結合學校實際情況，在推行網上審批系統中提出線上審批與線下審批相結合，分項目分步驟逐步推廣。

（1）以線下審批與線上審批相結合模式為過渡，逐步發展為線上審批

S大學堅持“以人為本”，以方便廣大師生和提高教學科研工作者的積極性為出發點，允許報銷人根據實際情況自主選擇審批方式。在網上審批推行的初始階段，允許線上審批與線下審批同時存在，以線下審批與線上審批相結合模式為過渡，待條件成熟后，逐步發展為線上審批。

（2）先易后難，部分項目經費先試運行

S大學根據項目類型設定審批流程，先易后難，先部分項目經費試運行。在網上審批系統正式推廣之前，先采用部分科研項目及公用經費項目小范圍測試使用，對發現的問題及時溝通解決，不斷完善網上審批系統。先讓部分報銷人了解網上審批并熟悉業務流程，再逐步擴大項目范圍，分項目分步驟逐步實施，為以后在全校范圍內推廣網上審批奠定基礎。

4.與其他系統對接，形成全方位的網上審批系統

目前網上審批系統與網上報賬系統、網上申報系統等對接已趨于完善，但要實現全方位的網上審批，還需要多個部門多個系統進行對接。S大學正在著手與學校其他部處系統對接，與國資處資產管理系統對接，把資產入庫審批和資產報銷審批相結合，讓廣大師生少跑腿，避免重復審批;與科技處科研系統對接，實現項目立項、預算信息等的實時傳輸;與人事處系統對接，實現人員人事變動實時對接。只有實現相關系統的對接，形成全方位的網上審批系統，才能實現真正意義的網上審批。

（二）“雙一流”S大學財務網上審批模式實施保障措施

1.構建網上審批系統實施必備服務平臺

緩解報銷現場排隊等候、報銷繁報銷難的基礎措施就是構建必備的財務網上報銷填報系統。S大學根據學校財務管理需要，考慮師生操作習慣，構建了以網上報賬、網上申報為基礎的財務報銷服務平臺。報銷人員可以隨時隨地進行報銷，辦理固定資產入賬、借款、勞務費申報等業務。以網上報銷、網上申報為基礎的財務綜合服務平臺為網上審批提供必備的工作基礎和條件。

2.建立健全財務助理制度

為落實國家“簡政放權、放管結合、優化服務”的要求，應盡快建立和健全高校財務助理制度。S大學高度重視高校財務助理制度，在征求多方意見后，因地制宜，制定高校財務助理管理辦法，確定高校財務助理的聘任機制。并定期開展宣講培訓工作，讓他們了解各項經費的具體報銷要求及審批權限，在高校營造“讓專業的人做專業的事”的良好工作環境，為在全校范圍內推廣網上審批奠定基礎[6]。建立和完善高校財務助理制度，有利于各項經費的合理、有效使用，減輕老師報銷壓力，而且能更好地發揮網上報賬、網上審批等系統的作用，構建高效快捷的財務服務體系[7]。

3.通過CA認證，確保電子簽章法律效力

2019年4月新修訂的《電子簽名法》，明確規定“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”。《電子簽名法》規定“可靠的電子簽名”要符合以下要求：

（1）電子簽名制作數據用于電子簽名時，屬于電子簽名人專有;（2）簽署時電子簽名制作數據僅由電子簽名人控制;（3）簽署后對電子簽名的任何改動能夠被發現;（4）簽署后對數據電文內容和形式的任何改動能夠被發現。

S大學網上審批系統電子簽名通過CA認證，確保了網上信息傳遞身份的真實性，信息的保密性、真實性和完整性，以及網上交易的不可否認性，保證審批具有法律效率。而且要求審批人上傳可靠的本人簽章圖片，并通過簽章密碼和手寫簽章為簽章提供雙重保險，保證簽章的安全和法律效率。

4.多措并舉，保證信息安全

實施網上審批必須保證信息安全。網上審批系統是通過對接網上報銷系統（財務系統專網），經過校園網（內網）實現與互聯網（外網）的數據、信息交換。在開放性的網絡環境下，易受到攻擊，造成信息泄露。在審批人主觀方面，存在著密碼保管不善、處理不當的隱患，造成信息泄露，給審批造成風險。網上審批信息不安全因素隨時存在，S大學積極采取應對策略，防患于未來，為網上審批營造一個安全的網絡環境。

（1）加強網絡安全方面的教育與宣傳工作，使廣大師生時刻樹立安全意識，保證網絡信息安全。

（2）建立財務處信息化科室，負責網上審批系統的部署測試，系統對接，網絡完全，確保網上審批系統信息安全及升級改造。

（3）加強與信息化建設處溝通，注重軟硬件設施建設，通過實時監控，系統掃描漏洞等確保系統安全，對發現的問題及時進行升級。

（4）數字簽名的制作需要各審批人提供手寫簽名，并按規定上傳，確保數字簽名的不可模仿性。

（5）審批人要設置安全系數較高的密碼，并確保密碼安全。

五、結語

隨著各高校經費收支規模的不斷增長，高校財務工作面臨著巨大壓力。一方面是高校管理者及外部監管要求高校財務管理工作越來越細化;另一方面是高校師生員工對財務服務質量的要求越來越高。信息化在財務工作中的深入應用為高校財務管理提供了解決思路與方案。在高校具備較為完善的網上報銷填報系統的基礎上，通過系統內嵌審批權限與審批流程，將審核與監督工作提前，理順報銷審批流程。網上審批能真正減少報銷人、審批人的時間消耗，有助于建立高效快捷的財務報銷模式，提高教學科研工作者的積極性和工作效率，打通“放管服”政策執行中的堵點，真正將“放管服”落到實處。

【參考文獻】

[1] 丁毅.事業單位科研經費“放管服”機制構建策略研究[J].教育財會研究，2018（6）：30-34.

[2] 馬福云，徐昆龍，李雄平，等.搭建高校財務管理信息化平臺提升服務水平[J].會計之友，2008（12）：19-21.

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[5] 梁勇，李曉冬.論“十三五”教育經費監管責任與追究[J].教育財會研究，2016（4）：19-22.

[6] 陳菁.讓專業的人做專業的事——淺析高校財務助理制度[J].中國總會計師，2018（8）：136-138.

[7] 潘蔚.高校財務信息化辦公現狀及發展對策[J].財會學習，2020（3）：82-83.