智慧環境下編制自然資源資產負債表治理機制研究

【摘 要】 編制自然資源資產負債表不僅是我國自然資源資產管理的實踐創新，而且是我國生態文明建設重大理論創新，但是經過五年的實踐試點和理論研究，效果很不理想，主要原因是沒有建立編制自然資源資產負債表協調治理機制。文章從生態文明制度體系建設整體出發，以“大智移云物區”為新引擎，以數字治理為著力點，以自然資源資產分類、核算和編報為主線，圍繞自然資源數據智慧共享平臺，從六個方面、兩個維度提出建立科學完備、運行高效的編制自然資源資產負債表協調治理機制的總體思路和實施機制，以期實現編制自然資源資產負債表的智能化、平臺化和共享化，構建全國統一的自然資源“一張網”“一個底圖”。

【關鍵詞】 自然資源; 自然資源資產負債表; 智慧平臺; 協調治理

【中圖分類號】 F230? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）22-0142-06

大數據、云計算、人工智能、物聯網、移動互聯網和區塊鏈等新興技術的迅速發展（簡稱智慧環境或“大智移云物區”環境，下文同），有力地推動了生態文明建設，成為加快生態文明治理體系和治理能力現代化的新動能。2013年黨的十三屆三中全會提出探索編制自然資源資產負債表，2015年開始試點，經過五年的理論研究、實踐探索，效果很不理想，其中最主要的原因是沒有建立運行高效的協調治理機制，造成數據治理碎片化、治理體制分割化和治理能力弱化，編制的自然資源資產負債表質量差，致使生態文明制度的“四梁八柱”無法落地生根。

習近平總書記在十九屆四中全會明確指出“新時代……，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重”[ 1 ]。因此，建立運行高效的協調治理機制不僅是生態文明制度體系建設的基礎和保障，而且是編制自然資源資產負債表的關鍵和前提。本文站在“五位一體”的高度，從生態文明制度體系建設整體出發，用大數據、互聯網思維，遵循生命共同體理論、協調治理理論、會計理論，以“大智移云物區”為新引擎，以數字治理為著力點，以自然資源資產分類、核算和編報為主線，圍繞自然資源數據智慧共享平臺，從六個方面、兩個維度創造性地提出建立運行高效的編制自然資源資產負債表協調治理機制，實現編制自然資源資產負債表的智能化、平臺化和共享化，構建全國統一的自然資源“一張網”“一個底圖”，具有創新性、前瞻性和指導性。

一、建立協調治理機制遵循的理論

（一）生命共同體理論

生態學認為生態系統是一個完整的生命共同體，生態系統中的社會系統、經濟系統和自然生態系統三者相互作用、相互制約、有機結合共同形成生態系統，構成一個不可分割的生命共同體。它們之間存在著相互依存、能量轉化和物質循環的和諧共生、動態平衡規律，共同推動人類社會發展變化。習近平總書記強調“人與自然是生命的共同體”“山水林田湖草是生命共同體”。生態文明與經濟、社會、文化、政治及其內部都是一個有機整體，它們共生互補、相互作用、相互支撐。所以，應把編制自然資源資產負債表作為生態文明制度體系建設的有機組成部分[ 2 ]，不應單純地為編表而編表、為統計而統計。

（二）協調治理理論

治理原義是控制、引導和操縱，現在又賦予了新的涵義，治理從公共事務統治轉向管理，又從管理進步到更高一級形態。協同治理是從政府治理、社會治理發展而來的第三代治理，是主體各方探求高效治理結構的過程，雖然也強調各主體在這一過程中的競爭，但更多的是強調他們相互之間的協作、協商，包含了“多主體共治”和“多中心治理”的理念，改變了過去以單一主體為中心的公共事務治理模式。協調治理不是一方對另一方的“控制”，也不是非此即彼的完全徹底“競爭”，是多元主體在平等基礎上通過相互協調有效處理公共事務的全過程的協同治理。因此，必須改變政府主體單一治理模式，建立多主體全過程協調治理機制。

（三）會計理論

資產負債表是采用會計借貸記賬法（復式記賬法）理論，借助“資產=負債+所有者權益”的平衡原理，反映企業某一時點財務狀況。根據借貸記賬法“有借必有貸，借貸必相等”原理，資產核算既要對資產的形態及其變化進行及時、準確的記錄，還要對附著于資產之上的債權債務關系及其變化進行全面、詳細的反映，二者分類匯總的核算數據必須相等，否則就會出現“有權無產”或者“有產無權”的情況，造成會計信息不可靠、核算結果不正確。自然資源資產負債表是遵循資產負債表的邏輯范式，按照借貸記賬法原理和“資產=負債+所有者權益”的平衡理論對自然資源進行全面、系統、準確的確認、計量、記錄和報告，借助會計原理進行自然資源管理的有益探索，實現“明晰家底，明確責任，確認紅線，考核績效”的目的。

二、建立協調治理機制的時代意義

自然資源（指一般意義上的自然資源和生態環境，下文同）核算是一個世界性的難題，我國政府于2006年發布《中國綠色國民經濟核算體系框架》，因實踐效果不好而“流產”。2012年，聯合國頒布了第一個國際核算標準——經濟環境綜合核算體系（SEEA-2012），在我國的應用效果卻與制度建設初衷相背離。為破解自然資源核算的瓶頸，我國首提編制自然資源資產負債表，借助會計學復式記賬理論，遵循“資產-負債=凈資產（所有者權益）”的平衡原理，將負債與資產分別核算、列示，以負債反映對資源合理利用和保護、生態環境恢復治理的責任，以資產反映資源現狀及其增減變化，破解了自然資源核算的難題，不僅是生態文明建設的重大理論創新，而且是我國自然資源資產管理的實踐創新，為領導干部自然資源資產離任審計以及政府部門自然資源管理提供科學依據和決策支持。多年實踐試編表明，建立協調治理機制不僅是提高生態文明治理效能的重要抓手，而且是編制自然資源資產負債表的前提和關鍵，具有國家治理功能[ 3 ]，時代意義重大。

三、編制自然資源資產負債表治理機制中存在的問題

2015年11月在我國開始進行編制自然資源資產負債表試點，經過五年的實踐試點和理論研究，仍然處于研究探索、各自為戰的試點階段，實際效果差，導致自然資源資產化管理、領導干部自然資源資產離任審計等生態文明制度無法落地。

（一）數據治理碎片化

1.自然資源分類標準和體系不統一

目前，國家沒有統一的自然資源分類標準，盡管在《憲法》《物權法》和《民法》中都闡述了自然資源分類，但相互之間不一致。由于自然資源分類繁多，且不統一、不全面、不系統，相關管理部門在對自然資源進行核算時，僅根據需要采取不同的分類標準，造成自然資源分類重疊、遺漏和交叉現象嚴重[ 4 ]，比如在所有分類中均未反映地下空間資源、海洋資源，又如陜西省延安市林業部門提供的林地面積比國土部門提供的數據多39%。因分類標準不統一，導致核算的數據各自為政、互不銜接，缺乏可比性與完整性，無法形成全國統一的核算數據，造成自然資源家底不清。

2.自然資源類別缺乏統一的核算口徑、內容、技術與方法

國家機構改革前，自然資源歸不同部門管理，因各部門采取的核算口徑、技術、精準度、底基數不同，導致獲得的數據不統一，差距較大。機構改革以后，該職能統一劃歸到自然資源部，至今沒有組織制定全國統一的自然資源類別核算口徑、方法和技術，而確權登記、空間規劃等工作已經按各自的分類標準、核算口徑開展，獲取的數據仍然不一致，成果無法共享，最終難以形成國家統一的“一套數據”“一張底版”。

（二）核算體系不完善，自然資源資產會計準則缺失

國內外對自然資源資產的核算主要采用通用的SEEA-2012統計核算理論和方法體系，使用統計方式核算其實物量，并利用經濟學估價方法進行價值量計算[ 5 ]，沒有真正實現自然資源的會計核算。因SEEA-2012核算的目標是測算出一個國家和地區完整的最終產品總值，而編制自然資源資產負債表的初衷不是通過GDP做“減法”來核算經濟活動對生態環境產生的代價，而是通過核算一個區域內自然資源的數量與質量、存量與流量以及對應的環境責任，來反映自然資源保護與開發狀況及其環境責任情況，二者目標不同導致采取的核算方法有差異。由于依據SEEA-2012進行的統計核算既不能保證發生的每一項資產及其權益事項都能夠得到如實反映并保持報表的平衡關系，也不能保證精確地確認開發利用自然資源所形成對應的環境責任，還存在錯報漏報、重復計算、及時性不足以及勾稽關系缺失等統計核算問題，導致會計信息質量低，據此編制的自然資源資產負債表真實性、實用性差，無法滿足我國自然資源資產化管理以及復式核算和過程核算要求。需借鑒SEEA-2012統計核算體系精華，汲取我國的經驗教訓，結合我國生態文明制度體系建設的現實要求，創新核算方法，建立自然資源資產會計準則和核算體系。

（三）治理體制分割化，治理能力弱化

自然資源數據治理碎片化背后蘊含的是治理體制分割化、治理能力弱化。

1.職能邊界不清晰

機構改革后，國家明確了自然資源部、生態環境部分別承擔自然資源的所有者、管理者職責與監管者職責，然而因自然生態系統復雜性，仍有自然資源管理、監管職能邊界不清晰問題。比如兩個部門都需要對生態保護紅線、自然保護地進行評估，那么二者之間有哪些區別和聯系？

2.治理體制不健全

一是在自然資源部內部缺乏有效銜接、統籌推進機制。國家測繪地理信息、自然資源調查監測、自然資源確權登記、國土空間規劃、國土空間用途管控以及全民所有自然資源管理職能分別由不同的司（局）承擔，但司（局）之間缺乏有效銜接、統籌推進機制，相互之間數據標準、核算口徑不統一。比如國家測繪地理信息是自然資源統一調查評價監測的基礎，而調查評價監測又是國土空間規劃、自然資源確權登記的前提。在測繪地理信息局、自然資源調查監測司沒有提供統一的自然資源分類標準、核算口徑的情況下，自然資源確權登記、國土空間規劃等工作已經于2019年根據各自的分類標準和核算口徑在全國開展，這樣獲取的自然資源數據無法一致，相互之間不能共享，不能形成統一的自然資源“本底圖”。在缺乏有效、統一數據支撐的情況下，全民所有自然資源資產負債表于2020年1月在全國開始試編，其結果可想而知。

二是自然資源部與國家林業和草原局缺乏銜接融合機制。自然資源調查監測司負責全國自然資源的調查監測，但是國家林業和草原局也負責森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源動態監測與評價，由于相互之間的核算口徑、方法體系有差異，造成數據不一致，不能共享。

三是自然資源部負責的自然資源調查監測與生態環境部負責的生態環境評價監測的分類標準、核算口徑不一致，相互之間缺乏有效銜接，無法形成全國統一的自然資源與生態環境“本底圖”。

四是國家統計局負責牽頭編制自然資源資產負債表的職能，在2019年頒布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中實際上已經劃歸為自然資源部，由所有權司具體負責，但它們僅編制全民所有自然資源資產負債表，二者差距很大，缺乏整體性。

四、建立編制自然資源資產負債表協調治理機制的總體思路

在智慧環境下，“大智移云物區”等新興技術已經滲透到自然資源和生態環境治理的所有部門、領域、環節并發揮著重要作用，成為提高治理效能的新引擎，極大提升了獲取和處理信息的能力，顛覆了傳統自然資源核算方法、手段，成為加快生態文明治理體系和治理能力現代化的新動能，習近平總書記明確指出“要運用大數據提升國家治理現代化水平”。

本文用大數據、互聯網思維，以推進機構職能優化協同高效為著力點，以提高協調治理效能為目標，吸取國內外自然資源核算經驗和教訓，針對我國理論研究和實踐探索中的問題，站在“五位一體”的高度，用生態文明制度體系整體性的視角，創造性地提出了建立編制自然資源資產負債表協調治理機制的總體思路，即以習近平新時代生態文明思想為引領，遵循生命共同體理論、協調治理理論和會計理論，以“大智移云物區”為新引擎，以數據治理為著力點，以自然資源資產分類、核算和編報為主線，圍繞自然資源數據智慧共享平臺，從六個方面、兩個維度建立運行高效、科學完備的編制自然資源資產負債表協調治理機制（見圖1），實現編制自然資源資產負債表的智能化、共享化，建成縱向的多元主體協調、各級政府部門協調以及橫向的部門內部、部門之間全領域、全過程協調治理的新格局。

五、建立編制自然資源資產負債表協調治理實施機制

（一）建立數據協調治理機制

1.制定國家統一的自然資源分類標準和體系

制定國家統一的自然資源分類標準是加強自然資源管理、編制自然資源資產負債表的前提和基礎，所以必須基于資源學、環境學和生態學的科學研究成果，根據自然資源的本質屬性，結合生態文明建設的需要以及自然資源的發展趨勢，科學界定自然資源本質涵義，制定國家統一的自然資源分類標準和體系，借鑒現有分類的優點，做到分類科學合理、明晰準確、體系完整、邏輯有序[ 6 ]，類別之間界定清晰，不能出現漏分、重復、交叉現象。

2.制定國家統一的自然資源核算口徑、方法體系和規范流程

在國家統一分類標準的基礎上，根據自然資源各自屬性特征、指標及其管理的需要，確定每種自然資源不同屬性或指標全國統一的核算口徑、內容、技術、方法以及分辨率和精確度，盡可能滿足不同部門對自然資源屬性特征或指標的需求。

（二）建立理論支撐協調治理機制

1.建立自然資源資產會計準則和核算體系

編制自然資源資產負債表的前提是對自然資源資產進行全面、系統、連續、準確的記錄、反映、匯總，及時反映資產、負債、所有者權益的變化情況[ 7 ]。由于自然資源統計核算體系無法滿足編制高質量自然資源資產負債表的要求，必須站在生態文明制度體系建設的高度，借鑒國內外生態資源核算方面的最新研究和實踐經驗，充分考慮自然資源資產的復雜性和多樣性，創新核算方法，建立統一的自然資源資產會計準則和核算體系，提供高質量的會計數據信息。

（1）構建自然資源資產會計假設

對自然資源資產進行會計核算的前提是對其特定的時空環境做出科學合理假定。應根據自然資源的特殊性，借鑒會計學理論，建立自然資源資產會計假設，即會計主體假設、會計分期假設、持續運營假設和價值計量假設。

（2）建立自然資源資產會計基本準則和具體準則

為保證所發生的每項自然資源事項都能按照復式記賬法理論及時記錄反映，實現對自然資源資產進行全面、系統、及時的記錄、核算，保障其反映的信息滿足可靠性、相關性、可比性和及時性，遵循會計理論，根據自然資源資產的特殊性，建立自然資源資產會計基本準則和具體準則，真實、客觀、連續、系統地反映核算主體的自然資源現狀及其變化[ 8 ]。

2.建立自然資源資產負債表的理論框架

編制自然資源資產負債表是我國首提，國際上沒有現成的理論框架可供學習，所以要站在自然資源資產特殊性的角度，借鑒資產負債表理論，遵循自然資源資產會計準則，科學合理界定自然資源資產、負債的特殊涵義以及在表中的編排項目，構建自然資源資產負債表的理論框架及其附表體系。

（三）完善治理體制，建立全方位、全過程的協調治理機制

1.建立發揮中央和地方積極性的協調治理機制

完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作治理機制，在各級政府之間構建充滿活力、權責明確、運行順暢的管理體制。明確劃分中央和國務院的統籌責任、中央國家機關部門責任、省級黨委和政府的總體責任、市縣黨委和政府承擔的具體責任，清晰確定中央和地方在自然資源與生態環境方面的財權和事權，形成穩定的制度。

2.建立全領域、全過程的協調治理機制

一是建立自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局等部門之間以及各部門內部職能和職責的高效協調治理機制，保證各部門及其內部職能、職責優化協同高效，避免出現責職不清、推諉扯皮現象，實現高效銜接。

二是建立國家自然資源分類標準制定協調機制，即建立由自然資源部、市場監督管理局牽頭，生態環境部、國家統計局、林業和草原局等部門參與的自然資源分類標準制定領導組，制定國家統一的自然資源分類標準和標準體系，確定每種自然資源類別所有指標的核算口徑、內容、技術和方法等。

三是成立自然資源資產會計準則協調治理機制。建立由財政部、自然資源部和生態環境部牽頭，國家統計局、國家稅務局等部門參與的自然資源資產會計準則制定領導組，制定自然資源資產會計準則和核算體系，確定自然資源資產負債表的理論框架結構及其附表體系[ 9 ]，統一規范自然資源資產的記錄、匯總和信息披露。

（四）建立技術攻關協調治理機制

1.建立自然資源資產核算技術攻關機制

自然資源種類繁多、性質各異，對其進行核算涉及會計學、自然資源學、生態學、環境學等方面的知識，至今仍未形成統一公認的價值核算方法，價值核算難度很大，同時缺乏科學合理的自然資源質量評定方法。所以應由財政部、自然資源部、生態環境部、國家統計局牽頭，廣泛吸收社會科研院所、高校以及相關行業的專家，組成自然資源資產核算攻關組，及時解決理論研究和實踐探索過程中的疑難問題。

2.建立信息技術攻關機制

編制自然資源資產負債表、建立自然資源數據智慧共享平臺不僅涉及自然資源和生態環境全要素調查監測技術，而且面臨著基于異構、多類型、海量、多尺度等多源數據的快速獲取、變化發現、自動分類、時空統計、動態建模、質量控制等技術難題[ 10 ]，解決這些技術難題是建立自然資源數據智慧共享平臺、編制自然資源資產負債表的關鍵。所以，應由自然資源部、生態環境部牽頭，充分發揮第三方信息技術公司作用，采用市場手段，成立信息技術攻關組，及時解決信息技術難題，形成高效的信息技術攻關機制。

（五）建立多元主體協調治理機制

在編制自然資源資產負債表過程中出現的“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”共存現象，表明僅僅依靠政府、市場、社會、公眾中的任何一個主體都是不科學的，多元主體協調治理才是提高治理效能的必然要求。所以，需改革政府部門單向的治理機制，綜合運用經濟、市場、行政、輿論等手段提高治理效能，從單一政府主體轉變到多元主體平等協同，建成政府主導、企業主體、社會支撐、公眾參與的良性互動、平等協商的協調治理機制。

（六）建立自然資源數據智慧共享平臺協調治理機制

在智慧環境下，“大智移云物區”等新技術作為編制自然資源資產負債表治理機制的新引擎，依托自身的信息整合和分析評估能力，通過對自然資源和生態環境海量、異構、多語義、時序、多尺度數據的采集、存儲、管理、共享、關聯分析、深度挖掘，構建自然資源數據智慧共享平臺，為自然資源數據集成、融合、管理、共享、分析和應用提供統一服務。平臺具有數據傳輸交換、可視展示、管理監控、分析挖掘、共享開放、存儲查詢功能，可動態完成數據批量處理、大數據關聯分析、流式數據處理、趨勢分析、分布式計算、空間分析等工作，實現自然資源統一調查監測、統一確權登記、統一規劃布局、統一生態環境監測，構建天地空自然資源與生態環境監測“一張網”“一個底圖”。該平臺包括自然資源基礎數據平臺、自然資源資產核算數據平臺、自然資源資產負債表數據平臺三個子平臺。

1.建立自然資源基礎數據平臺

采用先進的北斗三號、航空航天遙感、傳感網、地理信息系統、物聯網、人工智能和區塊鏈技術，實現陸海空全天時、全方位的空間數據獲取，對這些結構化、非結構化、弱結構化的物聯網數據、衛星遙感數據、實時監控數據、互聯網等“多流匯聚”數據，融合數值模型和數據統計模型分析框架，融合關系型數據處理和大數據處理技術，融合客戶端和移動互聯的數據可視化實現，建立“多流匯聚”“多源融合”的自然資源基礎數據平臺，對每一種自然資源類別的屬性或指標，打破部門、區域和上下層級之間壁壘，按照全國統一分類標準、核算口徑、方法體系進行全面、及時的記錄，全方位、多層次、多結構、多主體、多區域反映不同種類、不同區域、不同權屬、不同層次、不同主體的自然資源和生態環境存量和流量信息以及自然資源的等級或質量信息。該平臺是國家層面天地空一體化的自然資源基礎數據平臺，既要反映自然資源及其利用的存量與流量信息，也要反映環境保護成本、環境保護效果與環境保護收益等環境信息，實現信息統一管理、動態記錄、實時共享，與自然資源調查監測、確權登記、國土規劃、用途管制以及生態環境監測等信息高效融合，形成全國統一的“一套數據”“一張網”。

建立自然資源基礎數據平臺最終目的是在統一分類標準和核算口徑的基礎上實現由“部門網”向“生態網”的跨越，用生態系統整體性視角，統籌天地空各類自然資源和生態環境要素的實時監測，統籌跨區域、跨流域、跨部門、跨層次自然資源和生態環境動態監控和數據獲取，保證自然資源數據的“真、全、準”和實時性，是強化自然資源管理、建立編制自然資源資產負債表協調治理機制的核心。

2.建立全國自然資源資產核算數據平臺

自然資源基礎數據平臺在全面反映自然資源和生態環境時，既要按照國家統一的分類標準、標準體系及其核算口徑進行記錄，還要遵循自然資源資產會計準則和核算體系的要求，在對應的會計科目中記錄、反映自然資源資產數量的變動和權益債務的變化，會計科目與自然資源的分類標準和體系是一一對應的關系，在此基礎上按照會計科目分類、分種反映自然資源資產和負債。對于直接能夠確定價值的既要記錄數量，也要反映價值;對于不能夠直接確定價值的，按照自然資源資產會計準則規定的核算方法確定價值;對于當前無法確定價值的自然資源資產，僅反映其數量和質量，等條件成熟后再反映其價值。同時對發生的每一項自然資源資產和負債變動，都要根據復式記賬原理及時在兩個或兩個以上會計科目中反映，并保持會計恒等平衡。在自然資源基礎數據平臺的基礎上建立自然資源資產核算數據平臺。

3.建立自然資源資產負債表數據平臺

在進行自然資源資產核算的同時，平臺系統自動遵循自然資源資產負債表的“資產=負債+權益”以及自然資源資產負債表理論框架，自動生成自然資源資產負債表及其附表。

在智慧環境下，建立自然資源數據智慧共享平臺運行治理機制是一個全新的治理理念，通過數據標準、工作標準、技術標準和管理標準等標準體系治理機制建設，從組織、技術和管理三個維度以及戰略層、執行層和管理層三個層次，對數據資源實行高效、全面的治理，強調各治理主體全過程、全方位的高效融合、有效銜接以及信息的關聯、融合和共享。該平臺既是編制自然資源資產負債表整個治理機制的核心，也是實現四個治理主體協同發展的關鍵，還是提高編制自然資源資產負債表治理效能的新動能。

建立編制自然資源資產負債表協調治理機制是一個復雜的系統工程，本文針對生態文明制度體系建設和編制自然資源資產負債表中出現的數字治理碎片化、治理體制分割化、治理能力弱化，以數字治理為著力點，以自然資源分類、核算、編報為主線，以自然資源數據智慧共享為中心，從六個方面、兩個維度提出建立運行高效、科學完備的編制自然資源資產負債表協調治理機制，實現編制自然資源資產負債表的智能化、共享化，構建全國統一的自然資源和生態環境“一張網”“一個底圖”，具有創新性、前瞻性、實用性和指導性。

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