鄉村治理如何實現有效治理

文濤

鄉村治理呈現強化過程管理

《檢察風云》：2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》。據您調查研究，鄉村治理的核心問題是什么？

田先紅：我認為，鄉村治理的核心問題是如何實現有效治理。黨的十九大提出的鄉村振興戰略二十字方針中，就包含了“有效治理”。國家、政府做的各項工作，無論是政策改革也好，公共服務也好，制度建設也好，最終都是要回應農民的訴求，解決農村的實際問題，實現鄉村的善治。

我們總的感覺是，這些年來，鄉村基層治理越來越規范化，各項制度建設越來越健全。上級也強化了對鄉村基層干部的監督，監督下鄉越來越明顯。我們發現，在當前的鄉村治理中，上級越來越注重過程管理，鄉村治理呈現出結果管理弱化而過程管理強化的趨勢。我之前寫了一篇論文專門論述縣鄉基層從結果管理到過程管理演變的機制及其影響。在多年前，我們是強調結果管理，上級要求鄉村基層干部完成任務越多、越快越好，至于基層干部怎么樣完成的，上級不會管那么多，只要沒有明顯違法違規或者導致重大不穩定事件就行。但是近年來，上級越來越注重過程管理，要求鄉村干部的行政行為注重規范化，要完全符合法律、制度、程序的規定，不能有任何偏差，否則就會被問責。

從鄉村治理現代化的角度來看，這當然是好事。它有利于規范干部行為，降低貪污腐敗發生率，還可以逐漸在鄉村社會建立起現代公共規則。但是，過于強調過程管理，也可能會大大壓縮基層干部的自主行政空間，減少他們的自由裁量權。在鄉村社會，很多治理事務都有很強的非規則性，完全按照上級政策安排和法律制度規范，有時無法跟鄉村社會實際相結合從而達到預期治理效果，反而可能帶來新的問題。

所以，在當前鄉村治理中，如何切實加強權力監督和廉政建設，根治小微權力腐敗，同時又賦予鄉村干部一定的權力、資源，充分信任他們，讓他們能夠基本達到權責匹配的狀態，具有干事創業的動力和活力，這仍然是一個需要認真思考的問題。

“沒有調查就沒有發言權”

《檢察風云》：在您的多次鄉村調研中，感受最深的是什么？

田先紅：我所在的研究團隊是從事鄉村治理研究的。田野調查是我們的一大特色。對我們團隊的同仁而言，除了讀書、寫論文等事務之外，最重要的工作估計就是下鄉了。大概估算了一下，從我讀研究生開始到現在，在城鄉基層社會調研的天數應該在1200天以上。我調研的足跡遍布鄂、豫、皖、川、渝、湘、贛、粵、浙等近20個省份。調研地點大部分在農村，也有少量的在城市基層社區。比如，2018年，我曾經帶隊在重慶市下面某街道和社區開展調研。其中在湖北調研的時間和地點都最多。這當然跟我上大學以后一直在湖北武漢求學有關。

在近15年的田野調查中，我感受最深的就是中國農村區域差異極大。華南、華北、華中、西南、東北、西北等不同區域的文化傳統、社會結構都有很大差異。沿海地區與內陸地區的經濟水平、治理樣態等方面也有很大不同。巨大的區域差異為我們開展田野調查研究提供了豐富的資源和認識空間，但也帶來了巨大的挑戰。如何認識和理解中國，并在此基礎上提煉出具有較強競爭力和話語權的學術概念，是擺在中國社會科學研究者面前的重要任務。從老一輩學者費孝通至今，無數學人都在為此而努力。著名政治學者徐勇教授曾說過：“沒有調查就沒有發言權，沒有概念就沒有話語權。”我深以為然。我們研究團隊在全國各大區域開展田野調查，并進行深度研究，提出了一系列具有重要價值的學術概念。當然，未來還有很長的路要走。

《檢察風云》：您認為，就基本結構而言，目前鄉村社會還是否如費孝通先生所言的鄉土社會？

田先紅：費老在《鄉土中國》一書中曾論述了中國傳統鄉村社會的諸多特質，比如無訟、熟悉親密、差序格局、長老統治、禮治秩序等等。費老對中國傳統鄉村社會特質的概括、提煉是相當準確的。不過，在經過了長期的革命和現代化之后，當前中國農村社會已經發生了巨變。市場化、人口流動給鄉村社會帶來了巨大的沖擊。整體而言，鄉村社會人際關系理性化的趨勢越來越明顯。

當然，因為不同地區的文化傳統、社會結構穩定性存在差異，遭受現代化、人口流動的沖擊程度也不一樣，所以農村社會傳統和結構的樣態也存在較大的區域差異。比如，在南方宗族型地區農村，總體而言，村莊的團結度還較高，村莊社會規范還能具有一定約束力。在這些地方，仍然存在費老所言的鄉土社會的特質。但是，在中部地區，村莊社會結構原本就比較松散，屬于家戶型村落或原子化村莊，在遭受現代化、人口流動侵蝕之后更容易走向解體。所以，對于這個問題其實不太好下一個絕對的判斷。而且，現代性與傳統之間是否必然是一種線性替代關系，學界也還存有爭議。

《檢察風云》：目前現代公共規則在鄉村依然缺乏有力支撐，這是為什么？

田先紅：這說明鄉村基層社會仍然具有一定的傳統性。鄉村的很多事情是高度復雜的、非規則化的，沒有辦法通過現代公共規則來全部解決。比如，一些矛盾糾紛，如果是派出所警察、法院法官等國家力量出面，不一定能夠解決，但是如果是村組干部或者村里的年長者出面，很可能很快就搞定了。這就是人情、面子、關系在鄉村治理中的重要性。

在農村，人情、面子、關系還很重要，說明村莊社會仍然具有一定的價值生產能力，對村民的行為仍然具有一定的約束力。隨著村民文化水平、法律規則意識的提高，現代公共規則也可能逐漸地在鄉村社會治理中占據越來越重要的地位。

在近15年的田野調查中，我感受最深的就是中國農村區域差異極大。不同區域的文化傳統、社會結構都有很大差異。沿海地區與內陸地區的經濟水平、治理樣態等方面也有很大不同。巨大的區域差異為我們開展田野調查研究提供了豐富的資源和認識空間，但也帶來了巨大的挑戰。

當務之急是優化鄉村治理結構

《檢察風云》：目前國家正在實施鄉村振興戰略，在您看來，鄉村要振興當務之急是做什么？

田先紅：我認為，鄉村振興戰略的當務之急是要優化鄉村治理結構，其中最主要的是賦予縣、鄉、村一定的自主權，使其能夠在屬地范圍內更好地進行鄉村振興的統籌規劃，使上級政策能夠更好地契合縣域社會的實際，再造縣域治理的自主性。

《檢察風云》：2019年是基層減負年，整治形式主義取得了一些成效。今年，中共中央辦公廳發出《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，措施很嚴厲，可見中央對形式主義的清醒認識。您認為，形式主義屢禁不止，原因是什么？解決形式主義，還應該從哪些方面入手？

田先紅：當前，基層治理中的形式主義問題成為一個“痼疾”。從表面上看，它跟干部作風和素質有關，但實際上有其深刻的結構性根源。上級越來越強調基層行政規范化，凡事都要拍照留痕，都要存檔備查。上級對各類事務都要督查、檢查，一旦查出不規范的地方，就要問責。久而久之，一些基層干部便沉溺于文牘工作，凡事都先想想，怎么應付上級督查檢查，而不是真正解決基層的問題。

緩解基層形式主義的問題，治本之策可能還是需要調整上下級之間的權責結構，避免上級“權力超載”而導致基層“責任超載”的局面，使基層權責盡可能地相對均衡。同時，要減輕基層的治理事務壓力，真正給基層松綁解壓，賦予其一定的自主行政空間。此外，還要加強地方政府各部門間的協同聯動，避免“政出多門”而頻繁打擾基層。

編輯：薛華? icexue0321@163.com