社會組織有序發展：現實基礎、演化趨勢及改革路徑

林順浩 顏克高

[摘?要]以政府為中心的社會組織發展邏輯，使得社會組織在資源、結構、功能和空間上呈現不平衡發展格局。為激發社會組織活力，發揮其在國家治理轉型和政府職能轉移中的積極作用，推進社會組織有序發展成為一種必然趨勢。從社會組織有序發展的演化趨勢來看，蘊含了由“政府中心”向“需求中心”、“外延式發展”向“內涵式發展”、“單一監管”向“綜合監管”以及“行政主導”向“多元共治”的轉變;在改革路徑上，需逐類放松社會組織準入管理以回應前瞻性需求，建立監管部門間的協調機構和機制以增強綜合監管效力，營造公平發展環境以服務社會組織能力建設，鼓勵本地探索和經驗輸入以協調社會組織區域發展。

[關鍵詞]社會組織?發展格局?有序發展?管理體制

[中圖分類號]D632

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2020）08-0018-08

20世紀80年代以來，在中國社會經濟轉型的歷史進程中，社會組織得到快速發展。截至2019年底，全國共有社會組織約85.4萬個，這些活躍在國家與社會之間的組織，逐漸演變成重要的社會力量，在公共服務和社會治理中的重要性日漸顯著。在國家治理轉型和政府職能轉移背景下，社會組織被賦予的時代責任和功能定位已經出現變化，黨的十九大報告更是明確提出要發揮社會組織在新時代社會治理格局中的重要作用。為激發社會組織活力，2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，對社會組織發展進行了部署，要求加大社會組織管理改革的步伐，改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發展。在此背景下，如何實現社會組織有序發展成為社會治理領域的重要議題。在理論研究層面，社會組織有序發展還是新提法，系統的改革方案仍在醞釀之中，理論研究亟待深入完善。鑒此，本文通過分析總結我國近年來社會組織的發展特征，試圖從整體視角清晰呈現我國社會組織發展格局，分析中國社會組織發展的趨勢，探索社會組織有序發展的理念內涵與實踐方式。

一、我國社會組織發展格局的初步考察

改革開放至今，我國社會組織的管理政策幾經變遷，放任、緊縮、控制等狀態交替出現，經歷了恢復期、緩慢發展期以及培育期等發展階段。為呈現我國社會組織發展格局的整體圖像，本文立足于我國社會組織發展現狀，從社會組織的資源、結構、功能以及區域發展等多個維度，考察我國社會組織的發展格局，展示社會組織有序發展的現實基礎。

（一）“強官辦、弱民辦”的資源格局

以距離政府的遠近，社會組織通常可以分為官辦和民辦兩種類型。官辦社會組織是政府為動員社會資源，從政府內部衍生而來，在某種程度上是政府職能的延伸與擴展;區別于官辦社會組織，民辦社會組織是由民間人士自下而上發起成立，自其成立就表現出了民間性和草根性特征。不同的產生方式，賦予了社會組織不同的身份，進而也賦予了社會組織不同的資源稟賦、生存能力及發展環境。即使在比較公開、透明，競爭性強的政府購買服務實踐中，相對于民辦社會組織，官辦社會組織在資源獲取上也具有天然優勢。以上海市社區公益服務購買為例，2009—2013年間，社會組織承接的公益項目占92%，其中純粹由民間人士成立和主導的社會組織91個，僅為27%[1]。從慈善捐贈的角度來看，中國許多企業的捐贈主要用于幫助企業獲得政府補助、債務融資以及投資機會[2-3];政府也始終對中國基金會資源動員實施直接或間接影響[4]。因此，在中國語境下，由于社會組織所需的資源主要來源于政府財政支持或政府認證的社會資源，距離行政權力的遠近影響了資源分配，并由此形成“強官辦、弱民辦”的資源格局。

（二）“強數量、弱能力”的結構格局

從整體趨勢來看，改革開放后，我國社會組織取得了跨越式發展，在社會事務中的能見度也顯著提升。但是，如果將社會組織數量和能力分別予以考察，兩者呈現不同變化趨勢。根據“非營利部門國際指數”及國內學者對社會組織發展水平研究的相關成果，社會組織總量與社會組織單位增加值分別展現了社會組織數量與服務能力[5-6]。研究表明，地級市社會組織總量呈現逐年顯著增加的趨勢，新成立的社會組織數量逐年遞增;但社會組織單位增加值的增長卻非常緩慢，如果將其置于社會組織數量快速增長的背景下進行考量，社會組織單位增加值的增長基本上可以忽略不計[7]。從個體來看，我國缺少在國內外具有重大影響力、能力突出的旗艦性、示范性社會組織。就整體而言，隨著社會組織管理政策的松動，社會組織數量得到顯著發展，但社會組織能力提升卻相對緩慢，形成“強數量、弱能力”的結構格局。近年來，盡管各地開始有意將發展社會組織的重點由數量轉向能力，并通過孵化、公益創投、政府服務購買、能力培訓等系列政策工具為社會組織賦能，但社會組織能力提升受制于諸多因素，如社會環境、專業人才以及知識儲備等，這些均需要長期積累，因此，“強數量、弱能力”的結構格局在短期內仍難以改變。

（三）“強服務、弱表達”的功能格局

社會組織是一個龐大的系統，種類復雜。有研究發現，在過去相當長的一段時間內，文化、工商服務、社會服務、農業及農村發展、體育等類型的社會組織顯著增長，且增幅較大，而生態環境、法律、國際及涉外組織等社會組織無顯著變化。從各類社會組織的占比來看，農業及農村發展、社會服務、文化、工商服務、體育等類型的社會組織占據前幾位，而生態環境、宗教、法律、國際及涉外組織等社會組織排名卻處于最后幾位[7];從政府行為來看，政府部門重點向社會組織購買民生保障、社會治理、行業管理、公益慈善等領域的公共服務，也率先降低了側重于提供公共服務的社會組織的準入門檻。整體而言，以提供公共服務為主的社會組織得到了優先發展，而公共表達類社會組織發展相對遲緩。另外，從社會組織功能發揮來看，更多的是發揮提供公共服務的功能，解決社會問題，滿足社會需求，社會組織的公共服務提供功能相對而言得到了比較好的發展，而社會組織的公共言論生產功能則發展明顯滯后[8]，在功能上表現出“強服務、弱表達”的局面。

（四）“強東部、弱西部”的空間格局

省域層面的社會組織數據顯示，數量排名前五的省份占全部社會組織總量的40%，全國1/6的省份集中了全國2/5的社會組織，這些省份主要是集中在東部沿海地區的山東、江蘇、浙江、廣東等區域，這說明經濟水平和財政水平較高的東部地區，社會組織的發展整體水平也越高[9]。由于地理位置、政策優勢等因素影響，在我國改革開放過程中，形成了東、中、西部區域經濟的位差，從而出現了地區間的“貧富差距”，地區經濟的繁榮程度在一定程度上催生人們社會需求的多樣化，對社會組織發育產生影響。總之，社會組織數量及其能力隨經濟水平、社會需求、政策空間等因素而異，社會組織也出現一定程度的“貧富差距”結構，且社會組織類型構成也差異顯著，形成了“強東部、弱西部”的空間格局。

二、走向有序：我國社會組織發展模式的演化與轉變

近年來，為逐步回應社會組織發展過程中的局限性，社會組織有序發展的事務開始進入理論與實踐的視野。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》;同年12月，民政部與財政部聯合發布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，對促進社會組織健康有序發展，提出了更為具體的支撐政策。總體而言，社會組織有序發展意味更為開放、公平，競爭性更強的環境，旨在構建“結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力”的社會組織發展格局。有序發展是社會組織發展的一種戰略定位，目的在于根據不同時期社會需求和政府職能轉移的需要，科學引導不同類型社會組織的優先發展，健全綜合監管體系，規范社會組織行為，形成優先發展順序合理、活動秩序井然的社會組織有序發展格局。然而，社會組織有序發展格局的實現，需要突破現有格局的局限和約束，需要尋求發展導向、發展方式、監管模式以及治理格局上的多維轉變。

（一）發展導向上，由“政府中心”向“需求中心”轉變

在社會組織發展過程中，政府掌握著社會組織發展的重要資源，社會組織如同眾星捧月般依附在行政資源旁，大部分社會組織以自上而下的方式成立，業務主管單位仍有效控制著社會組織的項目活動，導致社會組織的行政化傾向愈加嚴重，資源競爭亦會愈演愈烈，社會組織的發展也停留在政府部門職能的延伸層次上，無法獨立承擔社會治理的重任。在新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要的滿足客觀上要求“回歸人民中心”[10]，即回應人民的現實需求。由于社會需求的異質性，政府無法完全滿足，[JP]而處于社會領域、與人民直接接觸的社會組織另辟蹊徑，以更敏銳的嗅覺介入到少眾、被忽視的需求細分領域，自發肩負社會責任。

為推動社會組織發展更好地回應社會需求，2013年出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》，提出四類社會組織（行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類）直接申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。據民政部門不完全統計，明確開展直接登記以來，全國已有27個省市、自治區開展或試行社會組織直接登記制度，全國直接登記的社會組織約3萬個，占同期登記的社會組織40%以上[11]。直接登記制度不僅僅是社會組織管理體制改革的初步探索，擴大了社會治理的基數，降低了參與治理的門檻，也是政府應對社會治理需求而尋求社會力量的反映。以社區社會組織為例，習近平總書記在武漢青和居社區考察時指出，社區是基層基礎，把社區建設好，實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶;而活躍在社區的社會組織成長于社區，深耕于社區，服務于社區，是實現上述目標的重要力量和有益補充。因此，社會組織發展導向由“政府中心”向“需求中心”轉變，既是社會組織發展規律的必然要求，也是解決新時代我國社會主要矛盾的內在要求。

（二）發展方式上，由“外延式發展”向“內涵式發展”轉變

全能政府的治理體系顯然難以適應社會事務日益復雜化與精細化的趨勢，政府公共服務壓力越來越大，政府開始尋求“瘦身運動”，轉移部分職能。在我國社會經濟快速發展的進程中，社會組織在經歷了快速發展的階段后，已遍布各行各業，但參與社會管理與公共服務的能力依然有限[12]。過去社會組織的發展偏重于數量增長與規模擴張，這種典型的外延式發展方式難以滿足政府對職能承接主體的需求，政府與社會組織之間出現了職能轉移與承接的縫隙。社會組織的活力終歸在于其專業能力的提升，此時“推動社會組織健康有序發展”命題的提出，正是用于彌補這一明顯的職能縫隙。無論是中央政策文件對社會組織發展思路的導向性，還是地方實務部門的考核目標導向性，過去重數量、規模的外延式發展方式開始轉向重視質量和結構的內涵式發展，意味著社會組織結構優化、服務功能增強的發展方式。

（三）監管模式上，由“單一監管”向“綜合監管”轉變

社會組織雙重管理是以民政部門與其他業務主管機關協同管理社會組織的運行體制，這種責任分擔機制存在部門間責任理不順、落實不到位的情況。在以往操作中，民政部門注重事前的社會組織登記注冊程序，由于社會組織行政執法人員不足，對于登記注冊后的社會組織履行監管的責任落實并不到位，客觀上造成了重登記、輕監管的“單一監管”模式。

區別于以往的“單一監管”模式，社會組織有序發展逐步轉向放管并重、覆蓋全程、多部門協作的“綜合監管”模式，各地區進行了諸多有益探索。在綜合監管模式下，民政部門主要對社會組織登記、年檢、執法、評估、信用體系等方面進行常態化管理;業務指導或行業主管部門則側重于對社會組織業務活動的指導和監管;財政和稅收部門重點關注社會組織的資產財務以及免稅資格認定，其他部門（如公安機關、外事部門）也各司其職，切實履行監管職責。綜合監管通過夯實關聯部門的職責，克服了“單一監管”模式下民政部門人力不足的缺點，也彌補了以往監管過程中存在的空白地帶。同時，相對于政府部門的行政監管，綜合監管還強調社會組織黨建，加強黨對社會組織的全面領導;強調社會組織的社會監督、行業自律和內部治理，是一種內外協調、“放管服”并重的監管形式。

（四）治理格局上，由“行政主導”向“多元共治”轉變

隨著改革深入，盡管國家逐漸放寬對社會生活的全面控制，但政府仍然主導社會組織的發展，國家不僅在形式上介入社會，在實踐中也強調對社會資源的汲取與控制[13]，這意味著政府能更好地控制社會組織，并為政府所用，社會組織的社會治理主體身份被弱化甚至隱藏。盡管社會組織參與社會治理仍受制于行政主導的困境，但多元共治已進入頂層政策設計視野，黨的十九大首次將“共治”寫入報告文本，明確提出了“共建共治共享”的社會治理格局，社會組織參與社會治理達到新高度，旨在黨委領導下，構建政府與社會多元主體協商的合作治理格局，將社會組織與市場運作納入治理體系，弱化社會組織對政府的行政依賴性，不再強調政府對社會組織的功能性控制，而是通過政府職能轉移，完善政府購買公共服務制度體系，鼓勵社會組織參與社會治理，創造競爭有序的社會組織發展環境，實現社會的多元合作治理。2014年，《政府購買服務管理辦法（暫行）》對購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等內容進行規范，集中體現了公共服務領域合作治理的探索與嘗試。

三、推動和完善我國社會組織有序發展的實現路徑

推動我國社會組織有序發展，既逃離不了政府導向性的政策體系，也脫離不了法治化的治理語境，更離不開黨組織的政治核心作用。需立足于當前社會組織的發展基礎和碎片化的政策環境，遵循“放管服”的改革思路，實現向需求中心、內涵發展、綜合監管、多元共治等轉變，不斷提高社會組織制度化水平，因地制宜、因時制宜探索社會組織有序發展模式。

（一）逐類放松準入要求：遵循回應前瞻性需求的基本原則

作為政治審查與責任分擔機制，雙重管理體制在一定程度上有助于政府對社會組織的管理，但也造成了社會組織“審批難，甚至干脆不批”的現象，社會組織的發展需契合政府利益的格局，導致產生大量游離在政府管理體制外的非法社會組織（草根NGO），束縛和限制了中國社會組織的發展。“直接登記制度”作為社會組織雙重管理制度轉軌與突破的先手棋，由于契合了放松社會組織行政束縛、擴大社會組織生存空間和推動社會組織合法化變革趨勢，在數量增長的基礎上產生質變，擴大了內涵式發展的現實基礎。為滿足前瞻性社會需求，“直接登記制度”的適用范圍需進一步厘定，繼續探索科學合理的分層次、分領域的準入制度，結合當下實踐和未來發展，準確把握社會需求和政府需要，根據未來需求逐類降低門檻，簡化社會組織登記注冊手續，從而引導不同類型社會組織優先發展，形成發展順序科學、結構合理的社會組織發展格局。值得注意的是，我們在調研中發現，實施直接登記制度以后，受監管能力、問責等多重因素影響，部分地、市、縣登記部門表現出保守趨勢，社會組織的成功登記率不升反降，有必要適時評估和反思“直接登記制度”的實施情況。實際上，社會組織相關政策評估進程開啟，如2020年民政部委托第三方單位對《社團登記管理條例》的實施情況進行評估。

（二）增強綜合監管效力：建立監管部門間的協調機構和機制

在社會組織看來，“政社分開”“簡政放權”“準入降低”意味著良好的發展契機。降低社會組織準入門檻，有利于培育多樣性的社會組織，而構建有效的社會組織法規監管體系，更是對社會組織有序發展生態的有力保障。隨著《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》的頒布，相關社會組織的管理與運作有法可依，但法律體系仍不完善，致使社會組織綜合監管的有效性不足。要實現對社會組織的有效監管，在加強社會組織黨的建設工作基礎上，需要完善社會組織綜合監管體系。

首先，監管法律上，積極推動諸如社會組織基本法、分類法規的出臺，完善地方法規、部門法規等管理法規，化解現行法規條例與部分政策文件間的相互沖突，實現社會組織運行與管理的規范化和法治化;其次，監管責任上，民政部門、財政部門、稅務部門、價格監管部門、公安部門等相關行政部門需理順各部門的監管責任與關系，建立共享信息平臺，實現“塊”上分類監管全覆蓋;同時，積極夯實各業務指導部門的責任，實現“條”上分類監管的不缺位;再次，監管方式上，各部門嘗試改變以往監管單一的行政手段，更多運用法律手段與經濟手段，促使社會組織履行社會功能，最終形成秩序井然的社會組織發展格局。

從目前的實際運行情況來看，由于牽頭部門的缺失，綜合監管仍不能形成有效合力，部門間的監管責任較為分散，存在消極監管或避責等問題，不利于緩解政府部門社會組織監管能力與監管任務間的張力，給社會組織的培育、發展造成困擾，造成“不落實，反受損”的局面。因此，為切實規范社會組織發展的秩序，促進社會組織發展，現階段的重點在于建立部門間的協調機構和機制，健全社會組織綜合監管體系，夯實“條塊”部門的監管責任，增強綜合監管效力。

（三）服務能力建設：營造社會組織公平發展環境

源于制度依賴，政府改革生成的社會組織較多，其缺乏社會基礎，繼承著政府的部分職能，官辦社會組織的地位是“躺在行政和政策優勢上獲得的”[14]。國家治理體系與治理能力的現代化，需彰顯社會組織的自主性與獨立性，構建政府與社會組織合作關系框架，逐步回歸社會需求中心。在政府職能轉移過程中，根本上要加強社會組織法制建設，加強行業規范體系建設，將政府與社會組織間互動關系建立在完善法律制度之下，穩妥增進社會組織外部生態和內部治理結構的非政府性。在社會組織人事安排、社會角色、利益關系方面，建立規范的管理體制和運行機制，弱化行政資源的身份格局，讓社會組織尋找自身職能定位，促進和引導社會組織自主運行、有序競爭、優化發展。

此外，在社會組織數量顯著增長的同時，社會組織公共服務能力發展停滯不前，與社會經濟治理需求呈現出不協調的現象，這成為政府職能轉移與社會組織承接之間的主要障礙。因合作缺乏穩定的合作框架，導致政府與社會組織合作治理基礎不穩。改變行動者不利行為的最好方式是加強其知識能力及行動資源。為積極培育社會組織，需增強社會組織能力，使其成為社會組織賦能的一種工具手段，從而使社會組織有能力判斷、選擇以及作為。

同時，政府購買服務的一般性準則，是使各類社會組織都處于競爭之中，促進社會組織公共服務能力的提升。為加強合作治理的有效性，在先天稟賦上，繼續加強培育基地建設，增強社會經濟需求對社會組織培育的導向性，提升社會組織專業服務能力;在后天賦能上，加強制度規范化建設，將政府購買服務納入更明確的法制化管理，提升政府購買服務項目清單、招投標、運行、評估等環節的制度化水平，規范雙方權利與義務，構建公開、競爭性的新國家與社會關系。

（四）協調區域發展：鼓勵本地探索和經驗輸入

社會組織有序發展意味著規模、結構與市場經濟進程相適應，發展模式與地區社會發展相符合。社會組織有其自身的發育規律，嚴重依賴屬地資源，其發育與屬地民間資本積累、文化傳統、市場經濟水平有關。改革開放以來，東、中、西部經濟發展的不平衡格局導致社會發展的差異巨大，經濟欠發達地區與發達地區社會組織發展環境的剪刀差進一步擴大，深刻影響區域未來的社會治理能力。經濟發達地區擁有更豐富的經濟資源與更大的社會動力，在中央政策的鼓勵下，積極探索社會組織管理創新，由此形成了地方具有鮮明特色的探索模式，社會組織治理功能進一步凸顯，如北京模式、上海模式、深圳模式、溫州模式等;部分經濟欠發達地區，根據經濟社會的需求，大力發展、創新與區域經濟相和諧的社會組織類型、形式與規模，如云南模式。但大多數經濟發展欠佳的地方，社會組織獲取資源的土壤貧瘠，政策環境陳舊老化，政策工具更新緩慢，社會組織發展活力略顯不足，中央政府應繼續給予地方政府更大的社會治理探索空間，并及時總結、推廣地方社會組織管理政策創新。地方政府應充分發揮現階段所擁有的主導功能，注重本地探索與經驗輸入作為區域發展的兩條路徑，具備較好社會治理經驗的地區，也要肩負為中央政府進行理論和實踐創新的擔當。

四、結論與展望

在過去相當一段時期內，中國社會組織發展呈現出“強官辦、弱民辦”的資源格局，“強數量、弱能力”的結構格局，“強服務、弱表達”的功能格局，“強東部、弱西部”的空間格局，其實質是以政府為中心的社會組織發展邏輯的外在表現。在特定時期，社會組織的發展較好地實現了政策預期，但也使社會組織逐漸陷入活力不足、獨立性和自主性耗散、功能限制等困境，難以滿足社會需求，社會組織治理改革成為一種必然要求。

社會組織治理改革需要準確把握我國社會組織多維發展格局及態勢，以社會組織現實格局作為社會組織管理體制進一步改革的基礎，把增強社會組織服務功能，回應社會日益增長的多元化需求作為社會組織治理的基點，實現社會組織健康有序發展，構建新時代社會治理格局。從社會組織發展趨勢上，有序發展蘊含了“政府中心”向“需求中心”、“外延式發展”向“內涵式發展”、“單一監管”向“綜合監管”以及“行政主導”向“多元共治”的轉變;在發展路徑上，需因地制宜、因時制宜、因類施策，逐類降低社會組織準入門檻以回應前瞻性需求，建立監管部門間的協調機構和機制以增強綜合監管效力，營造公平發展環境以服務社會組織能力建設，鼓勵本地探索和經驗輸入以協調社會組織區域發展。

立足于社會組織管理理論及實踐改革的需要，作為新時代社會治理格局的重要力量，社會組織有序發展的深入推進至少需要解決以下三個關鍵問題：一是在多大范圍內展開社會組織管理實踐改革。社會組織改革實踐總是遵循以點帶面，先試驗后推廣，逐步展開。考慮到當前社會組織現狀格局，不同類型、功能、區域的社會組織發展參差不齊，其在社會治理中的作用各不同，先期在一定范圍內開展社會組織管理改革，如降低四類社會組織登記門檻、行業協會商會行政脫鉤等實踐改革，而下階段在哪些區域、哪些類型的社會組織進入改革視野需要繼續論證。二是在多大速度上推進社會組織管理體制改革。任何時候，社會組織管理體制都必須適應于國家治理能力建設的需要，同時，也需要著眼于前瞻性政府治理的需要。社會組織的發展須與社會發展階段、政黨制度、國家體制、社會需求相融合，應在相對速度上保持同行甚至保持一定程度的前瞻性和應急性，如社會組織如何響應和參與重大應急救援的機制建設。在發展秩序上，采取何種治理策略降低社會組織管理改革風險，穩固社會組織管理改革階段成果。三是如何進一步發揮黨組織在社會組織中的政治核心作用，并實現黨的領導與社會組織法人治理結構的融合，要進一步理順黨建工作管理體制，科學設置社會組織黨組織形式，充實壯大黨務工作人才隊伍，積極探索黨的建設和社會組織建設的結合點。

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