沿黃地區生態治理現代化探析

摘要：沿黃地區生態治理現代化是基于保護生態環境、優化發展模式，從生態文明建設和國土空間優化的角度出發，改革傳統的、不合時宜的管理模式，促進科學、系統、協同、高效的環境治理制度體系形成及其執行能力增強，最終促進區域人與自然和諧共生的演進過程。新時代推進沿黃地區生態治理現代化，堅持以人民為中心根本立場的實踐指向，是實現高質量發展的根本之舉。在推進沿黃地區生態治理現代化中要突出問題導向、目標導向和結果導向，貫徹落實綠色發展觀，優化生態系統治理、生態合作治理和約束與激勵相容的制度體系，提升包括生態治理格局、環境執法、生態監測能力在內的生態治理能力。

關鍵詞：黃河流域;三大導向;生態治理現代化;生態治理體系和治理能力

中圖分類號：X321 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2020）17-0151-04

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調：“保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計”“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子”“讓黃河成為造福人民的幸福河”[1]。黃河流域生態保護與高質量發展上升為重大國家戰略，為黃河流域生態治理指明了努力的方向，本文現就沿黃地區生態治理現代化作一探討。

一、沿黃地區生態治理現代化的內涵

（一）生態治理

生態治理是國家治理的重要組成部分，是促進人與自然和諧共生的制度及其執行能力的集中體現，包括生態環境領域治理體系和治理能力，理解生態治理要義需要把握以下幾點：

一是生態治理著眼于人與自然緊張關系的修復，是人類社會發展的必然選擇。生態是指一切生物的生存狀態，以及生物之間、生物與環境之間環環相扣的關系[2]。對人類而言，生態更多是關注人與自然環境之間的關系，人與自然的關系不是此消彼長，而是緊密互利的關系。近代工業文明興起以來，許多國家都曾經或正在把發展等同于追求物質財富的增加，輕視自然資源的損耗[3]，人類與自然之間的平衡關系開始被打破，這種破壞需要幾倍甚至幾十倍時間和經濟付出才能治理。這種情況讓人們逐漸認識到自然在給予人類生存和發展機會的同時，對自然的輕視必然限制人類的未來發展。

二是生態治理相對于“生態管理”是一種發展和超越。傳統“管理”往往隱含著“頭痛醫頭”的局部性思維和約束限制性機制。針對“洪水”如何應對，最早的“治理”一詞在人類早期治水中產生。水患的治理歷史恰好反映了“治理”是針對問題全面、系統、綜合的“治”道，以及“對客觀規律把握和駕馭”的“理”性。面對復雜性、艱巨性的生態環境問題，單靠傳統的政府管理體制難以為繼，需要在政府發揮重要作用的同時，將市場和社會也納入到治理結構中，分擔治理功能，降低生態治理成本，提高治理效能。生態治理可以看作是政府、市場和社會就維系人與自然和諧共生關系展開的全面、系統、協同的互動。

三是生態治理集中體現在從維系人與自然和諧關系中尋求現代化治理制度和提升治理效能的努力。生態治理體系和治理能力是生態治理的一體兩面。生態環境問題在某種程度上也是體制與制度上的問題，疊床架屋、九龍治水的制度體系難以應對愈加復雜的生態環境問題[4]。體系弱則能力弱，體系強則能力強，如果說生態治理關鍵在于制度建設，那么制度的生命力在于執行。黨的十八大以來，尤其是十九屆四中全會的召開，為如何將生態環境治理領域的頂層設計真正地落地生根指明了方向——堅持和完善生態文明制度體系，大力提升將生態治理目標轉化為現實的能力，促成地區人與自然和諧的共生關系。

（二）沿黃地區生態治理存在的問題

習近平總書記指出：“當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題”“這些問題，表象在黃河，根子在流域?！雹冱S河流域的生態治理問題，不能“就黃言黃”，還要將觀察視角放到整個沿黃流域地區。黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略涉及的地市級行政區數有91個，包括青海、甘肅、寧夏、陜西、山西、河南、山東7省份全域，以及內蒙古西部的6市1盟和四川的阿壩、甘孜2個州[5]。從人與自然的“自然”視角和人與人的“社會”的視角來看，當前沿黃地區生態治理存在的突出問題主要有：

一是在人的發展與自然環境內在聯系中，發展與保護的矛盾突出。如何妥善處理經濟增長與生態效益遞減、生態狀況惡化的問題，需要仔細考慮和平衡。退耕還林還草在防止流域內泥沙入黃，減輕水土流失方面發揮了重要作用。但隨著多數退耕林地到補償期滿，生態林經濟價值一時難以實現，在后續政策不到位的情況下，不排除沿黃地區受生計約束的民眾會毀林復耕以謀短期利益。

二是從人與人構建的社會關系視角來看，生態治理制度體系不完善和整體性功能不強的問題依舊存在。一方面，現有區域性、局部性、地方性公共制度產品恐難以適應代表全流域共同利益的黃河流域生態保護和發展的國家戰略的統籌協調的宏觀要求。另一方面，傳統區域內地方政府缺少實質性合作，職能部門管理力量分散，條塊管理的內在缺陷使得生態治理效能無法充分發揮，影響了黃河流域治理整體效力。如1988年由沿黃有關省區組成的黃河經濟協作區，在跨區域生態治理、環境保護協作方面缺乏行之有效的舉措，使得合作仍停留在各自為政的協議層面?，F實中治理主體參與的制度安排不足，導致了其他多元協作的合力不足。

（三）沿黃地區生態治理現代化

“現代化”描述的是事物由低級向高級、由傳統向現代上升發展的演進，它是人類發展的客觀規律。實現現代化意味著不是一次性完成的任務，而是要經歷不斷的積累，由階段性向質變性不斷探索和完善的過程。1962年《寂靜的春天》一書拉開了人類生態治理現代化的大幕，隨后《人類環境宣言》《我們共同的未來》等國際倡議表明，現代化理論在內涵上已內含“生態性”。黨的十九大報告鮮明地彰顯出中國特色現代化中的生態意蘊：我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化②。

黃河水資源總量不到長江的7%，流域內人均占有量僅為全國平均水平的27%①。以生態為導向的現代化是沿黃地區環境與發展的必然選擇。沿黃地區嚴峻環境問題的根本解決不是環境綜合治理的一時一域之治，也不僅僅是技術問題，而是制度問題。如沿黃地區固體廢棄物傾倒問題，內生于高排放的工業文明，不是僅靠垃圾處理技術進步或末端治理能力加強就能徹底解決的，要從根本上解決這個問題，就要構建與之適應的垃圾普遍分類、資源化利用制度，實現跨流域的政府與社會的橫向互動、中央與地方的上下聯動，編織嚴密的生態保護的制度網絡，護衛好母親河。

二、推進沿黃地區生態治理現代化的重大意義

黃河流域承擔著重大的國家生態使命，是我國重要的經濟社會發展區域，是關系全面建成小康社會的重要區域，新時代推進沿黃地區生態治理現代化，具有重大理論和現實意義。

首先，推進沿黃地區生態環境治理現代化，是堅持以人民為中心根本立場的實踐指向。全面進入小康社會后，民眾對以生態環境為重要內容的美好生活需求被進一步激活，要求高質量生態產品供給的社會壓力升級，因此，我們必須在生態治理的體制機制上尋求創新和突破。管好、用好黃河流域生態資源，使之發揮巨大的經濟社會效益，是黃河流域人民的共同心聲和福祉，生態治理現代化就是要回應和設法滿足人民群眾對于生態公共產品的強烈需求。

其次，推進生態治理現代化，是堅定走生產發展、生活富裕、生態良好之路，實現高質量發展的根本之舉。沿黃地區經濟社會發展相對滯后，在發展的現實任務和資源環境約束等挑戰下，如何破解資源環境與經濟發展的兩難，如何將打贏污染防治攻堅戰變為全面加強區域生態環境保護的長效實施過程？完善生態環境治理制度體系，推進生態環境治理現代化是保持生態戰略定力的重要支撐，同時也是助推經濟社會高質量發展的加速器。

再次，推進生態治理現代化，是提高沿黃地區生態治理成效的重要舉措。黃河流域生態保護和高質量發展是國家五大重要區域經濟發展戰略之一，對沿黃重點區域生態保護建設提出新要求，提供了前所未有的戰略機遇，對沿黃重點區域生態保護建設必將加速推動流域各省區生態文明保護與建設。深刻領會習近平總書記重要講話精神，全面貫徹落實黨中央戰略部署，各地需要在推進生態治理工作中對標、對表，務求取得實效。

三、突出“三大導向”，為沿黃地區生態治理現代化引航

導向是行動的指引和方向[6]，突出導向在于明晰方向，凝心聚力，形成合力。2019年底，中央經濟工作會議在問題導向的基礎上，增加了目標導向和結果導向，其深意在于完善導向的全面引領性。推動沿黃地區生態治理現代化是一項跨區域、跨省域的系統性、復雜性艱巨任務，需要在明晰總體發展方向上凝心聚力，在具體推進中突出“三大導向”。

一是堅持問題導向，聚焦當前沿黃地區生態治理問題背后的制度及其制度執行能力問題。生態治理問題既來自于客觀上受自然條件和生產力制約的先天不足，表現為生態環境脆弱、水土流失、水資源供需矛盾突出、環境污染和資源利用粗放等問題，同時也存在主觀人為方面的社會制度和制度執行不力的后天失養。幾十年的治理實踐告訴我們，沿黃地區治理不僅是保護改善其本身的單純生態環境問題，更需優化生態治理在協調生態——經濟——社會制度體系與制度效能方面的不足。當前，沿黃地區生態治理的突出矛盾不盡相同，發展進程不平衡，各地要遵循問題導向的原則，深入進行調研，梳理分析當前影響生態保護重點任務在制度及其制度執行力方面存在的問題，明確工作努力的方向。

二是堅持目標導向，加速構建沿黃地區生態治理新格局。習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中指出：要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。推動沿黃地區生態治理，應秉承目標導向的思路，在黨中央集中統一領導下，發揮我國社會主義制度集中力量干大事的優越性，牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性。要著眼于流域整體公共利益，實現由區域行政治理向流域生態治理轉變，在加強流域系統生態建設研究的同時，更需注重黃河流域治理主體合作共治機理、動力以及構建沿黃地區生態治理“利益共同體”的研究，堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，推動黃河流域高質量發展。

三是堅持結果導向，明晰生態治理成效的評判標準。結果導向既包含生態治理任務的完成情況，也包含生態治理在多大程度上滿足了預期（這關系治理主體的價值與使命），還要考慮生態治理的產出效率，社會公共利益是否最大化。沿黃地區生態治理現代化一定要關注治理的實際效果，要讓沿黃地區人民乃至全國人民成為生態治理成效的“閱卷人”，經得起歷史的評判;要關注生態環境的治理成本是否下降，生態治理現代化產生收益是否提高。

四、推進沿黃地區生態治理現代化的著力點

（一）貫徹落實綠色發展觀

綠色發展觀是指導沿黃地區實現生態治理現代化的重要原則，是站在“自然—社會”系統視角下，著眼于化解人與自然關系異化，通過正確認識生態保護與經濟發展之間的關系，解決好人與自然共生共融的關系，為人類尋求更廣大的時間和空間尺度上的可持續性。沿黃地區貫徹落實綠色發展觀，一方面要強調經濟增長不應建立在生態資源超負荷的基礎之上，另一方面，良好的生態環境將成為持續性的地區生產力。從40多年的環保歷程看，由于市場機制不完善，對公眾參與環境治理的保護缺乏有效引導，過度參與和參與不足的問題并存[7]。沿黃地區貫徹落實綠色發展觀，就是要推動綠色發展理念“生根發芽”，成為全社會共同認可的價值判斷。要通過行之有效的宣傳教育，引導沿黃地區民眾特別是各級黨政領導、企業負責人等確立綠色發展價值理念，綜合運用轉移支付、政策引導及治理污染企業、垃圾分類等措施，引導全社會形成經濟發展與環境保護統籌融合的新風尚，形成綠色生產方式和生活方式，最終實現地區自然環境的“生態性”、沿岸人居環境的“民生性”和地區經濟發展“經濟性”的共融共生。

（二）完善沿黃地區生態環境治理體系

一是優化生態治理整體性、系統性制度體系。沿黃地區在生態保護、建設、區域城鄉規劃、產業規劃等方面，都需要堅持生態系統的整體性、系統性原則，將山水林田湖草作為有機整體綜合施策，建立與流域實際配套的生態保護、修復與治理的制度體系，將經濟社會發展與生態環境保護治理相結合，維護地區生態平衡，統籌推動沿黃地區生態環境治理向高質量推進。

二是健全生態治理協同性、共治性制度體系。建立完善與沿黃地區生態公共品自身特征相契合的合作供給機制。沿黃地區生態治理客體是具有較強外部性的生態公共產品，自發供給難以充足，政府供給難以最優，要針對沿黃地區生態公共品的自然系統性、跨越行政邊界的特征，構建包括以發揮制度承諾、協作、合作三大核心功效的多中心供給方式，并從環境條件、制度設計、組織架構、操作策略和結果評估等環節建立完善合作治理機制。其間，政府需要發揮利益整合與矛盾平衡的關鍵角色，構建實現治理目標的集體行動規則，密切政府、社會、企業等各個利益主體之間的合作共治關系，從而形成沿黃地區生態保護與高質量發展的巨大合力。

三是明晰生態治理約束與激勵相容的政策體系。一方面，生態治理要發揮法律和制度的“硬約束”作用，建立完善系統、科學的黃河流域生態保護法律制度（事關頂層設計的“黃河法”已在醞釀），實施嚴格的自然資源和生態空間管控制度。另一方面，充分運用以綠色發展為導向的市場驅動機制和以行為科學為基礎的綠色助推機制。健全資源環境市場化配置機制，完善自然資源資產產權制度，建立資源要素化差別化使用激勵約束機制。制度安排要以喚起多方參與主體持續性內生動力為切入口，使得行為主體在追求自身利益的同時，調動各方積極性，促進實現公共利益最大化目標。

（三）提升沿黃地區生態環境治理能力

一是協同推進沿黃地區“大治理”。在生態保護監管、中央地方事權財力匹配等方面，突出系統性、綜合性、有效性，致力于打造高效協同的環境治理體系。以沿黃地區重大生態治理事項為抓手，建立多類型多層次區域協同合作聯席機制，理順區域政府間的職責關系，創新完善黃河流域生態保護管理體制，促進各項工作高效落實。

二是提升環境執法監管能力。加快推進沿黃地區生態治理數據互聯與融合，構建黃河流域生態治理大數據平臺，盤活分散在各處的數據資源，推動沿黃區域環境執法監管一體化建設。加快環境監管的信息化建設，推動數據共享基礎上的“智慧執法監管”，更好地落實環境監管執法“雙隨機、一公開”要求。加強環境監管執法隊伍的專業化隊伍建設，為實現環境監測、管理和執法提供人才支撐。

三是提升生態環境監測能力。提升沿黃地區全空間的生態監測能力，通過物理傳感、空間數據采集，實現沿黃地區關聯的數據（氣候、人口、產業結構、能源結構）采集的多樣本，實現流域生態治理與經濟高質量發展的監測聯動。深化生態環境監測體制機制改革，建立權威、高效的生態環境監測體系，確保監測結果全面、客觀、有效。堅持依法依規、統一協同、多元參與，落實政府、企業、社會責任，融合優勢資源，充分激發多元主體創新活力，為沿黃地區生態治理提供有力的技術保證。

注 釋：

①2019年9月18日習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話。

②2017年10月18日習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的重要講話。

參考文獻：

[1]習近平.在河南主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時強調 ?共同抓好大保護 ?協同推進大治理 ?讓黃河成為造福人民的幸福河[J].中國環境監察，2019（9）.

[2]趙建軍.實現美麗中國，開啟生態文明新時代[M].北京：人民出版社，2018.

[3]喬舒亞·法利，迪帕克·馬爾干.超越不經濟的增長：經濟、公平與生態困境[M].上海：上海社會科學院出版社，2018.

[4]盛玉雷.實現環境治理現代化——守護我們的藍天綠水[N].人民日報，2018-07-09（05）.

[5]徐勇，王傳勝.黃河流域生態保護和高質量發展：框架、路徑與對策[J].中國科學院院刊，2020（7）.

[6]學習時報特約評論員.談談堅持問題導向目標導向結果導向[N].學習時報，2019-12-25（01）.

[7]解振華.中國改革開放40年生態環境保護的歷史變革——從“三廢”治理走向生態文明建設[J].中國環境管理，2019（4）.

作者簡介：唐瑩（1984—），女，漢族，北京市人，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）中國特色社會主義理論研究中心講師，研究方向為公共管理與政府治理創新。

（責任編輯：朱希良）