安徽省科技政策公平競爭審查研究

文/張一武（安徽大學法學院）

公平競爭審查制度使經濟政策能在競爭法的原則和框架下進行制定，并建立在保護和促進市場經營者公平競爭的基礎上，即使是合法干預項下的經濟政策也不得過度犧牲競爭，以免產生不必要的制度成本。2016 年，我國出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），標志著公平競爭審查制度在我國的初步建立。2017 年，安徽省出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），確立了公平競爭在政策制定和實施中的基礎性地位，指出公共政策的制定應當尊重市場競爭和經濟規律。解決市場失靈并保障公平競爭，是政策頒布、實施以及修改的重要依據。在不斷強調競爭政策基礎性地位和政策公平競爭審查的大背景下，科技政策的發展趨勢應當朝著尊重市場、競爭協調的方向，政策干預的方式及力度也應尊重公平競爭并接受競爭中立的規范和指引。

一、 安徽省科技政策公平競爭審查范圍

政策公平競爭審查范圍包括：安徽省級科技政策、在全省科技創新發展靠前的合肥和蕪湖市級科技政策，審查范圍較為充分。本研究收集2015—2019 年審查范圍內政策文件3511 份，篩選出100 份同時涉及經濟發展和科技創新的政策文件。在篩選出的政策中，調控措施包括財政補貼、稅收優惠、金融支持、政府采購等多種形式；在政策類型方面，財政補貼類的供給型政策最多，其次為優化環境型政策，而需求型政策占比較小，科技政策帶動市場機制不足。在公平競爭審查過程中，以《意見》及其實施細則為主要審查標準，并參考了《反壟斷法》《實施意見》等法律法規，以及國家市場監督管理總局2018 年審查發布的典型問題[1]，最終確定涉嫌違反公平競爭原則的科技政策（以下簡稱不公平政策）11 份。不公平政策反映了科技政策適用對象存在選擇性，雖然在部分科技創新領域需要政策的支持和引導，但這也在一定程度損害了正常的市場競爭機制。

二、 安徽省科技政策公平競爭審查結果分析

政府干預行為的實際競爭效果并不僅僅局限于干預行為本身對企業及市場所產生的直接效果，還包括對政府資源及社會資源進行分配引導的作用，這種現象稱之為信號傳遞效應[2]。因此，政府干預行為帶來的實際競爭效果比政策直接影響更大。通過對安徽省科技政策的公平競爭審查，不公平政策的問題主要表現在以下三個方面。

1.政策獎補范圍存在實質性限定

供給型科技政策作用于企業科技活動的基礎資源和相關要素的滿足，通過豐富企業的外部資源投入來促進企業的科技活動與市場經營，對企業的生產經營成本和市場競爭優勢具有直接的影響，對市場競爭機制的扭曲也最為嚴重[3]。安徽省的不公平政策中，共有5 份政策文件在沒有上位法依據的情況下，實質性限定了補貼對象，即科技政策補貼對象發生實質上的特定化。例如《支持數字經濟發展若干政策》中，對利用人工智能技術創新生產智能產品的，獎補對象條件要求“在我省生產且年銷售收入不低于1000萬元”“在我省生產成套智能家居系統且該系統年銷售收入不低于3000萬元”。《支持機器人產業發展若干政策》中，對國內外工業機器人和服務機器人（含特種機器人）領軍企業在皖投資設廠或建立企業總部的，獎補對象條件限定為“注冊資本金（實際到位）在1 億元至10 億元且營業收入超1 億元”，客觀上限定了該項補貼的適用范圍為相對特定的少數大企業，使得符合該項條件的企業在經營成本上具有相對優勢，而這種優勢來自于政府的分配而非企業市場競爭。《支持科技創新若干政策》中，“對年銷售收入達500 萬元及以上企業、科技企業孵化器在孵企業、新型研發機構等購置用于研發的關鍵儀器設備的”，補助條件之一限定為“年銷售收入達500 萬元及以上企業”，補助條件的標準設置偏高，限定了政策的適用對象。這類政策涉嫌違反《意見》“不得違法給予特定經營者優惠政策”的條款，而且將政府獎補與企業的地方投資、地方收入相掛鉤，實際上也涉嫌違反“安排財政支出不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤”的規定。

2.政策支持及優惠的條件具有歧視性

支持及優惠政策主要為環境型政策，表現為政府對企業科技活動、經營活動以及市場競爭障礙的清除和環境的優化，但這些正面效果的實現有賴于政策本身的公平性。在安徽省政策審查中，有5 份科技政策存在設置歧視性條件的問題，將政策支持、給予優惠的適用對象限定為市場中的榮譽企業、重點企業、外商投資企業等，導致政策產生偏向性導向，扭曲了市場機制在資源配置中的決定性作用。例如《安徽省促進戰略性新興產業集聚發展條例》第20 條規定，縣級以上人民政府應當建立戰略性新興產業優秀企業培育庫，并對入庫企業在項目建設、融資擔保、要素保障等方面給予重點支持，而入庫企業的遴選標準為增長速度、行業排名、品牌價值、稅收貢獻等方面。這導致庫內外企業處在不同等的政策支持環境和額外競爭優勢下，在缺乏上位法的情況下，建立培育庫以及將“行業排名、品牌價值、稅收貢獻”設定為入庫標準，對其他企業具有一定的政策歧視性。《合肥市促進民營經濟發展條例》也將五百強企業以及企業所得稅、年營業收入等列為獎補企業的條件。

3.政策存在地方保護傾向

有研究表明，地區性行政壟斷可以在一定程度上保護地方經濟利益(如本地企業業績、財政收入、稅源、就業等)，地方官員因而會有激勵去實施一定程度的地方保護[4]。安徽省的不公平政策中也多有地方經濟保護的內容和條款。例如《關于發展涉外法律服務業的實施意見》中提出“鼓勵在政府采購項目中優先選擇我省或國內其他地區律師提供法律服務”，即本省涉外法律服務機構和工作者在政府采購中具有更高的優先級。此外，政策支持對象中的“稅收貢獻”“地方經濟貢獻”“省級榮譽”“重點企業”等大都是以地方為視角進行評判，獎補和優惠政策條件隱含了地方經濟貢獻這一潛在條件，并且引導企業資源向本地流動。

三、 完善安徽省科技政策的對策建議

政府干預的產生源于市場失靈的存在，由此政府干預必須以解決市場失靈為目標和最終歸宿，以實現市場缺陷的有效彌補，提升市場的運作效率以及競爭的活力和有效性。

1.擴大供給型策略適用對象

目前，中小企業能夠申請和享受到的安徽省供給型科技政策相對較少。因此，擴大供給型策略適用對象中中小企業的占比，將更有利于提升財政資金的利用效率和針對性。此外，安徽省政府相關支持及優惠政策也存在類似問題，對優質企業的進一步支持未必能針對性解決市場失靈問題，可能會導致“強者恒強，弱者恒弱”現象，不利于當下處于弱勢但發展潛力較大的企業成長，因此有關政策內容也應當進行完善。

2.調整政策類型結構

根據安徽省經濟及科技產業的發展階段，企業競爭的自發調節應當發揮越來越重要的作用，政府的科技政策干預應當逐步轉化為環境型策略主導，而供給型策略應當逐步消減并退出。目前，安徽省科技政策仍以供給型政策為主導，這種政策供給現狀與當下安徽經濟發展需求存在供需不匹配的問題。在未來科技政策修訂和完善過程中，應當重視科技政策與經濟發展階段的適應性問題，削減供給型政策并擴充需求型政策，使政策供給結構更符合市場競爭的需求，避免政府干預對市場機制產生扭曲和代位。

3.修正不公平政策的內容

對不公平政策的內容應完善適用標準和具體用語，避免政策實施的實質偏向性和選擇性。首先，應當降低科技政策獎補對資本投入以及營業收入標準的要求。通過深入調研，調整政策與產業領域一般企業投資和營業收入水平相適應，且不僅將投資和營業收入作為條件，應當在此基礎上設定經營能力、科技實力、發展潛力等多元化標準，并綜合企業的資金實力和外部資源投入需求，增強政策適用的普遍性和科學性，提高獎補資金的使用效率和針對性。其次，不應將“榮譽企業”“百強企業”“重點企業”“品牌企業”和“行業龍頭”等作為優待條件，而應將標準的設定與鼓勵、支持的科技創新活動緊密結合，增強標準設置的中立性和適用的相對普遍性，使更多的企業都有機會通過努力享受政策。最后，應當避免地方經濟貢獻、地方稅收貢獻等文字的使用，不以地方經濟的受益作為評判標準，而應以全國統一大市場為視角檢視科技政策，立足于企業行為及其市場效果，發揮科技政策的引導作用。