基于主體功能區(qū)的省域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策研究：以云南省為例

陸海，王筱春，潘鵬

(1.云南省生態(tài)環(huán)境工程評(píng)估中心，昆明 650032；2.云南大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，昆明 650000；3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。“十二五”規(guī)劃綱要提出以主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、實(shí)施分類管理的區(qū)域政策、實(shí)行各有側(cè)重績(jī)效評(píng)價(jià)等任務(wù)安排和戰(zhàn)略部署，將主體功能區(qū)規(guī)劃上升為主體功能區(qū)戰(zhàn)略。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)“十三五”規(guī)劃建議，明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”“推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展”。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善主體功能區(qū)制度”，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。

主體功能區(qū)劃分為實(shí)施區(qū)域管治提供基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)定位，關(guān)鍵要調(diào)整完善相關(guān)政策，其中環(huán)境政策是主體功能區(qū)“9+1”綜合配套政策體系的重要組成部分，具有基礎(chǔ)性、約束性地位。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策與主體功能區(qū)建設(shè)相融合，構(gòu)建符合主體功能區(qū)定位的環(huán)境政策支撐體系，既是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的需要，也是將區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策落到實(shí)處的重要途徑。

1 云南省主體功能規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策實(shí)施情況

云南地處中國(guó)西南邊陲，省域地貌類型豐富，是長(zhǎng)江、珠江及注入東南亞諸國(guó)重要河流的上游區(qū)或源頭區(qū)，也是中國(guó)物種最為豐富的省份，是全球生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)。此外，云南在中國(guó)“兩屏三帶”十大生態(tài)安全屏障中，肩負(fù)著“西部高原”“長(zhǎng)江流域”“珠江流域”三大屏障的保護(hù)任務(wù)，在國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略乃至國(guó)際生態(tài)安全格局中具有極其重要的地位。

2014年1月6日，云南省人民政府印發(fā)了《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》(云政發(fā)〔2014〕1號(hào))，作為優(yōu)化云南省國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性規(guī)劃，按開發(fā)方式將全省國(guó)土空間劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)3類區(qū)域。各類主體功能區(qū)的特征、定位、發(fā)展要點(diǎn)及環(huán)境政策目標(biāo)見(jiàn)表1。

通過(guò)對(duì)云南省現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境政策的全面梳理，從中篩選出10類典型的分區(qū)管治政策，包括生態(tài)保護(hù)紅線、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃、生態(tài)補(bǔ)償和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及生態(tài)環(huán)境損害賠償。這些環(huán)境政策的實(shí)施，使得全省在環(huán)境質(zhì)量改善、引導(dǎo)各經(jīng)濟(jì)主體注重自然生態(tài)平衡、擴(kuò)大環(huán)境治理參與主體等方面得到較大提升，對(duì)強(qiáng)化地方環(huán)境保護(hù)責(zé)任、加大環(huán)境保護(hù)力度、建立環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。然而，分區(qū)實(shí)施的環(huán)境政策還沒(méi)有完全圍繞區(qū)域發(fā)展和空間格局優(yōu)化方向，按照目標(biāo)精準(zhǔn)化、措施精細(xì)化、協(xié)調(diào)機(jī)制化的要求形成更為完善的體系。

表1 云南省主體功能區(qū)特征、定位、發(fā)展要點(diǎn)及環(huán)境政策目標(biāo)

2 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策與主體功能區(qū)規(guī)劃的匹配性分析

2.1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足

目前各類生態(tài)環(huán)境分區(qū)環(huán)境政策與分區(qū)的環(huán)境承載力、開發(fā)程度、開發(fā)潛力仍未完全耦合，與政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)程度不足，如表2所示。從現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃、在分區(qū)方案和分區(qū)環(huán)境管理要求方面的協(xié)調(diào)性分析可知，10項(xiàng)政策中只有5項(xiàng)一致，其他5項(xiàng)部分一致或完全不一致。

表2 現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析

2.2 基于主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策完整性不足

結(jié)合《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2015〕92號(hào))和《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》(云政發(fā)〔2014〕1號(hào))中的環(huán)境政策要求，對(duì)照《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的7大體系，分析生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策的完整性，見(jiàn)表3。綜合來(lái)看，云南省現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策在完整性方面不足，在企業(yè)責(zé)任體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律政策體系方面缺失較多。

表3 基于主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策完整性分析

3 國(guó)內(nèi)外生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經(jīng)驗(yàn)對(duì)云南省的啟示

3.1 國(guó)外生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)初開始，德國(guó)、美國(guó)、日本、荷蘭等國(guó)家陸續(xù)編制了國(guó)土空間規(guī)劃，目前已經(jīng)形成了各自的國(guó)土空間規(guī)劃體系，從規(guī)范空間開發(fā)秩序的戰(zhàn)略高度對(duì)本國(guó)不同區(qū)域的開發(fā)與保護(hù)工作做出了統(tǒng)籌安排[1]。德國(guó)是國(guó)土空間規(guī)劃體系最為完整的國(guó)家之一，按行政層級(jí)劃分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方4個(gè)不同層次，聯(lián)邦空間規(guī)劃要求在德國(guó)全部空間內(nèi)必須平衡發(fā)展建設(shè)空間及自由空間結(jié)構(gòu)，必須在建成區(qū)和非建成區(qū)范圍內(nèi)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的功能性，每個(gè)空間必須努力實(shí)現(xiàn)均衡的經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)、生態(tài)以及文化環(huán)境[2-4]。英國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃生態(tài)環(huán)境分區(qū)管制主要以“綠帶”政策為核心，將占英格蘭全部國(guó)土面積13%的國(guó)土空間劃定為綠帶，并將“綠帶”政策作為一項(xiàng)以法定形式確定的國(guó)家基本規(guī)劃政策，實(shí)施永久性保護(hù)[5-7]。荷蘭政府提出綜合環(huán)境分區(qū)并制定分區(qū)暫行規(guī)程，將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染防治措施和土地利用法規(guī)相結(jié)合，制定《國(guó)家環(huán)境政策計(jì)劃》，每4年更新1次，要求省級(jí)層面自行編制《省環(huán)境政策計(jì)劃》和《省環(huán)境方案》，鼓勵(lì)各行為主體參與政策的制定與執(zhí)行[8-10]。美國(guó)通過(guò)頒布《清潔大氣法修正案》、水生態(tài)區(qū)劃和生態(tài)區(qū)劃，使空間規(guī)劃與環(huán)境要素分區(qū)相協(xié)調(diào)，在不同區(qū)域采取差異化管制措施[11-13]。日本的國(guó)土空間規(guī)劃在都道府縣土地利用基本規(guī)劃層級(jí)上劃定城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園和自然保護(hù)地域，5類地域間互不重疊，分別由不同部門管理，是以土地用途管制為特征的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治[14-16]。

綜上，國(guó)外分區(qū)管治從環(huán)境問(wèn)題治理逐漸過(guò)渡到循環(huán)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，從重分區(qū)技術(shù)方案到注重實(shí)施機(jī)制、管治措施和實(shí)施效果評(píng)估。國(guó)外主要成功之處在于：以行政層級(jí)事權(quán)為基礎(chǔ)，明晰各層級(jí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的側(cè)重性；以法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的權(quán)威性；以土地用途管制為基礎(chǔ)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境要素空間管治的協(xié)同性；以全民行動(dòng)體系為基礎(chǔ)，保障生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的實(shí)施性。

3.2 國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經(jīng)驗(yàn)

自1949年以來(lái)，我國(guó)相繼開展了自然區(qū)劃、部門區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、功能區(qū)劃等基礎(chǔ)性工作，主要目的是為自然資源開發(fā)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局服務(wù)，尚未將環(huán)境保護(hù)作為空間管理的重要內(nèi)容[17]。改革開放40多年來(lái)，隨著生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，我國(guó)不斷強(qiáng)化以空間管控為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境管理制度，無(wú)論在研究層面還是在實(shí)踐層面，都取得了重要進(jìn)展。總體來(lái)看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境空間管治發(fā)展經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代末期(單要素環(huán)境規(guī)劃)、主體功能區(qū)戰(zhàn)略時(shí)期(環(huán)境功能區(qū)劃)、“多規(guī)合一”時(shí)期(生態(tài)保護(hù)紅線)、國(guó)土空間規(guī)劃(“三線一單”)時(shí)期四個(gè)階段[18]。隨著各階段的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了從非首要地位到核心戰(zhàn)略地位的過(guò)程；環(huán)境法律法規(guī)逐漸剛性化、嚴(yán)格化；環(huán)境治理手段從單一行政命令式轉(zhuǎn)向多樣化治理手段并行；環(huán)境對(duì)象從工業(yè)污染到要素治理轉(zhuǎn)向全要素管治；環(huán)境治理模式從歸屬其他規(guī)劃到轉(zhuǎn)向分區(qū)管控。

4 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策體系調(diào)整設(shè)想

4.1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策調(diào)整建議

其一，貫徹主體功能區(qū)規(guī)劃，明確空間載體。建議現(xiàn)行環(huán)境政策還未進(jìn)行分區(qū)管控的，銜接主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)行差異化的分類管理和分區(qū)管控，提出對(duì)各類主體功能區(qū)的管控要求及措施，提高區(qū)域空間環(huán)境管治的約束力。尚未銜接主體功能區(qū)規(guī)劃的分區(qū)環(huán)境政策進(jìn)一步銜接，充分落實(shí)《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見(jiàn)》的相關(guān)要求，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境空間管控能力；已銜接主體功能區(qū)規(guī)劃的環(huán)境政策，需要謹(jǐn)慎區(qū)分城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間三類空間，破解以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的環(huán)境管理，達(dá)成分區(qū)單元與分區(qū)政策落實(shí)主體的統(tǒng)一。

其二，完善法律支撐體系。環(huán)境政策的合法性是環(huán)境政策有效實(shí)施的基本前提，國(guó)家層面要給環(huán)境政策提供明確有力的法律保障。通過(guò)立法完善排污許可制度、加快環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)推行、明晰生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和流程，確立生態(tài)保護(hù)紅線地位，實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化、規(guī)范化、約束化的環(huán)境管治。

其三，強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推行分區(qū)管治責(zé)任人制，依據(jù)各類主體功能區(qū)實(shí)施管治責(zé)任人制、生態(tài)環(huán)保督察、生態(tài)文明政績(jī)考核等管治政策。強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，企業(yè)需要嚴(yán)格執(zhí)行不同主體功能區(qū)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單等環(huán)境準(zhǔn)入政策，開展環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)，申請(qǐng)排污許可證，提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告，進(jìn)行信息公開，繳納環(huán)境稅。

其四，完善市場(chǎng)體系和信用體系建設(shè)。積極開展環(huán)境信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境債券等環(huán)境金融政策在各類主體功能區(qū)的試點(diǎn)。在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，加大力度實(shí)施橫縱聯(lián)合的生態(tài)補(bǔ)償政策，在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)鼓勵(lì)排污權(quán)交易、碳交易。依托“智慧環(huán)評(píng)”綜合監(jiān)管平臺(tái)、環(huán)評(píng)工程師誠(chéng)信管理系統(tǒng)、全國(guó)排污許可證信息平臺(tái)等平臺(tái)建立信用記錄，與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)相對(duì)接，并向社會(huì)公開。

4.2 主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策體系構(gòu)建

針對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的環(huán)境政策體系存在完整性不足的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有分區(qū)環(huán)境政策進(jìn)行梳理和調(diào)整，基于分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，從政策定位、政策目標(biāo)、政策要點(diǎn)三個(gè)方面構(gòu)建內(nèi)在關(guān)系緊密、實(shí)施效果良好的新型政策體系[19]。

表4 云南省主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策體系框架

5 結(jié)論及建議

目前云南省環(huán)境分區(qū)管治政策多以指標(biāo)性、任務(wù)型內(nèi)容為主，政策之間交叉重復(fù)、財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，空間管控落地性不足，尚未充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的前置性、基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性作用。同時(shí)，也存在與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足、政策體系不完整等問(wèn)題，沒(méi)有形成綜合管理的機(jī)制，生態(tài)資源保護(hù)效果不佳。要破解現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策的實(shí)施困境，首先要明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)的空間載體，其次要有分區(qū)管治的策略以及實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)。建議以國(guó)土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”為載體構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治體系，以“七大體系”為切入點(diǎn)深化分區(qū)管治體系的核心內(nèi)容，加強(qiáng)分區(qū)政策的法律支撐和執(zhí)行力度，建立分區(qū)管治體系的考核評(píng)估及獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立或共享信息管理平臺(tái)以提供監(jiān)管抓手。