關于流域生態補償中央財政資金分配的思考

巨文慧，孫宏亮，楊文杰，續衍雪，郜志云，劉海龍

(1.生態環境部環境規劃院，北京 100012；2.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012)

1 流域生態補償理論概念及理論依據

1.1 生態補償基本概念

國外生態保護補償通常為生態環境服務付費。綜合國內外學者研究及我國實際情況，生態補償一般定義為以保護和可持續利用生態服務系統為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，以政府和市場等經濟手段為主要方式，調節相關利益關系的制度安排[1]。我國生態補償政策目前實施分領域、分區域補償，一方面包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多領域補償，另一方面涉及禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態補償。

1.2 流域生態補償理論依據

生態補償主要是基于公共物品理論、外部性理論、生態資本理論及可持續發展理論。學界關于生態補償標準測算有多種方法，可概況為兩種：一是基于經濟學成本測量上游環境保護行為產生的經濟成本，并按損失成本計算補償標準[2]。如根據市場供需原理通過談判協商、拍賣等方式確定補償標準，或根據最小數據法[3]、意愿調查法等通過經濟學模型確定補償標準。周大杰等用影子工程法、市場價值法等計算林地生態服務價值，同時考慮污水處理廠運行費用及邊際效益計算得到的農業面源控制損失，確定官廳水庫流域生態補償標準[4]。陳艷萍等[5]基于水質水量模型得出黃河流域寧夏段補償金額。二是基于環境資源量化上游生態環保行為帶來的生態系統服務價值，并按生態效益計算補償標準[2]。田義超等[6]通過流域生態系統服務價值計算赤水河流域生態補償價值，并對流域空間進行生態補償優先級排序。我國生態系統服務評價主要是以用地類型和面積為度量單元，原國家林業局還就濕地生態系統服務評估發布了相關規范(LY/T2899-2017)。

在流域生態補償實踐中，流域生態補償不是簡單的市場行為。上述相關補償評估方法存在模型假設因受其他政策影響而發生變化并對補償標準有較大影響，從而導致生態系統服務評價往往價值偏大且超出地方承擔范圍等問題和不足，很多研究成果仍然應用于研究層面，不能運用到實際政策決策中。上下游省份并非根據以上經濟模型和生態價值計算生態補償標準，而主要是依靠上下游地區及上級政府之間溝通協調后確定的，各個流域根據河流走向、水量水質、上下游經濟環境狀況等具體情況，確定不同的流域生態補償標準。

2 我國中央生態補償資金分配實踐探索

我國中央流域生態補償資金主要撥付給跨省流域生態補償試點和長江經濟帶建立的流域生態補償機制，在跨省流域生態補償試點中按照中央資金配套的方式，各流域試點補償機制所獲得的補償資金基本一致。而長江經濟帶生態補償獎勵資金則主要獎勵補償機制建立早、覆蓋范圍廣的省市以及生態環境脆弱的上游地區，二者均是為了建立和推廣流域生態補償機制，加強對上游環境保護的支持力度。

2.1 流域生態補償試點中央資金分配方案

我國流域生態補償資金來源也主要為財政資金，其中中央財政資金在流域生態補償起步階段起到了至關重要的推動作用，在一定程度上成為上下游省份簽訂生態補償協議的最大吸引力之一。國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)明確制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法，并明確繼續開展跨地區生態保護補償試點。近年來，中央財政對補償的支持重心有所轉移，并開始探索流域生態補償試點中的中央財政退出機制。

中央補償資金從第二輪新安江生態補償協議起開始謀劃退出機制，引導地方形成以上下游省份為主的補償機制。一方面，中央補償資金額分配方式發生了變化。以新安江流域生態補償為例，目前共簽訂了三輪生態補償協議，第一輪及第二輪中央財政各支持9億元，第一輪生態補償協議中央每年補貼3億元，是皖浙兩省協議補償資金之和的1.5倍；第二輪生態補償協議中，三年補償資金呈現4億、3億、2億元的遞減趨勢，兩省補償資金則由第一輪每年2億元增加為4億元，中央補償資金額為地方補償資金的75%。另一方面，各跨省流域生態補償試點的協議及方案中關于中央補償資金的表述也發生了變化。在第一輪、第二輪新安江生態補償方案中不論補償指數P值如何，中央財政補償資金全部撥付給安徽省，到第三輪補償方案則由安徽省、浙江省共同設立新安江流域上下游橫向生態補償資金，并積極爭取中央財政資金支持，但未明確中央財政資金額。此外，在汀江—韓江流域第一輪、第二輪生態補償協議中，中央財政依據考核目標完成情況確定獎勵資金，中央獎勵資金撥付給流域上游省份專項用于汀江—韓江流域水污染防治工作。在密云水庫生態補償中，中央政策補助資金在協議簽訂后按政策申請。而在最新的赤水河流域生態補償中，雖然中央補貼隨水專項長江經濟帶生態補償資金落實到位，但協議中未再就中央資金形成文字協議。

此外，跨省流域上下游生態補償試點的補償資金確定方式均是通過上下游省份溝通協商確定的，尚無關于補償資金總量的計算模型或方法，每年各流域地方生態補償資金從2億元到4億元不等，中央配套生態補償資金基本在2億到4億元不等。各省份省(市)內生態補償雖然按照水質變化幅度、污染物削減噸數、污染物濃度變化幅度等確定補償資金，水質改善應得的單位補償資金數仍由各省(市)行政命令確定，每噸污染物削減產生的生態環境效益并未與經濟效益掛鉤，水質改善程度也并不能反映上下游對優良水環境的需求及購買意愿。

2.2 長江經濟帶生態保護修復資金分配方案

2017—2020年，中央財政從水專項資金投入長江經濟帶生態補償資金180億，其中2018年長江經濟帶生態補償資金50億，以長江經濟帶省份生態補償建立情況及生態補償機制運行情況為標準，撥付給沿江11省份。為推進長江經濟帶省份積極建立跨省(市)、省(市)內生態補償機制，中央按照“早建早給，早建多給”的原則規定2018年、2019年、2020年建立機制，分別享受全額、80%、60%的獎勵資金。此外還根據各省(市)水污染防治行動計劃考核與最嚴格水資源管理制度考核結果對生態保護修復目標完成情況進行獎勵[7]。

在“早建早給，早建多給”獎勵原則的激勵下，沿江11省份均趕在2018年底前出臺或更新省(市)內生態補償協議，著重建立健全省(市)內生態補償機制，鼓勵建立跨省(市)生態補償協議。截至2019年1月，長江經濟帶省份新簽訂酉水、滁河、淥水3個跨省(市)流域生態補償協議。

3 中央流域生態補償資金分配中存在的問題

3.1 “早建早補，早建多補”原則下補償協議目標偏低

2018年長江經濟帶生態補償資金按照《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》中“早建早補，早建多補”的原則對長江經濟帶11省份進行資金分配，各省(市)針對跨省(市)河流積極開展溝通工作。目前除新安江、赤水河兩個生態補償試點外，簽訂的跨省(市)協議包括皖蘇滁河、贛湘淥水、湘瑜酉水3個協議，其他上下游爭議較大的流域生態補償機制的推進仍然存在很大阻力。以上3個協議在國家水質考核斷面要求目標的基礎上按照“達標獎勵，超標賠償”的標準進行資金獎勵和扣減。其中，滁河流域協議對水質優于“十三五”水質目標的情況進行了額外獎勵。根據2017年、2018年水質考核年均數據，3個跨省(市)斷面年均值均能達到考核目標，協議的簽訂在一定程度上支持了上游水環境保護，但對水環境質量的提高并沒有很強的激勵作用。

對于水質爭議較大的斷面，流域上下游省份溝通難度更大。重慶、湖北、江西、四川等省份均根據自身水環境污染治理的情況，提出了各自的跨省(市)斷面補償方案，但跨省(市)上下游在水環境質量、治理責任等方面爭議較大的斷面，仍未形成最終的補償協議。例如江蘇、上海跨界國控斷面汾湖大橋、瀏河斷面以及貴州、重慶跨界斷面萬木斷面2017年水質未達到考核目標要求，河南、湖北跨界國控斷面埠口斷面2018年水質未達到考核目標要求，均未建立生態補償機制。

3.2 部分區域和流域中央生態補償資金少有涉及

黨中央、國務院高度重視黃河流域生態文明建設和可持續發展，《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見 》(國辦發〔2016〕31號)要求在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點。目前，黃河水資源使用不合理，制約流域生態環境保護，汾河、涑水河、磁窯河、清澗河等主要支流污染嚴重，水體治理難度大。雖然開展了青海省三江源生態補償機制和陜甘渭河流域跨省水環境橫向補償機制嘗試，但缺乏全流域生態補償機制和政策支持，生態補償機制建立需求較大，生態補償整體進展較慢。

3.3 地方溝通協商補償協議存在困難

跨省(市)流域生態補償試點第一輪協議都是在中央相關部門的推動下完成簽訂的，具有很強的政治性，中央部門在上下游省份溝通的過程中起到潤滑劑和仲裁者的作用。后續協議則由上下游省份溝通協商決定，各流域后期生態補償協議是第一期生態補償協議的延續和改進，在水質方面提出了更高的要求。例如對部分斷面提出水質類別提升、斷面水質月達標率提高的要求，或增加了主要污染物的考核比重，這些要求都對上游省份提出了更高的水環境治理要求；而在補償資金方面，中央補償資金相關內容不再列入新協議中，地方財政資金壓力較大，部分流域地方生態補償資金總額提高存在難度。

表1 長江經濟帶部分跨省(市)流域生態補償協議水質背景及要求

4 對策和建議

4.1 中央生態補償資金應與水環境質量掛鉤

中央財政生態補償資金分配難以直接體現生態服務的收益補償關系[8]，轉移支付額的影響因素中較少體現生態服務這一指標。中央生態補償資金從新安江流域“無論考核結果如何，獎勵上游省份”到汀江—韓江流域等“按照考核結果，獎勵上游省份”再到長江經濟帶“早建早補，早建多補”原則的變化，體現了國家在生態補償領域由試點試驗到逐步推開的政策變化。但在生態補償政策逐步推開的過程中應考慮中央生態補償資金的帶動和杠桿作用，把中央資金用在刀刃上，在推廣政策的同時參考水質情況、水質改善情況撥付獎勵資金。以長江經濟帶生態補償資金分配為例，在考慮生態補償機制建立的同時，可以按照各省份水質綜合指數現狀和改善程度分別獎勵水環境質量現狀補償資金和同比改善程度補償資金。

4.2 擴大中央財政生態補償資金撥付范圍

除長江經濟帶外，加快推動在黃河流域等地區建立跨省(區)生態補償機制。中央生態補償資金應鼓勵黃河流域沿線省(區)發展流域生態補償機制，建立黃河流域跨省(區)流域補償試點，重點扶持汾河、涑水河、磁窯河、清澗河等污染較重支流及三江源等生態環境脆弱地區生態補償機制的建立健全，同時在補償資金分配中探索建立黃河水量、水質雙指標的生態補償考核機制。

4.3 建立健全流域生態補償長效機制

建立流域生態補償長效機制，研究簽訂長期流域生態補償協議，根據水質改善情況和實際需求定期調整補償目標，能夠減少上下游各輪補償協議簽訂中的博弈成本。建立流域生態補償長效機制，依賴于上下游省份緊密合作、協調發展，例如，新安江流域生態補償促成了皖浙兩省的良好合作關系，兩省在斷面水質穩定達到補償協議要求的基礎上，謀求全流域更加長遠的合作和發展方案，促進上下游區域協同發展，謀劃建設新安江—千島湖生態補償試驗區、新安江生態經濟示范區，汀江—韓江、赤水河、引灤入津等流域在區域流域共保共建共享方面還有待進一步探索與實踐。

4.4 進一步探索市場化、多元化補償方式

南水北調中線丹江口庫區對口協作是流域生態補償中市場化、多元化一個較好的案例，各流域對其他流域的生態補償方式仍以財政資金補償為主，缺乏對市場化、多元化補償方式的探索，上下游難以建立合作共贏的市場化補償方式。隨著部分流域中央財政的退出，市場化、多元化補償方式仍是研究的重點，如在赤水河流域研究流域內排污權交易機制，打破現有行政邊界和排污權交易規則限制，依靠經濟杠桿將生態環境保護帶來的收益在流域內合理分配。此外，可在水資源緊張的地區開展水權交易，或推廣密云水庫及上游補償經驗將水量納入補償協議指標，提高補償資金標準，維護上游水資源涵養與保護的應得利益。