鄉村治理創新研究

吳正金

[提要] 鄉村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實現鄉村振興戰略的基石。鄉村治理是一項復雜的系統工程，只有緊緊抓住基層組織建設這個“牛鼻子”，不斷完善鄉村治理體系，增加公共服務有效供給，大力營造鄉村治理氛圍，綜合施策，協同推進，形成鄉村治理合力，才能把鄉村建設得更加和諧美麗。

關鍵詞：鄉村振興;鄉村治理;創新

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月26日

鄉村是我國經濟社會發展的重要基礎，在實施鄉村振興戰略背景下，推進鄉村治理體系建設和提升鄉村治理能力顯得越來越重要。

一、充分認識加強鄉村治理創新的重要性和必要性

（一）加強鄉村治理創新是實施鄉村振興戰略的內在要求。社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村?！爱a業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笔屈h的十九大報告繪就的鄉村振興戰略“路線圖”。鄉村治，百姓安、國家穩。有效治理必然帶來有條不紊的鄉村秩序，從而對推動產業發展、保護生態環境、醇化良好鄉風、改善農民生活產生直接影響，提供有力保障。鄉村治理在鄉村振興諸因素之中起著舉足輕重的作用，鄉村治理的好不好，直接關系到鄉村振興的成敗，也關系到鄉村社會的發展與穩定。實踐證明，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化是構建良好秩序、實現鄉村振興的必由之路。

（二）加強鄉村治理創新是實現人民對美好生活向往的現實需要。當前，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。在實施鄉村振興戰略的大背景下，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要成為鄉村治理的重要任務。從現實情況看，由于缺乏科學合理規劃，一些鄉村住房布局較為混亂，生活污水和生活垃圾的亂排亂放，嚴重污染，人居環境較差;一些鄉村治理模式滯后，存在基層組織渙散、黑惡勢力猖獗、農民就業與增收困難、人口流失和鄉村衰落等問題;一些鄉村優秀傳統文化流失嚴重，先進文化培育不足，鄉風文明建設緩慢。為此，要加強對鄉村突出問題的綜合治理，改善鄉村生產生活環境，形成自我循環的鄉村自然生態系統。同時，要緊緊圍繞農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，加快補齊民生短板，為鄉村居民提供全方位、多層次的服務，讓鄉村居民有更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

（三）加強鄉村治理創新是夯實黨的執政基礎的重要保證。在社會治理體系中，鄉村是國家政權的“神經末梢”和最基本的治理單元，是密切聯系群眾、溝通服務群眾的“最后一公里”。農村基層黨組織處在農村社會治理的最前沿，肩負為群眾服務、表達民意、整合利益、發展生產的社會功能，在農村社會系統的各個方面、社會發展的各環節、社會生活的各個領域都具有強大的組織、動員、協調作用?；鶎狱h組織的領導水平和治理成效，直接關系到黨的形象，關系到黨的群眾基礎。提升基層黨組織的鄉村治理能力，就能匯聚起各方面的建設力量，為農村經濟社會健康發展創造和諧穩定的社會環境，提高黨組織在群眾中的公信力和影響力，這對于加強黨對農村工作的全面領導，鞏固黨在農村的執政基礎，確保新時代農村工作始終保持正確方向具有十分重要的意義。

二、現行鄉村治理面臨的困境

（一）治理思維固化。治理理念是治理行動的先導，治理思維缺失勢必影響治理行動。當前鄉村治理面臨的首要問題也是最為嚴峻的問題就是鄉村干部隊伍專業素質不高導致其治理能力不足。2018年兩會期間就有近40%的網民認為“村委會領導班子素質能力不足”是鄉村振興戰略實施亟須解決的問題，反映出鄉村干部素質能力方面普遍存在欠缺。主要表現為學歷不高、年齡偏大，思想不解放，學習意識和學習能力不足，統籌領導能力有限，改革創新精神缺乏，工作方式簡單粗暴，習慣用老辦法解決新問題，無法發揮帶頭作用。在鄉村治理實踐中，鄉村干部普遍存在抱有嚴重的經驗主義，想問題、辦事情、做決策總是從個人經驗出發，缺少走訪群眾搞調查，甚至扮演著“唯上不唯下”的“兩面人”角色。此外，受村居分散的影響，加之下派的任務多，特別是考核硬指標或“一票否決”等工作要求“痕跡化”，導致鄉村干部疲于應付，在服務群眾方面深感心有余力不足，造成他們對工作的應付式思維，陷入“村干部沒少出力，村民難以滿意”的治理困境。

（二）治理動力缺乏。村民有效的政治參與是構建鄉村和諧社會的一個重要支撐條件，是一個鄉村實現可持續健康發展的必備前提。在鄉村治理中，鄉村治理的主體是村民，然而許多村民存在無好處不參與，對涉及自身利益的事關心度高，而對不涉及切身利益的長遠問題參與積極性和主動性不高，呈現出一種被動的姿態。能不能找到引導村民有序政治參與的適宜模式和精準的利益點，就成為從根本上調動農民政治參與積極性的關鍵。特別是隨著城鎮化推進，農村人口越來越多地向城市、非農產業轉移，一些農村出現空心化、老齡化等現象，給農村基層自治工作增加難度。鄉村干部的經濟待遇和政治待遇，也是激勵他們努力工作的動力機制。尤其是年輕鄉村干部往往需要面臨最現實的生存困境，對工作的福利待遇各方面存在著一定的期望值，如果工資待遇與自己的期望差距太大，又看不到未來發展希望，必然會影響他們主動性、創造性的發揮。雖然互聯網在農村社會的普及為鄉村智慧治理提供了前提條件，但鄉村干部普遍科技素養不高，對智慧治理往往抱有一種觀望甚至抵觸的態度，缺乏內生動力，使得鄉村智慧治理工作開展緩慢。

（三）治理基礎薄弱。盡管這些年我國農業農村發展有了長足進步，但基礎差、底子薄、發展滯后的狀況并沒有根本改變。鄉村基礎設施、公共事業、教育及醫療衛生資源、社會保障等方面，與城市相比較還有較大差距。鄉村治理千頭萬緒，各項建設都需要財力支持。從現實情況看，大部分鄉村存在集體經濟條件差，底子薄、缺資源、無資金，“無錢辦事”的矛盾十分突出。鄉村級財力不足的問題，既嚴重影響到公共服務的供給，也成為制約鄉村治理工作有效開展的重要因素。完善的農村法律體系是推進鄉村治理的重要依據和主要抓手，但鄉村立法滯后，可操作性不強;鄉村法律人才短缺;鄉村執法人員素質不高，存在執法不公甚至執法犯法等現象。鄉村法治的薄弱環節無疑成為鄉村治理最大障礙，夯實鄉村法治基礎任重而道遠。

三、鄉村振興背景下加強鄉村治理創新對策

（一）加強鄉村基層組織建設，提高鄉村治理領導能力?！稗r村要發展，農民要致富，關鍵在支部。”農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是黨聯系廣大農民群眾的橋梁和紐帶，是實施鄉村治理的核心力量，其領導能力的強弱關系到鄉村治理的成效。鄉村振興要做到治理有效，關鍵是要抓住組織建設這個“牛鼻子”。一是要以農村基層黨組織建設為主線，突出政治功能，提升組織力、領導力。要整頓軟弱渙散村黨組織，配齊配強黨組織領導班子，發揮好基層黨組織在農村各類經濟、社會組織中的領導核心作用。農村黨員是推動農村社會進步與發展農村經濟的中堅力量，要優化農村黨員隊伍結構，加強黨員理想信念教育，完善黨員干部直接聯系群眾制度，充分發揮黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用。通過實施強班子、強管理、強服務的“三強”工程，切實提升基層黨組織戰斗力。二是要強化鄉村自治組織規范性建設，在人員、機構、設備及權責上完善鄉村組織體系，注重從農村致富能人、知識青年中選配村級后備干部隊伍，建設一支懂農業、愛農村、會治理的鄉村干部隊伍，為鄉村治理提供組織和資源保障。

（二）完善鄉村治理體系，構建協同治理機制。鄉村治理是一項復雜的系統工程。黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。建設“三治結合”的鄉村治理體系，是鄉村經濟社會發展的必然要求。鄉村自治是以自我管理、自我服務為原則導向，村民自治道路的探索有利于解決農村各利益主體糾紛，切實提高村民參與度、積極性，充分發揮群眾的主體作用。要積極培養村民自治意識，制定完善村規民約，教育引導村民崇德向善，破除陳規陋習。要發揮社會力量作用，調動農村各類社會組織參與鄉村治理。道德是人們為了維護我們群體的利益而約定俗成的，我們應該做什么和不應該做什么的行為規范，是一種良好的選擇習慣。要把社會所提倡的道德理念和社會價值追求與人們的日常生活緊密聯系起來，不斷培育道德模范，發揮道德模范的示范和引領作用。要建立道德講堂、文化主題公園等陣地，弘揚優良的道德傳統，引導村民講道德、守道德。通過發揮道德的協調、約束、凝聚功能，提高鄉村社會的文明程度。法治作為農村良好發展的保障，要堅持法治精神，不斷強化農村法治工作，推進平安鄉村建設，增強農民法律意識，讓農民尊崇法律，讓農民深刻意識到家庭糾紛、鄰里矛盾都可以通過法律手段解決問題。必須重視依法行政，定期組織基層干部參與相應法律法規知識的培訓活動，形成良好的法律素養，提高鄉村干部依法辦事的能力。同時，要做好對執法活動的監督，對于違規違紀行為進行嚴格處理，讓依法行政成為當前農村基層干部的工作原則，確保執法活動的規范、標準。鄉村治理工作面廣量大，任務繁重，不僅要完善鄉村治理體系，更要樹立以民為本的協同治理理念，堅持自治、法治、德治相結合，鼓勵和支持社會各方參與，綜合施策打“組合拳”，才能取得鄉村治理的預期成果。

（三）發展鄉村集體經濟，培育壯大鄉村財力。財政是國家治理的基礎和重要支柱，是搞好公共服務的重要保障。從一些農村治理實踐來看，鄉村治理搞得好的大都是集體經濟實力雄厚的鄉村，而治理不好的鄉村一般也是集體經濟比較薄弱的鄉村。農村要發展，就要促進發展觀念、發展方式、發展模式的轉變。一是對于經濟基礎比較薄弱、自身“造血”功能欠缺的農村，要推進農業供給側結構性改革，喚醒沉睡資源，加快培育農業農村發展新動能，拓寬農民增收渠道，夯實農村發展根基，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。二是大力發展鄉村集體經濟。發展壯大鄉村集體經濟是促進農村經濟社會發展，保障農村基層組織正常運轉的重要物資基礎。要鼓勵和支持農村基層黨組織創新發展思路，利用自身優勢探索發展壯大村級集體經濟的有效途徑，增強村級財力，從而有更多財力投入農村基礎設施建設，提升鄉村公共服務水平，讓黨組織說話辦事更有底氣和分量，真正成為帶領群眾脫貧致富的主心骨、領路人。三是各級政府要加大財政轉移支付力度，設立服務群眾專項經費，加大農村資金投入保障力度。制定鼓勵城市支持農村政策，引導城市的資金、技術、信息、人才、管理等資源要素向農業農村流動，推動道路、供水、供電、供氣、互聯網、污水垃圾處理等城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，提升鄉村發展質量和公共服務水平。

（四）推行村務公開，引導群眾有序參與。上級政府監督不到位，村民監督弱化無力，這是導致鄉村監督“真空”以及村干部治理權力泛化異化的重要原因。如何完善鄉村監督機制和規范權力運行，這是解決我國鄉村治理權力泛化異化的關鍵。陽光是最好的防腐劑，只有推行村級事務陽光工程，加強村級民主監督，讓農民群眾唱“主角”，把知情權亮給村民，決策權還給村民，監督權賦予村民，權力才能得到有效制約。凡涉及到重要項目建設、村級重大決策、各類補貼資金發放、集體資金使用等都要堅持公開透明的原則，凡涉及土地流轉、收益分配等事關村民自身利益的重要事務，都要提交村民會議討論決定，讓群眾充分行使知情權和監督權，讓一切公權力在陽光下運行。要創新村民議事形式，規范民主決策機制，完善議事決策主體和程序，落實群眾知情權和決策權，讓村民感受到在鄉村建設與發展中的“參與感”，增強村民鄉村主人翁的意識，使之更加積極主動地參與村務決策，支持鄉村建設發展。

（五）加強數字鄉村建設，推進鄉村智慧治理。近年來，大數據、智能化、移動互聯網和云計算等新一代信息技術掀起了新一輪產業革命，快速改變著城鄉生產和生活方式。我國提出“鄉村振興戰略”之后，越來越多的信息技術機構和企業開始關注鄉村發展，在農業生產、村鎮規劃、鄉村治理、傳統村落保護等各領域廣泛探索。在“互聯網+”的時代，移動信息技術將為鄉村治理創新提供有力支持。運用物聯網思維與技術，將有利于實現治理手段技術化、治理方式規范化、治理內容多元化、治理主體協同化，完善鄉村治理體系，實現農村生活的數字化發展。有關調查顯示，村民普遍期望政府能夠實施鄉村生活數字化建設工程，提供更加便利高效的網上服務，特別是各類移動政務服務。用好信息技術，可使鄉村治理實現事半功倍。積極探索“互聯網+村治”的新模式，推進“互聯網+教育”、“互聯網+醫療”、“互聯網+文化”等，讓農民少跑腿、數據多跑路，提供便捷高效服務。要堅持問題導向，抓住民生領域的突出矛盾和問題，強化民生服務，彌補民生短板，推進教育、就業、社保、醫藥衛生、住房、交通等領域大數據普及應用，開發各類便民應用，擴大數字使用需求，使公眾參與更有效。

（六）充分發揮鄉賢作用，匯集鄉村治理力量。近年來，鄉賢在鄉村治理中的作用日益得到重視和充分發揮，為鄉村治理注入了新的活力。推進鄉村治理，應更加重視和發揮好鄉賢的引領作用。鄉賢是指本土有德行、有才能、有聲望而深受本地民眾尊重的賢人。為此，要充分挖掘培養鄉賢，將那些熱衷于公益事業和本村發展的退休老干部、老黨員、在職干部、外出經商老板以及村里德高望重的老人、致富能手、道德模范等納入鄉賢隊伍，并充分發揮他們各自在政策爭取、宣傳教育、示范引領、志愿服務等方面的優勢，參與到村務管理和重大問題的決策中，實現良性互動。一是要實施鄉村帶頭人整體優化提升行動，著力從本村致富能手、外出務工經商人員、本鄉本土大學畢業生、復員退伍軍人中培養選拔。二是要做好大學生村官等人才引進工作，特別是給回村創業的大學生提供較好的優惠政策，鼓勵大學生回村創業，為鄉村治理注入新生力量。三是逐步擴大鄉村干部的選拔范圍，把被選拔者的年齡、學歷、政治素質、履歷作為選拔村干部的硬指標，從大學生村官、致富能人、退伍軍人、返鄉創業人員以及鄉村“現代鄉賢”中選拔村“兩委”干部，加強鄉村干部隊伍遞進培養，防止鄉村干部隊伍脫節。只有充分發揮鄉村各類人才的作用，才能凝聚鄉村治理的強大合力，并轉化為推動鄉村治理源源不斷的動力。

（七）加大宣傳教育力度，營造鄉村治理氛圍。思想變革是社會變革的先導，要積極營造濃厚的輿論氛圍，把堅持解放思想作為破解鄉村治理難題的突破口。要持續開展宣傳教育活動，教育村民正確處理個人利益與集體利益關系，塑造適合農民需求的農村社會價值體系。在具體宣傳教育活動開展上，要不斷創新豐富鄉村治理宣傳教育活動的形式，既要有效利用微信公眾號平臺、LED滾動播放、網絡學習平臺等新型媒介，也可以增加各類文藝演出等不同方式，做好文明家風家訓、村規民約推廣及文明鄉風的廣泛宣傳和深入動員，發動群眾積極參與“文明村”、“文明戶”等文明創建活動和“立家規、傳家訓、樹家風”鄉風評議活動，形成良好的村風民俗。培育法治文化，是推進鄉村有效治理的必由之路。要特別注重法制宣傳教育，積極引導廣大農民群眾自覺學法、守法和用法，感受法律力量，提高村民的法治素養，消除鄉村法律盲區，讓法律在鄉村家喻戶曉，形成良好的法治文化基礎，為推進鄉村治理創造良好法治環境。同時，要努力發展鄉村公益服務志愿者隊伍，建立激勵、互助機制，營造“人人參與、我為人人”的農村基層治理良好氛圍。

主要參考文獻：

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