鄉鎮政府公共服務供給能力的弱化與提升研究

焦偉

摘要：作為農村地區最低一級的行政管理機構，鄉鎮政府直接與老百姓接觸，其提供公共服務的能力直接關系到當地人民群眾的生活水平和幸福指數。本文以C鎮為分析樣本發現：公共服務供給不足、公共服務供給質量不高、公共服務供給內容有待拓展是當前鄉鎮政府公共服務供給能力弱化的主要表現。基于C鎮的以上現狀，并結合當下的社會背景研究發現，鄉鎮政府在提升公共服務供給能力的過程中，除了應該強化自身能力之外，還應該在強化公共服務供給的財力保障、提高公共服務的供給質量和拓展公共服務供給內容上有所作為。

在十九大報告中，習總書記明確提出了要實施“鄉村振興戰略”，把建設好鄉村地區作為一項重要工作來抓。中央一號文件也連續多年聚焦“三農”問題，可見鄉村地區在國家發展中的戰略重要性。再者，十九大報告中明確指出，中國特色社會主義已經進入新時代，因此，在新時代背景下，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，如何科學有效的從根本上發展并完善好鄉鎮公共服務體系，對于從根本上解決“三農問題”，協調推進農村經濟持續向好向快發展，促進廣大農村地區在2020年全面同步實現小康具有十分重大的戰略意義。

一、C鎮基本情況簡介

C鎮位于我國西部地區，截至目前，C鎮所屬的縣擁有著超過75萬的人口，是一個人口大縣。在該縣所有的鄉鎮中，C鎮是該縣最偏遠的鄉鎮。C鎮所轄國土面積達120余平方公里，下轄近10個行政村，近60個村民小組，總戶數6000余戶，總人口近3萬余人。全鎮目前共有黨員551名，其中女黨員72名、少數民族黨員2名、預備黨員9人。黨員中，碩士研究生學歷2人、本科學歷62人、大專學歷43人、高中學歷45人、中專學歷50人、初中及以下學歷349人。目前，全鎮建檔立卡貧困戶1575戶7074人，未脫貧151戶573人，貧困發生率2.13%。C鎮境內年均氣溫13℃，最低海拔500米，最高海拔1600 米，屬典型的山區立體氣候。

二、C鎮公共服務供給能力弱化的主要表現

最近幾年，特別是十九大以來，在全面建成小康社會目標的壓力與部署下，我國農村地區鄉鎮政府的公共服務供給能力有了明顯提升。但是，由于種種原因的存在，農村地區鄉鎮政府公共服務的供給能力同當地人民群眾的現實需要還是有著較大的差距和存在較多的問題，具體說來主要表現在如下幾個方面。

一是公共服務供給不足較為明顯。公共產品是政府向老百姓提供的重要公共服務之一，公共產品的完善與否，與當地老百姓的日常出行和生活水平相關，也會直接影響到當地老百姓的獲得感和幸福感。在壓力型體制的制約下，上級行政機關一般都是以下級行政機關完成其制定的任務作為評價和考核下級行政機關政績的主要依據。所以，在這樣一種向上集中的壓力型體制的制約下，農村鄉鎮政府就很被動的變成了調動一切可利用資源來盡量完成上級政府所安排和部署的任務，從而無暇顧及當地老百姓的實際公共服務需求，因而造成老百姓真正需要的公共服務產品卻提供不足。

以C鎮為例，該鎮在2020年底要全面建成小康社會的壓力和各級黨委和政府的部署下，把重點任務和目標都主要放在了貧困識別、易地扶貧搬遷等精準扶貧中去，而忽略了該鎮共服務產品的提供。當前，該鎮公共服務產品的現狀是，自來水、寬帶、醫療衛生等基礎性公共服務產品存在沒有提供或提供不到位的情況。十九大報告明確提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在新時代的今天，人民對美好生活的追求，已經逐漸從物質追求向精神豐富方面轉變。基于這樣的事實，每個村都應該在提供精神文化相關的公共產品上下功夫，以供村民休閑與娛樂，這在全面建成小康社會與鄉村振興的背景下是很有必要的。

二是公共服務供給的質量有待提升。要全面建成小康社會，公共服務的提供是必要的一環。但是由于諸多的原因，比如來自上級政府的壓力，時間的限制，C鎮提供公共服務的能力，以及人力、物力、財力的有限等等，最終導致C鎮政府所提供的公共產品質量存在著不同程度的問題。

以C鎮為例，在鎮下轄的所有行政村中，每個行政村的硬化路都存在著不同程度的路面損壞、坑洼不平的現象。而其中的大部分公路才新修建一年不到。出現上述問題，已經不僅是沒有維護人員所造成的，更多的是公路本身的質量存在問題。而如果細心觀察，我們還會發現大多數鄉村公路都存在著寬窄不一、厚度不一的現象。毫無疑問，這也是工程質量問題。更為嚴重的是，上級政府撥款修繕的鄉村公路的排水溝，僅僅在一個冬天之后，大部分都出現了不同程度的裂縫和脫落情況，導致排水溝無法正常排水。在這問題的背后，作為公共服務提供的主體，當地政府在公路施工過程中，顯然是缺少了必要的監督和管理。

三是鄉鎮政府公共服務供給內容有待拓展。該鎮公共服務供給嚴重失衡，供給內容有待拓展和完善。C鎮政府目前在提供公共服務過程中面臨的一個主要問題是公共服務供給內容比較單一。自二十世紀80年代以來，我國很多鄉鎮政府的公共服務體系也逐漸趨向完善，多元化的公共服務供給模式已逐漸成為農村地區公共服務的發展趨勢之一。但是由于一直存在的“自上而下”的公共服務決策模式，導致鄉鎮一級政府的決策往往是只能被動接受上級政府的指令，而不能完全按照當地人民群眾的需求做出相應的決策。

以C鎮為例，近幾年，特別是最近一兩年來，政府把大部分資金都投入到了鄉村公路的建設上，而對其他方面則投入很少。截止目前，在所有的行政村中，沒有一個村有固定的垃圾處理池，沒有一個村有污水處理廠。

三、C鎮政府公共服務供給能力弱化的原因分析

C鎮政府公共服務供給能力的弱化，是由許多因素共同作用造成的。其中既有鄉鎮政府自身的因素，比如鄉鎮政府自身的供給能力不足，也有來自外部的一些因素，比如來自考核體制下的各級政府的某些壓力，使得鄉鎮政府的主要出發點是為了迎合上級政府，而不是從老百姓的真正需求出發。但是，就總的來說，鄉鎮政府自身的因素是根本的，而其他外部的因素則是次要的。綜合內外部各種因素，歸納起來，鄉鎮政府公共服務供給能力的弱化主要有以下幾方面的原因。

一是公共服務供給的財力保障不足。要提供公共服務，必須要有一定的財政資金作為后盾保障。在過去，鄉鎮政府還有農業稅作為基礎收入，但農業稅取消以后，自然資源匱乏，地理位置并不占優勢的鄉鎮政府提供公共服務的能力將嚴重受阻。加之近幾年來，鄉鎮政府部門人員膨脹，不斷增加的臨聘人員和相應的財政支出更是大大增加了鄉鎮政府的財政壓力。

以C鎮為例，財力不足是制約C鎮政府提供公共服務的最突出最尖銳的原因。一方面，取消農業稅以后，C鎮政府轉移支付的途徑未能有效的跟上，也沒有找到穩定合適的財政收入來源，導致政府收支難以平衡。加之該鎮自然資源十分匱乏，沒有任何可供開發利用的資源，基于以上，C鎮政府提供公共服務的能力受到了很大的限制，財政壓力十分巨大。所以說，財政是制約C鎮政府提供公共服務最主要的原因。此類問題放之全國來看，C鎮所存在的問題也不是個案，對于大多數地理位置不具優勢且自然資源匱乏的鄉鎮而言，財政壓力幾乎都是制約政府提供公共服務的重要因素。

二是公共服務供給主體的意識薄弱和素質欠缺。盡管近幾年來，隨著應屆選調生和鄉鎮公務員招考的推進，鄉鎮公務員隊伍的素質得到了一定提升。但就總體來看，鄉鎮政府公共服務人員的公共服務意識依然很欠缺。加之在壓力型體制下，政府相關工作人員在工作上采取只對上級負責而對人民群眾則采取比較漠視的態度。

以C鎮為例，該鎮的領導干部和工作人員大都來自本鄉鎮或本縣城的其他鄉鎮，相關鎮領導缺乏發達地區基層治理的經驗，黨員干部的學歷也是參差不齊。基于以上，C鎮政府公共服務意識薄弱和素質低下在所難免。

三是公共服務供給的監督管理弱化。缺乏相應完善的監督機制，導致基層政府在提供公共服務的過程中缺乏一定的外部監管和自我約束，于是就出現了前文所述的該鎮提供的公共產品存在嚴重質量問題。此外，在我國“向面子工程要政績”的模式下，鄉鎮政府為了追求政績，它們往往更愿意投資那些建設周期比較短，見效很快的項目，或者是傾向于那些看得見的“硬性”公共服務設施。反之，對于那些見效慢、建設周期長的公共服務項目，諸如文化產品服務等公共產品則表現出相對漠視的態度。

以C鎮為例，正是因為C鎮在提供公共服務過程中缺少了必要的監督管理，才會出現新硬化一年的鄉村公路出現凹凸不平、寬窄不一、厚度不一的情況。同時，由于缺乏相應的監督監管機制，導致政府公共服務供給效率低下，原本可以一個月完成的工程，拖了兩個月才完成。

四、提升C鎮政府公共服務供給能力的對策建議

鄉鎮政府公共服務的供給能力直接關系到當地老百姓的生活水平和幸福指數，特別是在當前全面建成小康社會的決勝階段，鄉鎮政府公共服務的供給能力就顯得更加突出和重要，這不僅關系到當地群眾能否享受到便捷優質的公共服務，更深切影響到我國2020年全面同步實現小康社會的宏偉目標。基于此，提升鄉鎮政府公共服務的供給能力就顯得非常重要。結合當下鄉村地區的實際發展情況和社會現實背景分析，提升鄉鎮政府公共服務的供給能力，應當主要從以下幾個方面著手。

（一）提升鄉鎮政府公共服務供給能力，財政保障是基礎

一是要強化公共服務供給的財力保障。對于鄉鎮政府而言，在提供公共服務方面，應該根據國家基本公共服務的標準，在醫療、衛生、文化等方面明確責任邊界，并配以相應的財政支出體系，以保障該鎮政府公共服務的基本財政供給能力。其中涉及數額較大的和純公共服務產品則主要應該由中央財政撥款或者是社會捐贈為主，比如鄉村公路中的“村村通”或者“戶戶通”等此類準大型公共產品則應該由屬地鄉鎮政府主導，上級政府和社會三方齊發力。此外，還應該平衡不同地區鄉鎮政府的財政差異，實事求是，因地制宜、因時制宜、因事制宜的制定相應的財政保障體系，涉及大型的公共服務產品則應該報上級政府，請求財政支援，以保證資源匱乏的地區鄉鎮政府的基本公共服務供給能力能夠得到有效提升。

二是建立有效的多元化資金籌措渠道。一方面，政府可以在符合客觀實際的前提下，有針對性的吸引部分個人、企業來本地投資建設，帶動和推動當地的經濟發展。以發展促發展，以建設促建設。如此，既可以據此開拓新的公共服務建設，還可以繁榮當地經濟并通過稅收來增加財政收入。另一方面，政府也可以通過各種途徑反映本地的問題和需求，以尋求社會力量和上級政府在資金籌措和發展產業等方面的幫扶和支持。

三是堅持關乎財政民生的相關資金直撥、直達的原則，以此提高鄉鎮提供公共服務的效率。某種意義上講，“鄉財縣管”的財政管理方式在很大程度上制約了鄉鎮政府提供公共服務的能力，特別是在自然資源匱乏的鄉鎮，其財政收入本就十分有限，再加上“鄉財縣管”的制約，財政壓力更大。所以，改革“鄉財縣管”的財政管理方式，對于活躍鄉鎮公共服務事業很有必要。采取鄉鎮財政資金直撥、直達的方式，可以減少中間層級政府的財政管理權。提高了撥款效率，也就提高了基層政府提供公共服務的效率。[1]

（二）提升鄉鎮政府公共服務供給能力，關鍵在人

上面千條線，下面一根針。無論什么樣的政策，最終還是要落實到基層，落實到個人。因此，“人”是提高鄉鎮政府提供公共服務供給能力的關鍵因素。從現實情況看，可以從以下幾方面入手。

一是堅持“德才兼備，以德為先，五湖四海，任人唯賢”的選人用人標準。“德才兼備，以德為先，五湖四海，任人唯賢”是當下各級政府機構和相關事業單位普遍的選人用人標準。鄉鎮政府在選人用人的時候，應該嚴格按照此標準執行，為基層政府選拔德才兼備的人才。此外，還應該積極引進高學歷、高層次、高素質的人才進入鄉鎮政府工作。如此，才能更好的夯實鄉鎮政府公共服務隊伍的建設。

二是創新干部培訓機制。政府提供公共服務能力的高低在很大程度上是因為政府工作人員服務意識低下。這就要求把提高干部隊伍和工作人員的思想素質作為一項長期任務來抓。緊緊圍繞相關工作的實際需要，切實加大培訓廣度和力度，開展多層次多類型的干部培訓。通過有針對性的教育培訓提高現有鄉鎮干部、村干部的文化素養及工作能力。對鄉鎮、鄉村干部的政治理論水平和文化素養的提高要逐步做到規范化和制度化。從而達到夯實公共服務隊伍建設的目的。[2]

三是完善相應的獎懲激勵機制。對工作積極、工作能力強的工作人員進行相應的獎勵。相反，對工作消極、工作作風存在問題的工作人員進行懲罰。獎勵包括物質層面和精神層面，懲罰也包括物質和精神層面。物質層面的獎勵可以給予適當的獎金、頒發獎品等。精神層面的獎勵可以把工作人員的工作能力與工作積極性直接與本人的職級晉升和年終考核掛鉤。

（三）提升鄉鎮政府公共服務供給能力，重在監督

絕對的權力將會導致權力的濫用，進而導致腐敗。只有將權力置于相關機制的約束下，才能使鄉鎮政府的工作人員在行使職權過程之中做到權為民所用，利為民所謀。為此，必須加大公共服務供給主體的監管力度。

一是要加強和完善對傳統監督體系的建設和維護。若不科學有效的對鄉鎮政府工作人員和村一級工作人員加以正確的監督，長久下去，勢必會造成鄉鎮、村一級工作人員“在其位不謀其政”的現象。而這，將會直接影響到鄉鎮政府及下屬相關部門提供公共服務的能力。在現實生活中，常常存在對鄉鎮政府、村支兩委工作人員疏于管理、缺乏監督的現象。因此，必須加強和完善對鄉鎮和村一級工作人員監督體系的建設，純潔干部隊伍。

二是要加強對網絡監督體系的建設。現在是互聯網時代，互聯網的普及和使用大大便利了公眾對公權力行使的監督。群眾可以用手機進行拍照、錄音等方式取證相關工作人的違法行為，可以采用短信、電話、電子郵件等便捷的方式對相關違紀違法行為進行舉報。甚至還可以利用微博、微信等進行問政和監督公權力的行使。特別是在自媒體時代下的今天，利用網絡進行監督和問政，已逐漸成為一種趨勢。因此，我們應當充分利用好網絡監督這一利劍，對鄉鎮、村支兩委的工作人員進行監督，做到防患于未然。[3]

三是要完善鄉鎮政府公共服務績效評估機制。第一是建立全面的績效評估主體、客體評估機制，應該包括政府工作人員、具體操作實施的工作人員以及第三方監管人員等。多方面對鄉鎮政府的公共服務績效進行評估和反饋，進而提高鄉鎮政府提供公共服務的供給能力與供給質量。第二是合理制定績效評估的標準。既要注重長遠利益和短期利益相結合，實事求是，避免鄉鎮政府提供公共服務的短視行為，減少資源的浪費。進而科學引導鄉鎮政府實現鄉鎮政府公共服務供給能力提升的可持續發展和長期有效性。

參考文獻：

[1]丁瓊.優化地方政府公共服務供給面臨的困境及其破解[J].中州學刊，2019（12）：17-22.

[2]羅熙，許小貞.新時代鄉鎮政府的使命轉變：從行政管理到公共服務[J].農業農村部管理干部學院學報，2019（02）：44-47.

[3]張春照.鄉村振興背景下的服務型鄉鎮政府建設——基于國家治理體系現代化視角的研究[J].人民論壇·學術前沿，2019（02）：104-107.