深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神實現新時代內部審計高質量發展

李鳳雛

黨的十九屆四中全會是在中國特色社會主義發展的關鍵時期召開的一次十分重要的會議。全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從制度形態上科學回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義的根本問題，既有理論上的新概括又有實踐上的新要求，是以習近平同志為核心的黨中央從政治上、全局上、戰略上全面考量，立足當前、著眼長遠作出的重大決策，對于開辟中國之治的新境界具有開創性和里程碑意義。《決定》充分體現了我們黨對國家、對民族、對事業高度負責的強烈歷史擔當，對于我們黨團結帶領全國各族人民決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家、鞏固黨的執政地位、確保黨和國家長治久安，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。當前和今后一個時期，學習宣傳、貫徹落實十九屆四中全會精神，全面履行內部審計職責，實現內部審計在新時代的高質量發展，充分發揮內部審計在我國監督體系中的重要作用，推進國家治理體系和治理能力現代化，是內部審計及其指導監督工作首要的政治任務。

一、把握新形勢，充分認識加強內部審計對貫徹落實十九屆四中全會精神的重大意義

黨的十九大著眼全面從嚴治黨、提高黨的執政能力和領導水平，作出健全黨和國家監督體系的戰略部署。黨的十九屆四中全會貫徹黨的十九大精神，在《決定》第十四部分“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”專列一章作出重大制度安排，一方面確立了黨和國家監督體系的重要地位，是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障;另一方面明確了黨和國家監督體系的總體框架和目標，即必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。伴隨著改革開放和中國特色社會主義現代化建設進程，特別是黨的十八大以來，內部審計工作的制度機制不斷完善，審計領域不斷拓展，審計質量和成效得到顯著提升，在促進經濟高質量發展、促進全面深化改革、促進權力規范運行、促進反腐倡廉等方面發揮了積極作用。黨的十九大和十九屆三中全會作出改革審計管理體制的重大決策部署，要求加強黨對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計監督作用。習近平總書記在中央審計委員會會議上強調，要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力，促進強化內部風險防控。十九屆四中全會為新時代內部審計工作發展進一步指明了方向、提出了要求、提供了遵循。作為一種制度安排，內部審計存在和作用于國家治理的各個領域、各個行業、各個部門、各個單位，《決定》在總體上對內部審計工作具有重要的指導意義。與此同時，由于不同領域、行業、部門、單位的職責目標、規則流程、管理運行等存在差別，其內部審計工作既需要基于內部審計的共同職責特征，又需要聯系實際深入思考如何深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神。新的歷史起點上，內部審計機構和內部審計人員要以高度的政治責任感、歷史使命感和職業榮譽感，自覺把內部審計工作融入經濟社會發展大局，依法全面履行內部審計工作職責，促進新時代內部審計高質量發展，為推動國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

（一）內部審計是審計監督體系的重要組成部分

習近平總書記在中央審計委員會會議上指出，審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中具有十分重要的作用。《決定》強調要發揮審計監督職能作用，推動各類監督有機貫通、相互協調。國家審計、內部審計和社會審計共同構成審計監督體系，三者缺一不可，但其職責目標、功能作用各有特點、各有側重。內部審計作為單位經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防控常態化的一項重要制度設計，為所在單位及其利益相關方提供價值創造服務，內部審計工作越有效，其所在單位出現違法違規問題和績效低下問題的可能性就越小。我們黨歷來重視內部審計工作，建黨初期，在領導工人運動過程中就組織開展了內部審計工作。新中國成立后，特別是改革開放以來，內部審計在審計監督體系中發揮著越來越重要的作用。國務院1983年批轉的《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》明確“對下屬單位實行集中統一領導或下屬單位較多的主管部門，以及大中型企事業組織，可根據工作需要建立內部審計機構或配備內部審計人員，實行內部審計監督”。1985年，國務院印發了《內部審計暫行規定》，對內部審計制度的建立范圍、內部審計機構設置和人員配備、內部審計的領導體制等作出規定。審計法第二十九條規定依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當依照國家有關規定建立健全內部審計制度;其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。國務院2014年印發的《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）和中辦、國辦2015年印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》均提出“加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用”的要求。審計署1985年發布《關于內部審計工作的若干規定》，之后于1989年、1995年、2003年進行的三次修訂均從不同角度強調內部審計是審計監督體系的重要組成部分，其表述包括內部審計“是國家審計體系的組成部分”（1985版）、“內部審計是我國審計體系的組成部分”（1989版）;“部門的內部審計機構，業務上受同級國家審計機關的指導，并向其報告工作”（1985版），“審計署負責指導全國的內部審計工作”（1989版），提出了審計機關應當依法履行內部審計指導和監督的5項職責（1995版）;“對審計工作中的重大事項，單位的應向上級內部審計機構反映，部門的應向同級國家審計機關反映”“部門的重要審計報告應同時報送同級國家審計機關”（1985版），“內部審計的工作成果，經評估后，可以作為審計機關、社會審計組織等工作的參考依據”（1995版）;內部審計機構應當“依法接受審計機關對內部審計業務質量的檢查和評估”（2003版）。新時代賦予了內部審計新任務，2018年修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》（2018年審計署第11號令，以下簡稱審計署11號令），將內部審計的目的從“加強經濟管理”“實現經濟目標”提高到“促進單位完善治理、實現目標”，并將內部審計的監督范圍拓展到內部控制、風險管理領域，特別是增加了貫徹落實國家重大政策措施情況審計、自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況審計等新職責，直接體現了內部審計和國家審計共同服務于實現高質量發展的時代要求。

（二）促進內部審計高質量發展有利于提升組織治理能力

國家治理能力既是國家制度執行能力的集中體現，也是國家制度優勢轉化為治理效能的重要依托，它體現在國家權力的運行過程中，是治理主體運用國家制度來管理社會各方面事務的能力。《決定》指出“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責”“必須堅持社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，要求“優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制”“推進國有經濟布局優化和結構調整，發展混合所有制經濟”“深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度。形成以管理資本為主的國有資產監管體制”。黨政機關作為國家治理的實際承擔者，通過設置不同的部門并進行專業化分工，依據國家制度設計對日益復雜的經濟社會環境進行有效管理;國有企業和國有資本體量大、覆蓋范圍廣，在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占據支配地位，是中國特色社會主義市場經濟體制的重要支柱和經濟發展的主力軍，也是我國建設現代化經濟體系的核心力量。黨政機關的執行力、公信力，國有企業和國有資本的競爭力、抗風險能力，都是國家治理能力的重要方面，也是我國經濟社會能否實現高質量發展的主要因素。而黨政機關和國有企事業單位的內部審計，能夠通過提升本單位的治理能力和發展質量，促進提升國家治理能力和經濟社會高質量發展。從實踐看，首先，內部審計對組織管理、經營歷史和現狀的了解更為全面，在內部信息掌握方面具有天然優勢，能夠更加深入便捷地了解和掌握組織的整體狀況，提升開展審計工作必需的信息對稱性水平，為提升組織治理能力提供基礎保障;其次，內部審計在提高和保障自身工作可靠性前提下，通過對組織內部控制、風險管理、治理程序進行評估和確認，能為外部審計提供所需要的相關工作成果，避免重復審計，降低審計成本。內部審計質量無疑會影響到審計功能的發揮和組織治理能力的提升。實踐證明，內部審計能夠有效服務組織治理的單位，該單位的治理狀況就會得到持續改善;內部審計能夠有效發揮作用的領域，該領域的治理就會得到顯著改善。內部審計從內部控制與風險評價入手發揮在審計監督體系中的作用，可以有效緩解行政執行中存在的“中梗阻”“最后一公里”等問題，確保政令暢通、黨和國家重大政策措施得到忠實和有效落實，推動健全強有力的行政執行系統，提高政府執行力和公信力;也可以充分揭示國企國資運營管理中的傾向性和典型性問題，反映突出矛盾和風險隱患，提出解決問題的對策建議，促進國有企業提質增效，有效發揮國有經濟在經濟高質量發展中的中流砥柱作用。

（三）促進內部審計高質量發展有助于提升組織治理效能

《決定》指出，必須“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”“創新行政方式，提高行政效能”。國家治理效能是治理現代化程度的重要衡量，有效的國家治理需要建立良好的國家制度，并將這種制度優勢轉化為治理效能。中央審計委員會會議強調要增強審計監督效能，加大審計創新力度，在盤活用好審計資源上下功夫、挖潛力，向統籌要效率，靠創新提效能。審計署11號令關于內部審計的職能定位、職責、權限為其促進組織提升治理效能提供了制度保障。從職能定位上看，在黨組織、董事會（或者主要負責人）的直接領導下，內部審計在檢查和評價單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理時，更易發現風險源，真正做到早發現早預警，通過科學有效的重大風險預警、建議、整改運行機制實現風險早控制;從職責上看，內部審計應當履行內部控制、風險管理的監督、評價和建議職責，通過開展單位戰略、規劃、重大舉措實施情況審計監督，實現內部審計職責轉型，將事后審計轉型到事中審計和事后審計相結合，將審計范圍從內部控制的健全性和有效性，拓展到國家重大政策部署在本單位的執行、延伸到本單位戰略規劃及重大決策的執行;從權限上看，內部審計經常性“經濟體檢”特征明顯，不僅“查病”，更注重“治已病”“防未病”，將發現問題、揭示問題與督促整改問題結合起來，像重視問題的揭示、定性和責任認定一樣重視問題整改建議，對審計報告的整改建議負責，確保“藥方對癥”;對整改過程的監督指導負責，推進整改按時達標。與此同時，內部審計作為組織運行體制組成部分的“內在性”和運用專業技能開展工作的“專業性”特征，為促進提升組織治理效能提供了實踐基礎。一是制度設計與實踐探索有機統一，組織治理注重系統性、整體性、協同性，按照國家根本制度、基本制度的要求，形成與重要制度相銜接的內部審計制度體系，制定內部審計長遠發展規劃，綜合考慮本單位各方面、各層級的治理舉措，將可持續的內部審計發展舉措融入組織治理體系;二是統籌兼顧與有序推進有機統一，從組織治理目標和條件出發，理清內部審計工作思路，確立內部審計工作抓手，構建系統性、具體化、可操作的內部審計制度規范，與組織內部各方面制度相得益彰、相互作用，做到一體推動、一體落實，將內部審計制度優勢轉化為組織治理效能;三是制度效應與治理效能有機統一，增強內部審計隊伍的制度意識，形成從內心深處敬畏制度，把自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度轉化為思維方式和實際行動，嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，堅持綜合培訓與專業學習相結合，彌補知識弱項、能力短板、經驗盲區，在實干中提升政治素養和治理能力，為把制度優勢更好轉化為治理效能、推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻智慧和力量。

二、聚焦新目標，準確把握新時代內部審計的任務要求

《決定》集中概括了我國國家制度和國家治理體系的歷史性成就與顯著優勢，系統提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標與制度體系，明確要求把制度優勢更好轉化為國家治理效能。對于內部審計工作而言，一要適應我國發展進入新階段、社會主要矛盾發生變化的時代背景，堅定不移貫徹新發展理念，主動適應新時代提出的新任務、新要求。二要做到“四個堅持”促進內部審計工作高質量發展，即堅持穩中求進工作總基調，堅持宏觀思維、辯證思維、底線思維，堅持問題導向、目標導向、結果導向，堅持“三個區分開來”。三要做到“三個對標”促進內部審計工作提升成果，即對標習近平總書記對審計工作的重要指示批示和中央審計委員會會議精神，調動內部審計和社會審計力量，增強審計監督合力，促進強化內部風險防控;對標發揮經濟體檢功能，既要“查病”，更要“治已病”“防未病”;對標“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針、“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”要求和“保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”任務，更好發揮內部審計服務事業發展和國家治理的功能作用。四要做到“三個加強”，促進內部審計工作行穩致遠，即推進內部審計機構加強審計項目和審計組織方式“兩統籌”，加強內部審計隊伍、制度、信息化三項建設，加強依法審計、文明審計、廉潔審計一體化建設，更加有效發揮審計監督的職能作用，推動黨中央、國務院各項決策部署和重大政策措施貫徹落實。

（一）建立健全黨領導內部審計工作的制度機制，將黨的領導落實到內部審計工作全過程各環節

《決定》指出“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。中央審計委員會會議指出，堅持和加強黨的領導是做好審計工作的根本保證，是中國特色社會主義審計制度最本質、最鮮明的特征，要提高黨領導審計工作的能力和水平，確保把黨的領導落實到審計工作全過程各環節。審計署11號令5處8次強調建立黨組織領導內部審計的體制機制，內部審計在黨組織直接領導下開展工作、總審計師協助黨組織管理內部審計工作，內部審計行使權限可以向黨組織提出表彰建議，黨組織應當定期聽取內部審計工作匯報、加強內部審計重要事項管理，黨組織責令改正內部審計工作過程中被審計單位不當情形并對責任人員進行處理，內部審計人員因履行職責受到打擊、報復、陷害時，黨組織應當及時采取保護措施并對責任人員進行處理。內部審計作為審計監督體系的重要組成部分，必須旗幟鮮明講政治，其根本特征就是在中國共產黨的領導下，依法獨立行使審計監督權。內部審計工作要自覺融入國家的審計監督體系之中，把落實黨中央對審計工作的部署要求作為首要政治責任，善于從政治上謀劃、部署、推動工作，善于從政治上把握大局、看問題、提建議。內部審計要自覺在本單位黨組織的直接領導下開展工作，在內部審計工作中體現黨組織的主張，主動服從和維護黨組織的領導，堅決防止決策不執行或執行走形變樣，使黨組織的主張成為本單位上上下下、方方面面的一致要求。嚴格執行重大事項報告制度，不折不扣地貫徹落實黨組織的工作要求，這是內部審計堅持黨的集中統一領導的具體體現，也是內部審計行穩致遠的關鍵所在。

（二）加強重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，推動黨中央國務院重大決策部署落實落地

《決定》共有29處提到“落實”，特別是“完善推動黨中央重大決策落實機制”“健全相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督等機制”“健全提高黨的執政能力和領導水平制度狠抓落實本領”近年來，黨中央國務院對政策跟蹤審計越來越重視，要求也逐步提高。國發〔2014〕48號文要求，審計要推動政策措施貫徹落實，持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。2018年5月，中央審計委員會第一次會議提出，要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度。2019年6月，中央審計委員會印發《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》的通知，重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計被列為審計全覆蓋重點任務之一。2019年7月，中辦、國辦印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《兩辦規定》），將“貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況”作為一項重要審計內容納入主要領導干部和領導人員經濟責任審計。審計署11號令第十二條關于內部審計機構或者履行內部審職責的內設機構應當履行的12項職責中，首要職責就是“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”，這也是審計署首次將該職責寫入關于內部審計的部門規章中。這些都表明，國家重大政策措施貫徹落實情況審計已成為內部審計的“規定動作”，是新時代賦予內部審計的重要使命。內部審計所在單位，特別是黨政機關、國有企事業單位是國家重大政策和社會責任的主要參與者、推動者、承載者、落實者。內部審計有責任推動本單位貫徹落實好黨和國家的重大政策措施，推進扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務。這既是幫助本單位依法依規運行、有效應對外部監管風險的需要，也是幫助本單位正確制定組織發展戰略、守住政治底線、把握正確發展方向的需要;既是審計服務于國家治理、促進經濟高質量發展的一項重要內容，也是促進中央政令暢通、令行禁止的一項重要舉措。當前，內部審計要緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，堅持踐行新發展理念，堅持服務推動經濟高質量發展，認真梳理需要本單位貫徹落實的國家重大政策措施，通過開展政策跟蹤審計或者其他專項審計，檢視存在的差距和風險隱患，推動本單位發展目標和重大決策與國家政策目標和政策措施的有機銜接。

（三）加強對權力運行的監督和制約，推進反腐倡廉體制機制建設

《決定》專設一部分對“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”作出部署，提出健全黨和國家監督制度，完善權力配置和運行制約機制，構建一種推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，體現了黨中央將監督工作、反腐敗工作納入國家制度和國家治理體系的戰略考量，體現了對反腐倡廉工作的高度重視。特別是提出“發揮審計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。”彰顯審計監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在促進完善權力配置和運行制約機制中具有重要作用。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出“依法全面履行審計監督職責促進權力規范運行，促進反腐倡廉。”國發〔2014〕48號文要求“發現國家政策措施執行中存在的主要問題和重大違法違紀案件線索，維護財經法紀，促進廉政建設”“揭露以權謀私、失職瀆職、貪污受賄、內幕交易等問題，促進廉潔政府建設”。審計署11號令規定的內部審計12項職責之一是“對本單位內部管理的領導人員履行經濟責任情況進行審計”。《第1101號——內部審計基本準則》第十六條要求“內部審計人員應當關注被審計單位業務活動、內部控制和風險管理中的舞弊風險，對舞弊行為進行檢查和報告”。在《第2204號內部審計具體準則——對舞弊行為進行檢查和報告》中明確了“本準則所稱舞弊，是指組織內、外人員采用欺騙等違法違規手段、損害或者謀取組織利益，同時可能為個人帶來不正當利益的行為”。無論是行政事業單位還是國有企業和金融機構，在履行職責和經營管理過程中，都涉及資金或者資源的分配使用等權力運行，而失去監督的權力容易導致腐敗。內部審計作為組織治理的一部分，在本單位黨組織、董事會（或者主要負責人）的領導下，對本單位及所屬單位財政財務收支、固定資產投資項目、自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況、境外機構資產和經濟活動、經濟管理和效益情況等進行審計，這都涉及對資金和資源分配、管理、使用等環節。內部審計應當依法聚焦權力規范運行，在依法規范履職盡責、主動擔當有效作為上進一步發力，敢于監督不做老好人，動真碰硬不怕得罪人。充分發揮經濟責任審計對領導干部和領導人員權力運行機制的監督，促進領導干部和領導人員依法用權、秉公用權、廉潔用權，真正發揮“管好關鍵人、管到關鍵處、管在關鍵時”的作用，深入揭示不作為、慢作為、假作為、亂作為問題，嚴肅揭露各類違法違紀違規行為，切實維護國有資產安全完整，做到在法律、紀律和規矩面前一視同仁，發揮好權力運行“緊箍咒”和反腐敗“利劍”作用。

（四）推進建立健全內部控制，促進組織完善治理

內部控制對于組織良好運行的作用越來越重要，要使內部控制真正發揮應有的作用，對其從設計到運行的整個過程實施持續監督和再控制至關重要。《決定》強調要“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”“完善中國特色現代企業制度”“堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約”等，既是宏觀層面國家治理制度原理的體現，也對微觀層面內部控制制度建立和實施具有重要指導意義。預算法第十七條規定“各級預算的編制、執行應當建立健全相互約束、相互協調的機制”，建立現代企業制度的關鍵就是要有一套健全有效、管理科學、行為規范的決策、執行和監督體系及責任制度。《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》指出“內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制”，要求堅持全面推進、科學規劃、問題導向、共同治理原則，健全內部控制體系強化內部流程控制、加強內部權力制衡規范內部權力運行、健全內控報告制度促進內控信息公開、加強監督檢查工作加大考評問責力度。國務院國資委2019年印發的《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》明確提出，要建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點，嚴格、規范、全面、有效的內部控制體系，形成全面、全員、全過程、全體系的風險防控機制，實現“強內控、防風險、促合規”的目標。審計署11號令明確內部控制是內部審計監督、評價和建議的4類對象之一，對本單位及所屬單位內部控制審計屬于內部審計應當履行12項職責之一，賦予內部審計獲取和檢查內部控制資料的權限，要求單位根據審計發現問題建立健全內部控制措施。《第2201號內部審計具體準則——內部控制審計》第四條規定，內部審計的責任是對內部控制設計和運行的有效性進行審查和評價，出具客觀、公正的審計報告，促進組織改善內部控制及風險管理。現代組織的內部控制不僅僅指控制政策和程序，也不僅表現為控制措施和活動，而是一個整合的系統、一個完整的體系。內部審計的本質屬性是獨立客觀的監督、評價和建議，其組織地位和功能定位決定了應當承擔內部控制的再監督職責。內部審計應當通過運用其專業知識和技能實施內部控制審計，全面梳理單位內部控制脈絡，檢查規章制度、控制環境、管理執行、信息傳導等內容，發現制度缺失、環境不足、執行不力、信息傳遞不暢等問題，系統評價單位內部控制體系效能，向組織決策層和管理層提出切實可行的改進建議，推進相關部門修復內部控制存在的缺陷，促進持續保持內部控制的先進性和有效性。

（五）促進組織強化內部風險防控，推動提升風險管控水平

習近平總書記就《決定》所作說明中指出“當今世界經歷百年未有之大變局，國際形勢復雜多變，改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰之嚴峻前所未有”。他在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上強調，提高防控能力著力防范化解重大風險，妥善應對經濟領域可能出現的重大風險，保持經濟社會持續健康發展社會大局穩定。《決定》要求促進各級領導干部增強駕馭風險的本領，各級黨和國家機關以及領導干部要提高運用法治思維和法治方式應對風險的能力，要求“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本”“加強資本市場基礎制度建設，健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系，有效防范化解金融風險”“構建海外利益保護和風險預警防范體系”。防范化解重大風險被列入黨的十九大報告三大攻堅戰之首。習近平總書記在中央審計委員會會議上指出，要加強對內部審計工作的指導和監督，促進強化內部風險防控，這是黨中央對內部審計提出的十分重要的要求。《中央企業全面風險管理指引》也明確，企業內部審計部門應至少每年一次對包括風險管理職能部門在內的各有關部門和業務單位能否按照有關規定開展風險管理工作及其工作效果進行監督評價。內部審計部門通過揭示和預警風險，能夠促進提高組織的風險防控能力。國際內部審計師協會（IIA）秘書長錢伯斯認為，全世界的組織都在談如何管理和控制風險，不管是內部風險還是外部風險，不論是財務、運營、戰略、科技、監管還是與聲譽有關的風險都是需要關注的對象。內部審計促進組織提高內部風險防控水平應當突出以下五個方面，一是掌握和運用馬克思主義認識論，透過復雜現象把握風險本質，透過表面情況抓住風險實質，抓住要害、找準原因，精心謀劃、果斷決策，確保提出的應對措施具有充分的針對性和有效性;二是以風險發展變化的速度開展內部審計，實際工作中，內部審計人員也發現，按照風險評估結果編制且得到嚴格執行的年度審計計劃在解決過去已經發生的問題方面較好地發揮了作用，但是越來越不能適應高速變化的環境，這就需要內部審計采用更具持續性的方式開展風險評估，“治已病，防未病”，“圖之于未萌，慮之于未有”;三是注重開展風險管理審計，科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰，力求對風險早判先知，及時洞悉風險動態，推動建立風險導向機制，綜合研判、揭示問題、預警風險、完善對策、加強監管、推動改革、促進發展，服務組織發展目標，提高內部審計在組織治理中風險防控的整體性水平;四是培養內部審計人員增強風險辨識力和預見力，強化層級監督，加強行業、系統內部審計工作的指導和監督，形成本級統籌、層層落實的內部審計監督體系;五是推動內部審計監督與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等內部監督力量貫通起來，推動企業風險管理的“三線”更好發揮作用，形成督促整改整體合力。

（六）積極實現內部審計與國家審計優勢互補，推進實現審計監督全覆蓋

《決定》要求，推進國家機構職能優化協調高效，健全部門協調配合機制，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，推動各類監督有機貫通、相互協調。習近平總書記在中央審計委員會會議上指出，要更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，要做到應審盡審，要消除監督盲區。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。2015年，中辦、國辦印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，提出了具體的要求。國家審計具有政治性、法定性、獨立性、全面性、專業性等特征。內部審計就其性質來看，是一種管理權的延伸，是一種單位內部的管理活動，為了加強經濟管理和控制、提高經濟效益以內向服務為目的開展審計，向管理層提出改進建議，服務內容具有廣泛性。內部審計熟悉單位的經營環境，能隨時了解二級以下單位的經濟活動及其進程，具有審計程序比較簡便、審計工作較及時、審計建議較易被采納等特點，能夠有效降低審計成本，提高審計效率。因此，國家審計與內部審計的有機結合是實現審計大系統協調有效運轉的最佳選擇。時任審計長胡澤君在全國內部審計工作座談會上指出，要通過整合內部審計資源、統籌內部審計力量、加強內部審計成果運用，實現國家審計與內部審計優勢互補，減少審計監督盲區，著力拓展審計監督深度和廣度。2019年的全國審計工作會議明確了“改革創新，攻堅克難，大力推進審計全覆蓋”的重大意義、目標任務、方法途徑。會議強調，審計機關應當對本級政府及其預算單位每年審計，對其他審計對象一般5年輪審一遍;對本級國有企業和金融機構的財務情況以及有關經濟活動，5年內至少審計1次，重點審計企業和金融機構總部、重要的二級企業或分支機構，對其他企業或分支機構促進其充分發揮好內部審計的作用。為充分發揮內部審計的優勢，有效提升審計全覆蓋質量，一方面，審計機關應及時掌握內部審計制度建立健全情況、內部審計依法履行職責情況以及質量效果等內容，采取現場指導、業務交流等方式，分層分類加強對內部審計人員的業務指導和培訓，搭建交流推廣平臺，注重發現和推廣內部審計工作的特點、亮點，積極推動規范內部審計行為，切實提高內部審計工作質量和水平，重視內部審計成果運用，審計中涉及國家機關、事業單位和國有企業三級以下單位時，可以在評估內部審計工作質量的基礎上，積極有效利用內部審計成果;另一方面，部門單位要加強內部審計機構建設或專職人員配備，內部審計工作應積極引入專項調查、政策評估、調查研究、咨詢鑒證等審計方式，履行好監督、評價和建議職能，以“強管理、防風險、促發展”為己任，探索“以風險為導向、以內控為主線、以治理為目標、以增值為目的”的管理審計和績效審計，切實提高內部審計成果的質量和層次。與此同時，行業主管部門應加強對本行業內部審計工作的分類指導，加強與同級審計機關的溝通聯系，形成監督合力。

三、明確新要義，精準把握內部審計高質量發展的內涵

黨的十九大作出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重要判斷。2017年中央經濟工作會議突出強調了推動高質量發展的重要性，將其作為當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。十三屆全國人大一次會議《政府工作報告》指出，要大力推動高質量發展。《決定》要求“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展”。經濟發展從高速增長階段轉向高質量發展階段，是黨中央對我國經濟發展面臨形勢、變化規律和發展趨勢的深刻洞察和科學判斷，為做好新時期經濟工作指明了方向，具有重大現實意義和深遠歷史意義。內部審計是經濟發展到一定階段的產物，內部審計的發展也應當適應經濟發展的需要。如何推動內部審計履行好新時代的職責使命，更好地服務于我國經濟的高質量發展，同時實現我國內部審計自身的高質量發展，必將成為當前和今后一段時期內部審計發展的主軸。因此，必須深刻認識和理解內部審計高質量發展的內涵，為確定內部審計發展思路、制定相關政策措施、協調各方努力提供更加精準的依據，推動我國內部審計在高質量發展上不斷取得新進展。

（一）新時代內部審計高質量發展的涵義

《中國國家審計學》認為，審計質量是審計工作過程和審計結果的優劣程度，是審計工作水平的綜合反映和集中表現，是審計結論與被審計事項真實情況的吻合程度及對審計需求的滿足程度。廣義的審計質量是指審計工作的總體質量，包括審計管理工作質量和業務工作質量，狹義的審計質量指審計業務工作質量，包括審計項目的立項、準備、實施、終結等一系列環節的工作質量。審計質量是審計工作的生命線，審計過程質量是審計結果質量的基礎，審計結果質量是審計過程質量的目的和體現，因此，審計過程中應當遵守法律法規和審計準則，確保審計過程合法，實施審計后應當作出恰當的審計結論，依法進行處理處罰，取得審計成效，以滿足國家和社會的需要。內部審計質量是內部審計工作的規范程度和審計工作作用的水平發揮，是內部審計工作水平的綜合反映和集中體現（Li Chard，1999）。內部審計高質量發展是一個永恒的命題，同時也是一個具有階段性、時代性的相對性命題。這種相對性決定于內部審計所服從、服務的經濟社會發展的需要，也決定于內部審計自身發展的狀況、條件和水平。中國內部審計和中國國家審計共同走過了30多年歷程，從無到有，從小到大，經過了幾代內部審計人員的不懈奮斗，呈現出良好的發展態勢（李金華，2017），在組織中的地位和社會影響力持續提升，內部審計機構和人員配備不斷加強，體制機制和制度建設更加健全;審計理念不斷創新，理論研究持續開展且注重與實踐相結合;審計發揮作用的領域和方式不斷擴展，轉型升級持續推進;審計組織模式和技術方法不斷改進，信息化程度顯著提高;審計規范化不斷加強，審計質量和成效得到顯著提升（鮑國明，2017）。因此，進入新時代應當樹立內部審計高質量發展的目標，推進內部審計高質量發展，高質量地發揮內部審計在經濟社會發展中的作用。

新時代內部審計高質量發展，指的是內部審計所需人力、技術、資金等相關要素投入產出比率高，資源配置效率優，內部審計成效顯著，能夠更好滿足組織治理需要，推動所在組織實現經濟效益、社會效益、生態效益有機統一的可持續發展方式。通俗地說，新時代內部審計高質量發展要解決的根本問題，就是從側重于內部審計“有沒有”轉向“好不好”，甚至“優不優”的發展。新時代內部審計高質量發展的目標是通過加強內部審計工作過程和結果的全面質量管理實現“提質增效”，促進組織完善治理、實現目標，促進經濟高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化。內部審計質量受審計環境、審計機構、審計人員、審計程序、審計標準、審計方法等因素影響（趙華光、馬日波，2008），這就決定了內部審計高質量發展內涵十分豐富。內部審計質量變革、效率變革、動力變革是豐富內部審計高質量發展內涵的必然要求和重要途徑，質量和效率提升的著眼點是解決內部審計發展中不平衡不充分的問題，滿足利益相關者更高層次的需求，而這種提升的動力由內部審計所需人力、技術、資金等“要素”驅動，逐步轉向“創新”驅動，靠內部審計理念創新、體制機制創新、技術方法創新、人才隊伍創新等一系列創新來實現。

（二）新時代內部審計高質量發展的重要意義

1.內部審計高質量發展是更好發揮審計監督體系作用的倍增器。《決定》既強調了黨和國家監督體系的“權威高效”，又明確要求形成“監督有力”的權力運行機制。國家審計、社會審計、內部審計構成了我國的審計監督體系，能夠共同協作，“高效”“有力”地服務于國家治理。國家審計是審計監督體系中的主導力量，而內部審計廣泛分布于各個組織，處于審計監督體系的最前沿，具有先天的信息優勢，是防范審計風險的第一道防線，可為國家審計、社會審計提供可靠資料，提供大量可利用成果，可以成為開展國家審計、社會審計的基礎。依據杠桿原理，這種倍增效應突出表現在三個方面，一是延長“動力臂”，內部審計深入觸及經濟社會各方面，單位內部經營管理、經濟活動各個層級，延伸了審計監督體系作用的領域和范圍;二是縮短“阻力臂”，內部審計為了適應和滿足內部的、內生的、內在的需要而產生，它設在機構或單位內部，與被審計單位、被審計事項、被審計責任人幾乎零距離，具有離得近看得清的天然優勢（孫寶厚，2019），能夠更好地發揮審計監督體系的預防性、建設性作用;三是強化“支撐點”，內部審計專司一個領域的審計監督，有條件長時間、深入鉆研所涉及專業技術問題，內部輪崗、耳濡目染能多層面全方位了解情況，特別具有“術業有專攻”專業勝任能力，能夠有效提升審計監督體系效率，因此，內部審計高質量發展對統籌整合審計資源、增強審計監督整體效能具有重要意義，能夠更好促進審計監督體系整體作用的發揮。

2.內部審計高質量發展是更好推進國家治理體系和治理能力現代化的助動力。“治理”即管理、控制、維護秩序，本質上是指人類為維護集體生活秩序所實施的一系列行為。現代化的國家治理追求的是良法善治，包括國家治理體系和治理能力現代化兩個方面。《決定》指出“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”。國家治理體系作為一個復雜、巨大的系統，就組織領導體系而言，是在黨的統一領導下，人大、政府、政協、監督機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等各方面協調行動的系統工程。審計法規定“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督”“依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度”。審計署11號令規定，依法屬于審計機關審計監督對象的單位應當依照有關法律法規和內部審計職業規范等，結合單位實際情況，建立健全內部審計制度，明確內部審計工作的領導體制、職責權限、人員配備、經費保障、審計結果運用和責任追究等。內部審計具有基礎性、廣泛性、內生性等特征，不僅是組織內部控制的重要組成部分，具有增加組織價值、促進實現組織目標的作用;同時，內部審計還是內部治理結構的組成部分，具有監督制衡功能，是組織內部治理的基石。內部審計通過完善組織內部治理來改善國家治理的環境，其發揮作用的微觀組織的治理狀況是整個行業、地區乃至國家這一復雜體系的治理基礎。因此，內部審計高質量發展，不僅能更好發揮其在微觀組織治理中的基礎作用，也能更好實現其在國家治理體系和治理能力現代化中的價值。

3.內部審計高質量發展是更好促進我國經濟高質量發展的推進器。《決定》明確指出，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，既體現了社會主義制度優越性，又同我國社會主義初級階段社會生產力發展水平相適應，是黨和人民的偉大創造，是必須堅持和完善的一項社會主義基本經濟制度。中國經濟高質量發展需要每一個市場經濟主體守法誠信、充滿活力、公平競爭，只有每一個市場經濟主體的細胞是健康的，市場經濟才能減少出問題的風險;只有每一個市場經濟主體都做到風險可控，才能實現經濟健康平穩運行。憲法第七條規定，國有經濟即社會主義全民所有制經濟是國民經濟中的主導力量。2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議審議了《國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告》，亮出了我國國有資產管理最新“成績單”。2018年，全國國有企業（不含金融類）資產總額210.4萬億元，負債總額135萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元;全國國有金融企業資產總額264.3萬億元，負債總額237.8萬億元，形成國有資產17.2萬億元。自審計署11號令發布實施以來，國有企業內部審計制度更加健全，內部審計管理體制更加完善，內部審計力量得到進一步充實，內部審計成果作用體現更加充分。內部審計作為市場經濟主體內部的一種自我約束機制，在公司治理架構下，承擔著公司風險防控體系建設的具體推動工作。加強內部審計，有利于促進公司對安全風險、戰略風險、市場風險、財務風險、法律風險、投資風險以及廉潔風險的有效管控。因此，內部審計越是高質量發展，越能破除影響經濟高質量發展的障礙，也越能以優勢的制度供給、服務供給、要素供給和完備的市場體系來推動經濟高質量發展。

（三）新時代內部審計高質量發展的制約因素

1.內部審計發展理念尚未契合高質量發展的核心要義。內部審計理念的不斷創新是推動內部審計實現高質量發展的根本動力。黨的十九大報告指出，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。《決定》強調必須“全面貫徹新發展理念”。從調研情況看，雖然多數單位對內部審計在促進單位防范風險、完善治理和增加價值方面的重要作用已有深刻認識，內部審計職責權限逐漸清晰，獨立性、權威性、有效性不斷增強，但仍有一些單位，尤其是基層單位對內部審計工作的認識還不到位。有的單位對內部審計工作不理解、不重視;有的單位對內部審計的性質、作用與職能認識不足，要求內部審計承擔部分管理職能，影響內部審計開展工作的獨立性;有的單位僅關注內部審計的監督職能，忽略了內部審計在組織目標實現過程中提供戰略支持的咨詢職能;有的單位片面認為內部審計就是檢查內部經濟問題，影響團結穩定，分散工作精力，審計監督與被監督的矛盾還客觀存在。這些理念與認識的差距制約了內部審計作用的發揮。

2.內部審計高質量發展的體制機制仍待創新優化。《決定》強調“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求”，必須“加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”。新時代內部審計高質量發展，應當不斷推動內部審計體制機制和制度完善，激發內部審計的活力;應當完善內部審計組織體系、管理模式、運行機制，加強內部審計自身建設，增強內部審計的獨立性和權威性;應當高度重視審計規范化建設和施行，推進內部審計工作的制度化、科學化和規范化;應當大力完善內部審計質量控制體系，推動內部審計質量評估機制、考核機制和問責機制建設。當前，不同行業、不同領域、不同單位、不同地區之間，在內部審計機構設置、領導體制等方面存在明顯差異。據統計，226家審計署指導監督對象中，近1/5的單位未配備專職內審人員。從座談走訪的12家中央金融機構來看，尚有16%的單位內部審計機構未在本單位黨組織、董事會領導下開展內部審計，向其負責并報告工作。從地方省級審計機關反映的情況來看，省、市、縣三級呈現出行政級次越往下內部審計工作越弱化的狀況。

3.較高能力和水平的人力要素供給存在短板。《決定》要求“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務”。全面提升內部審計人員能力是實現內部審計高質量發展的根本保障。隨著內部審計工作職責不斷深化，專業化、復雜化、精準化程度及其要求不斷提高，對內部審計人員政治素質、業務能力、專業精神等要求也越來越高，這就需要內部審計團隊具有既懂審計又懂業務，既懂法律又懂現代化信息技術的專業人才。但目前內部審計人員的整體能力素質還不能適應新的需要，不同程度地存在專業單一、知識結構和經驗老化、運用現代化手段開展工作能力不足等問題。國內科研院所的內部審計學科建設相對現實需要發展滯后，內部審計專業設置、內部審計課程體系開發、內部審計人才培養方案規劃均不夠健全;一些基層單位內部審計從業門檻較低，專業勝任能力難以保證，而且缺少學習、交流平臺，對內部審計先進經驗做法的互學互鑒不夠，提升能力素質的渠道亟待暢通。

4.富有針對性和指導性的制度要素建設還需加力。《決定》要求“堅持解放思想、實事求是，堅持改革創新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度”。近年來，雖然中國內部審計協會先后發布了中國內部審計基本準則、具體準則及實務指南，制定了開展內部審計工作的標準，但是由于各行業間經營范圍、管理模式、風險因素等各不相同，僅僅依靠內部審計準則等來規范不同行業的內部審計工作，還存在著許多現實困難。一些行業主管部門雖已制定行業性的內部審計規定，但作為層級較高的規定，在業務操作層面的具體指導意義也顯不足。

5.具有較強應用性的技術要素配備使用不足。《決定》提出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享”。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”，為內部審計創新發展指明了方向。面對新形勢新任務新要求，內部審計要克服人力資源不足的困難，提出更具戰略性、系統性和前瞻性的審計建議，必須向審計技術方法創新要質量、要效率。隨著信息技術的飛速發展和大數據、云計算等先進信息科技成果的廣泛應用，信息系統建設和應用的重要性日益被組織管理層所認識，管理信息化、會計信息化進一步發展。信息化技術的應用通過改變組織管理信息的采集、篩選、處理和傳遞，進而影響了組織結構、組織治理和內部控制的變革。特別是“互聯網+”模式和大數據技術的廣泛運用，使審計線索變得難以捕捉把握，審計證據更加難以固定，審計風險伴隨數據安全性風險的凸顯而前所未有地加大。然而，目前內部審計信息化系統配備和技術方法使用遠落后于組織信息化程度，內部審計人員運用信息化手段能力有待提升，多種科技手段與內部審計有機融合需要探索，需要著力破解制約大數據審計發展的短板和瓶頸，提升用數據說話、用數據決策、用數據管理的大數據思維;需要利用好審計數據的大集中、大綜合、大關聯特征，優化審計組織流程，通過實施非現場審計、聯網跟蹤審計、實時監控預警等新模式，提升內部審計自動化、智能化工作水平。

四、落實新部署，采取有效措施促進內部審計高質量發展

馬克思強調“人的思維是否具有客觀的真理性，這不是一個理論的問題，而是一個實踐的問題”，實踐是檢驗真理的唯一標準，也是認識內容的來源和認識發展的動力。沒有探索就沒有創新，沒有創新就不會有新的發展。適應新時代新要求，必然會對內部審計工作提出新的更高要求。確立內部審計高質量發展的工作目標，就是要堅持目標導向，推動內部審計工作持之以恒，久久為功，一步一步朝著既定目標奮斗前行。推進內部審計高質量發展的總體思路是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真落實習近平總書記關于審計工作的重要講話和重要指示批示精神，緊扣我國社會主要矛盾變化，緊扣全面建成小康社會目標任務，樹立“知行合一、以知促行、以行求知”理念，進一步促進審計署11號令有效施行，以推進內部審計質量變革、效率變革、動力變革為基礎，以推進內部審計創造更多促進組織完善治理、實現目標的高質量產品為目標，更好服務國家治理體系和治理能力現代化。

（一）進一步加強規范化建設，健全和完善內部審計體制機制和制度

《決定》指出“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求”。審計規范是審計活動中應當遵守的行為規則，泛指審計行為的一系列法律、法規、準則、指南、辦法等，審計規范化是審計工作的內部程序、質量標準、技術方法、工作管理等方面都制定有統一的可操作的規范，嚴格按照既定的規則開展審計，避免主觀隨意性，使整個審計工作得以規范的進行。審計規范化建設是審計事業發展的一個永恒主題，在審計事業發展的不同時期有不同要求（劉家義，2015）。內部審計機構要結合部門單位職責范圍和業務特點，研究制定內部審計工作規范，建立健全審計領導體制、業務管理、審計質量控制和績效考核等內部審計管理制度，推進內部審計規范化建設。

1.建立健全黨組織直接領導內部審計的體制機制。《決定》要求“完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力”。建立健全黨組織領導內部審計工作的體制機制，應當按照黨中央統一部署，結合部門單位實際，以堅持和加強黨的全面領導為統領，把內部審計機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來，以推進內部審計機構職能優化協同高效為著力點，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，著力健全協作配合機制，形成配置科學、權責協同、運行高效的監督網，更好發揮內部審計的監督、評價、建議功能作用。依據規定的組織架構和行業主管部門規定，科學統籌、依法配置，加快推進內部審計機構設置和人員配備，理順內部審計領導體制，貫徹落實審計署11號令，充分體現加強黨對內部審計工作領導的原則，保障內部審計工作獨立性和權威性。實踐中，很多部門和單位進行了有益探索，如成立黨組（黨委）領導下的審計委員會、內部審計工作領導小組等，作為黨組織內部審計工作的決策議事協調機構，為確保把黨的領導落實到內部審計工作全過程各環節，強化對內部審計工作的總體規劃、統籌協調和督促落實提供了根本保證。部門單位要建立健全內部審計工作報告制度，明確報告的內容、形式、頻次等，嚴格執行重大事項報告制度，內部審計計劃確定、審計情況報告、違規事項處理、違法問題移送等重大事項，都要及時向黨組織報告;要在審計計劃、審計工作方案、審計項目實施重點等工作內容中體現黨組織的領導意圖，將黨組織重要決策部署貫徹到內部審計工作的始終;要積極督促單位內部各部門在工作過程中貫徹執行黨組織的決策決定，推動黨組織決策決定要求與部門分工負責的協調一致，有效提升內部審計的政治站位和政策效果。

2.繼續推進建立總審計師制度。隨著經濟社會的發展，在國有企業探索建立總審計師制度，對于深化國有企業改革，完善企業內部管理體制，加強對內部審計的專業領導，推進內部審計制度執行，增強內部審計權威性、獨立性，提升內部審計工作質量，促進新時代企業內部審計工作更好發揮作用具有十分重要的意義。一是進一步提升內部審計工作的獨立性和權威性。建立總審計師制度的重要目的之一就是為了提升內部審計工作的獨立性和權威性，確保內部審計能夠發揮好應有的作用。審計署11號令明確，總審計師協助黨組織、董事會（或者主要負責人）管理內部審計工作，這與IIA屬性標準1110“組織上的獨立性”中，關于“首席審計執行官（CAE）必須向組織內部能夠確保內部審計部門履行職責的層級報告”要求一致。總審計師經董事會授權，獨立領導和組織實施內部審計工作，負責落實董事會關于內部審計的各項要求，使得企業黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下的內部審計管理體制有了具體實現形式。因此，需要綜合參考國際慣例，在遵守法律法規及有關要求的前提下，合理設置總審計師的職務層級，優化總審計師的履職模式，完善總審計師作用的發揮途徑。二是進一步提升內部審計工作的質量和效率。國務院國資委《關于在中央企業開展總審計師試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》）在明確總審計師10項主要職責的同時，賦予總審計師在決策參與、項目計劃、工作報告和評價、重大違法違紀行為制止、封存資料資產等方面擁有相應的10項工作權限，相對于內部審計機構主要負責人的權限層次更高、范圍更廣、力度更大，有利于保障內部審計職責的充分履行，提升內部審計工作質量與效率。通過總審計師職責的有效履行，可以以更寬的視野保障內部審計始終圍繞貫徹落實中央決策部署、圍繞單位中心工作來開展，以更有力的措施促進內部審計工作規范化水平不斷提升，以更暢通的溝通協調渠道增強內部審計與其他內部監督力量的工作合力，使得內部審計在工作質量和效率上得到更好的保障。三是進一步強化內部審計隊伍建設。《試點通知》明確，總審計師可以納入企業高級管理人員序列，或者由企業領導班子成員兼任，具備較高的職業資格、資質和領導能力，有利于總審計師加強對本單位“財務收支審計、專項審計、管理審計、審計調查，以及所屬單位領導人員的經濟責任審計”，更好發揮總審計師在組織治理層和管理層中的作用。同時，總審計師還具有“提出內部審計組織架構、隊伍建設意見建議”的工作職責。因此，總審計師履行職責既要促進內部審計機構設置和人員配備，又要推進加大內部審計人員培訓和考核力度，支持內部審計人員依法履行職責，促進構建多形式、多層次、多渠道的內部審計培訓體系，提高培訓實效，以達到充實專業力量、提升專業能力、培養專業精神的目的。

3.完善審計質量控制制度，提升審計質量。審計質量控制是“審計組織和審計人員為使一定的審計過程、審計行為乃至審計結果達到規定的質量標準，而采取計劃、制約、檢查、分析和反饋等措施以提高審計質量的活動”（李金華，2005），是保證審計質量的重要手段。明確審計質量控制標準、要素和原則，建立健全審計質量控制制度，完善審計質量控制措施，并將審計質量控制與責任追究結合起來，有利于促進審計質量的提高。內部審計應根據單位實際建立明確的審計項目分級質量控制，細化審計標準和操作流程，明確責任主體、權限、程序和作用發揮機制，切實提高審計質量。此外，還應不斷提升聘請社會審計組織開展內部審計的質量控制水平。《決定》明確要求“發揮群團組織、社會組織作用”。當內部審計人員不具備相應的知識和技能，或者現有人員數量不足以支持所需完成的工作量時，就需要聘請外部專家或購買社會審計服務。審計署11號令規定內部審計機構“除涉密事項外，可以根據內部審計工作需要向社會購買審計服務，并對采用的審計結果負責”。內部審計機構應當對聘請社會審計組織開展內部審計進行規范化管理，一是做好購買社會審計組織服務的事前管理，根據內部審計活動所涉及的具體專業領域，充分考慮社會審計組織的獨立性和專業勝任能力，選擇聘請適當的社會審計組織和外部專家提供內部審計服務;二是做好社會審計組織實施審計項目期間的過程管理，充分參與、了解項目審計方案編制詳細內容確保項目審計方案的科學性，聽取和研究實施過程工作情況確保業務實施過程順利，復核審計報告初稿確保審計報告質量，督促整理提交審計項目檔案確保檔案資料完整;三是在利用社會審計組織成果前，對其機構及人員的特性、所用的審計程序和方法、審計依據、審計范圍以及審計報告等涉及工作過程及結果的質量方面進行評價，有效利用社會審計組織審計成果，減少重復審計，降低審計成本，提高內部審計效率和效果。

4.建立健全考核評價機制，推動制度有效執行。《決定》提出“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督”，并要求“堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導向，把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據”。單位應當采取多種方式，加強對內部審計準則和內部審計規章制度的宣傳培訓，促進內部審計人員自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，依照規定的職責、權限和程序履行內部審計監督權。同時，單位應當積極探索創新內部審計人員的考核激勵機制，深入研究如何激發和調動內部審計人員的積極性、主動性和創造性，明確業績評價的依據、方法和考核標準，全面客觀評價內部審計人員工作業績，制定科學合理的獎懲激勵措施，建立有利于內部審計人員成長的職業發展通道，既通過正向考核激勵干事創業、用實績檢驗責任擔當，也通過加強對制度執行情況的監督檢查、必要的責任追究督促內部審計人員堅持職業操守、保持勤勉盡責。

（二）卓有成效履行內部審計監督職責

內部審計是對本單位及其所屬單位的財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理，以及所屬單位主要負責人經濟責任履行情況等，實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動，為加強風險管理、完善內部控制、改善治理結構和流程、推進廉政建設，進而為促進經濟社會的健康發展發揮了重要作用。內部審計權威性的體現、受重視程度的提高，歸根結底還是要以實施好審計項目為基礎。內部審計工作應當通過卓有成效地開展各類審計項目，揭示問題、分析原因、提出建議、促進整改，服務本單位規范管理、防范風險、提升價值。

1.堅定不移貫徹新發展理念。抓好創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念的貫徹落實，把注意力集中到推進解決各種不平衡不充分的問題上。堅持將創新貫徹于內部審計工作始終和內部審計工作各環節，通過創新審計項目計劃、審計重點把握、審計方式方法、審計結果運用等，提高審計工作效率，推進審計監督全覆蓋，推動創新成為引領發展的第一動力;堅持內部審計事業協調發展，協調發展內部審計業務工作和隊伍建設等基礎性工作，協調內部審計目標與組織目標的差異，推動組織完善治理，實現可持續協調發展;堅持貫徹內部審計綠色發展理念，探索開展自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況審計，推動解決人與自然和諧共生的綠色發展問題，充分利用大數據、人工智能等信息化手段開展審計，節省審計人力物力等各項資源;堅持內部審計開放發展，加大內部審計工作好經驗好做法好典型的宣傳力度;堅持內部審計成果共享，提升審計工作成效和影響力，推動全面保障經濟社會各主體的合法權益，增強經濟發展動力。

2.積極推進審計項目與審計組織方式“兩統籌”。“兩統籌”是破解人少事多矛盾、提升審計效能、實現審計全覆蓋的重要途徑。一是抓好項目統籌。要聚焦實現審計全覆蓋，謀劃好各項審計任務，通盤考慮、精心組織，采取融合式、嵌入式、“1+N”等項目管理方式，推動深度融合，做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”。二是抓好組織方式統籌。樹立內部審計“上下一盤棋”意識，創新內部審計組織方式，統籌調配內部審計資源，加大內部審計資源統籌整合力度，根據審計項目、審計目標、審計對象、審計工作量，構建大審計管理模式。在有需要、有條件的單位倡導本級（總部）統領、上下結合、統一組織、協同作戰，更好發揮系統內內部審計工作合力。加強非現場審計與現場審計的資源配置和協調銜接，更加有效地運用非現場大數據分析技術，提高審計效率，保證審計質量。

3.推動組織戰略規劃和決策與國家重大政策措施協調統一。《決定》要求“加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查”。審計署11號令第十二條第一項明確規定，內部審計“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”。這不僅是內部審計工作的首要職責，也是內部審計與國家審計實現同頻共振的重要紐帶。內部審計應當貫徹《決定》提出的“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展”要求，結合部門單位實際，把貫徹落實國家重大政策措施與本部門本單位戰略決策部署等情況的審計結合起來，在經濟責任審計等審計項目中作為重點審計內容有針對性地進行審計，或者針對重點事項開展專項審計。推動堅決打好三大攻堅戰，保障脫貧攻堅任務如期全面完成，生態環境質量持續好轉，金融風險總體可控，宏觀杠桿率基本穩定。關注援企穩崗、職業技能提升、重點群體就業援助等就業優先政策落實，醫療養老等民生服務領域供給能力提升，促進實現更高質量和更充分就業，保障和改善民生。推進實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，提高財政資金配置效率和使用效益，降低社會融資成本。推動加快國資國企改革，優化調整國有資本布局，形成以管資本為主的國有資產監管體制，提升國有資本配置效率和整體功能。習近平總書記指出“疫情防控不只是醫藥衛生問題，而是全方位的工作，是總體戰，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰提供支持”。為統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，黨中央要求加大“六穩”工作力度，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉，財政、稅務等部門及時出臺30余項財政支出、稅收優惠、專項債券等財政政策措施。內部審計機構要聚焦黨中央關于疫情防控相關政策和決策部署的落實情況，確保重大政策落實到位、重大項目資金用到實處，以實際行動和工作成效體現內部審計的政治擔當。

4.開展適應組織治理需要的內部控制審計。內部控制審計是促進部門單位內部控制科學設計和有效運行的重要監督方式。從實踐看，單位規模越大、管理半徑越長，加強內部控制審計就越有必要。由于不同單位管理和經營的主要業務、面向的主要服務對象、所處的經濟社會領域不同，其戰略目標、決策規劃、業務流程、內部控制等方面存在諸多差別，這就決定了內部控制審計是“內部”審計的重要業務類型，同時也是內部審計專業性優勢的集中體現。基于此，開展內部控制審計的首要前提就是要立足本單位的業務特色。黨政機關內部審計應當按照《決定》“推進國家機構職能優化協同高效為著力點，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制”的要求，立足本單位管理職能，聚焦本單位黨組織重大戰略決策與中長期發展規劃與內部管理體制的匹配度，關注部門間事權財權劃分不清晰、管理信息傳導不及時、決策事項執行不到位的情況，積極向本單位黨組織建言獻策，推動本單位職責權限與業務流程的協調發展;聚焦本單位行政執法責任制和行政執法責任追究制度建設情況，最大限度減少不必要行政執法事項;聚焦本單位部門間的政策協同，督促部門間協調配合，防止政出多門、政策效應相互抵消，更好促進政策措施高效轉化為行政效能。國有企業和金融機構內部審計應當按照《決定》“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本”的要求，結合本單位經營管理實際，及時揭示阻礙深化國有企業改革和完善中國特色現代企業制度的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞，促進完善國有企業和國有資產管理體制;關注債務重組、業務整合、資產盤活與處置、內部改革、職工安置等與專項工作任務相關的具體控制措施落實情況和工作進度，推動本單位處理好歷史遺留問題，實現“瘦身健體”;促進改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值;揭示國有企業和國有資產運營管理中的傾向性和典型性問題，提出解決問題的對策建議，促進國有企業提質增效，增強國有經濟活力和競爭力，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。內部審計在開展內部控制審計時，還應當注重把握其與注冊會計師內部控制審計的區別，特別是要體現內部控制審計是內部控制的再控制，其目標是完善組織內部控制體系，以更好地應對風險;應當沿著疏通內部控制自身脈絡形成的途徑，查找控制環境不適宜、控制活動不到位、信息傳導不暢通等問題，及時提出改進建議;應當注重審計內容的系統性，關注內部控制與戰略目標間的關系，把握好組織整體和具體業務兩個層面的審計內容，突出這些審計內容的相互依存影響關系，堅持全面性、重要性、客觀性、問題導向等原則，對內部控制進行全面評價，并在此基礎上集中關注重要業務、重大事項和高風險領域的內部控制，真實地反映組織內部控制設計和運行的狀況，客觀地揭示組織內部控制存在的缺陷。

5.圍繞促進實現組織目標實施風險管理審計。習近平總書記就《決定》作說明時指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，國際形勢復雜多變，改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰之嚴峻前所未有。《決定》要求“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，加強決策執行、評估、監督”。風險管理旨在為組織目標實現提供合理保證，是對影響組織目標實現的各種不確定性事件，如舞弊風險等，進行識別與評估，并采取應對措施將其影響控制在可接受范圍內的過程。內部審計關注的風險管理，既包括風險識別和分析，也包括風險評估和溯源，還涉及針對組織風險采取的應對措施等各個方面（鮑國明，2014）。內部審計應當加深對當前我國經濟正在由高速增長轉向高質量發展，結構性、體制性、周期性問題相互交織，增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”影響持續深化現狀的認識，強化風險意識，促進牢牢守住不發生系統性風險的底線。國有企業內部審計，應當在風險管理審計中重點關注本單位資金管理風險，如超出實際發展需求或償付能力融資、“倒貸”套利、違規開展融資性貿易和空轉走單業務、違規拆借資金等情況;永續債、擔保、訴訟賠償等隱性債務，以及債券到期償付等債務風險情況;境外子企業經營管理風險，特別是資金管控、產權變動、法律訴訟、招投標管理、涉稅管理、中介咨詢費管理等;知識產權侵權風險，包括商標侵權、侵犯著作權和商業秘密等。金融機構內部審計應當按照《決定》“健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系，有效防范化解金融風險”的要求，充分認識到金融風險傳導性和外溢性強等特點，關注金融業務、金融機構、金融市場中可能存在的風險，緊盯“股、債、匯、房”等重要市場運行，促進積極防范重點機構風險，特別關注外部輸入風險，防止外部沖擊、市場波動傳染，嚴防金融風險跨業務、跨機構、跨市場傳導。風險管理是組織內部控制的基本組成部分。風險管理審計是運用系統化、規范化的方法，對風險管理過程的適當性和有效性進行的審查和評價活動。因此，內部審計對風險管理的審查和評價是內部控制審計的基本內容之一，但其目標、內容、重點和方法存在區別，有兩個方面較為重要。一是風險管理審計應以內部控制研判作為基礎，重點關注風險管理機制、風險識別方法、風險評估方法、風險應對措施，以及管理者對風險管理的態度、理念、勝任能力等內容，結合內部控制、財務、績效的審核結果，對風險管理現狀及效果進行專業判斷，評價風險管理的合理性、措施的適當性以及執行的有效性;二是風險管理審計應關注戰略管理和績效，站在組織戰略管理的高度，運用系統思維，充分把握組織總體發展態勢，找準組織發展瓶頸，為組織戰略決策提供信息。為此，內部審計人員既要熟練運用審閱、檢查、訪談、分析程序等傳統審計方法，也要學習掌握關鍵風險指標分析、生命周期分析等常見的風險評估方法，將風險導向作為一種理念貫穿于內部審計工作各環節;同時，需要了解風險管理的最佳實務，通過對比分析找到差距及產生差距的原因，為服務本單位改善風險管理提出意見建議。

6.圍繞促進組織增加價值深入開展績效審計。《決定》始終強調國家治理體系和治理能力的“績效”問題，比如，制度構建要“運行有效”、法治實施體系要“高效”、國家機構職能要“優化協同高效”、政府組織體系要“高效率”、要實現要素配置“高效公平”、防范化解金融風險要“有效”、監督體系要“權威高效”等。20世紀50年代，世界經濟迅速發展，市場競爭日益激烈，企業規模不斷擴大，迫切需要內部審計對企業經營管理的合理性和各項政策、措施的執行效果實施審計;公共服務領域主張政府積極干預經濟運行的凱恩斯理論成為第二次世界大戰結束后西方經濟學的主流思想，公共支出規模隨之擴大，為公共部門開展績效審計提供了經濟基礎，隨著新公共管理運動的興起，對公共部門“問責”和對公共支出“問效”成為績效審計發展的政治推動力。績效審計是近年來內部審計領域普遍開展的審計業務類型。實踐證明，績效審計在促進組織改善管理，提高資源利用效益、增加組織價值等方面發揮了積極作用，成為組織內部加強風險管理、提高治理水平、實現組織目標的重要手段。《第2202號內部審計具體準則——績效審計》將績效審計定義為：對組織經營管理活動的經濟性、效率性和效果性進行的審查和評價。內部審計應當以促進組織價值提升為目標開展績效審計，服務于組織經營管理耗費資源最少、投入產出比最優、目標實現程度最高。一是把握好績效與真實合法的關系，績效審計不能與財務收支、合法性審計完全割裂，必須建立在基礎數據資料真實合法、完成對被審計單位財務收支真實合法審計并對其不真實不合法事項進行調整的基礎上，績效審計才有現實意義;二是應關注資源分配和發展戰略，不僅要關注本單位的管理和經營，促進本單位提高管理水平，完善預算績效管理制度，做好一般公共性支出壓減，最大限度利用現有資源，還要關注本單位發展戰略，確保業務和執行部門的職能、權限、資源配置等方面協調一致;三是注重發揮內部審計在績效審計過程中的咨詢功能，增強內部審計的主動性，關注影響組織績效的動因，積極提供改進組織流程和控制環節的建議;四是注重相對性分析，應當根據重要性、風險和成本，選擇與審計對象、審計目標和審計評價標準相適應的技術方法，注重對評價指標的相對性分析，全面、辯證、發展地作出審計評價。

7.開展自然資源資產管理和環境保護責任審計，促進落實生態文明建設企業主體責任和政府監管責任。《決定》指出“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計”，明確“實行最嚴格的生態環境保護制度”“全面建立資源高效利用制度”“健全生態保護和修復制度”“嚴明生態環境保護責任制度”，要求“建立生態文明建設目標評價考核制度，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。開展領導干部自然資源資產離任審計”。對本單位及所屬單位的自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況進行審計，是近年來內部審計的一項新任務。中辦、國辦2017年9月印發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，標志著此項審計工作向制度化、規范化、科學化邁出了堅實的一步。《兩辦規定》明確將生態文明建設項目、資金等管理使用和效益情況、生態環境保護情況列入審計內容。審計署11號令明確要求內部審計機構應對本單位及所屬單位的自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況進行審計。雖然在當前的內部審計實踐中，單列審計項目對領導干部自然資源資產和環境保護責任審計的實例較少，但內部審計應當充分認識新時期開展自然資源資產管理和生態環境保護責任審計的重要性，將自然資源資產管理和生態環境保護責任的有關內容納入本部門本單位內部經濟責任審計、專項審計調查等工作，并切實予以落實。具體而言，內部審計應當準確把握本單位面臨的主要自然資源資產管理和生態環境保護風險，關注本單位執行生態文明建設方針政策和決策部署、履行監督保護責任、相關資金的征管與使用等情況，以及強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標的合理性，督促落實政府監管責任和企業主體責任。

8.促進履職盡責擔當作為，深入開展經濟責任審計。《決定》要求“推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高推進‘五位一體總體布局和‘四個全面戰略布局等各項工作能力和水平”“把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據”。經濟責任審計是中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分。《兩辦規定》深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持黨對審計工作的集中統一領導，聚焦領導干部經濟責任，既強化對權力運行的制約和監督，又貫徹“三個區分開來”要求，對于加強領導干部管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。該規定是規范審計機關開展經濟責任審計工作的綱領性文件，同時為部門單位管理干部經濟責任審計工作指明了方向，第五十條明確了部門、單位內部管理領導干部開展經濟責任審計參照執行，或者據以制定具體辦法。審計署11號令第十二條規定內部審計履行“對本單位內部管理的領導人員履行經濟責任情況進行審計”的職責。內部審計工作應當以促進領導干部履職盡責、擔當作為為目標，聚焦經濟責任，把握好以下六個方面，不斷提升經濟責任審計工作質量。一是圍繞權力運行和責任落實情況，以領導干部履行經濟責任有關的重大改革任務推進、重要政策措施落實和重點項目進展情況為抓手，找準審計切入點，確保審準審實。二是突出經濟責任審計重點，進一步加強對經濟活動復雜、資金資產量大、經營風險高的重點部門和單位領導干部的審計，加強對掌握重要經濟決策權、執行權、管理權和分配權等關鍵崗位領導干部的審計。三是實現責任、家底和發展“三兼得”，在聚焦領導干部經濟責任履行情況的同時，通過審計摸清被審計單位家底，根據審計發現的問題對被審計單位未來發展提出建議，準確把握“常態化經濟體檢”這一新時代審計職責定位，不僅“查病”，更要“治已病”“防未病”。四是從建立長效機制著眼，對審計發現的問題和風險隱患研機析理，深入分析背后的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，提出對策建議，促進深化改革、完善制度機制、優化組織治理環境、加強管理、堵塞漏洞，防患于未然，用制度建設促進領導干部依法行政、依法經營、依法管理。五是推動審計發現問題切實整改到位，對應該承擔責任的領導干部推動問責追責，對于一時難以整改的問題，認真研究提出逐步解決的對策措施，持續跟蹤督促，防止屢審屢犯。加大審計整改監督檢查力度，促進被審計領導干部及其所在單位聚焦問題、深入研究、整改到位，推動完善制度、深化改革、改進工作。六是強化結果運用提升經濟責任審計成效，審計結果運用是經濟責任審計工作的重要內容和關鍵環節，直接關系到經濟責任審計作用發揮和工作目標實現。內部經濟責任審計可參考《兩辦規定》要求，建立健全經濟責任審計情況通報、責任追究、整改落實、結果公告等審計結果運用制度，將經濟責任審計結果及其整改情況作為考核、任免、獎懲干部的重要參考。

9.促進建立健全內部審計成果運用機制。《決定》提出，要“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象”。中央審計委員會會議強調，要不斷創新發展，鞏固和深化審計管理體系改革成果，增強審計監督效能。內部審計成果是內部審計機構和內部審計人員的工作結晶，是內部審計投入產出的核心“產品”，是內部審計工作成效的集中反映。只有內部審計工作取得豐富成果，才能談得上價值創造、成果運用和督促整改問責。因此，內部審計機構和內部審計人員應當牢固樹立審計成果的產品意識，努力打造高質量基礎上高產出的內部審計“精品”，不斷提升審計工作價值創造水平。一方面，內部審計機構要積極推動建立健全審計查出問題整改長效機制，深入研究體制機制性問題，更好發揮審計建設性作用;另一方面，要履行協助本部門本單位主要負責人督促落實審計發現問題整改工作的職責，探索建立分類推進、跟蹤檢查、定期通報制度，落實整改責任，提升整改成效。加強與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等其他內部監督的貫通協調，建立信息共享、成果共用、重要事項共同實施、問題整改問責共同督促落實等工作機制，增強協同效應，提升內部審計成效。同時，加強審計成果綜合運用，明確審計成果運用的基本原則、內容、程序和方法，用以指導規范內部審計成果運用工作。

（三）努力打造高素質專業化的內部審計隊伍

習近平總書記指出，黨的干部是黨和國家事業的中堅力量，要注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。《決定》指出，新時代干部隊伍建設要加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練;要創新教育和學習方式，建設學習型社會;完善擔當作為的激勵機制，促進增強學習本領、政治領導本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領，發揮斗爭精神，增強斗爭本領。內部審計人員的能力和水平是實現內部審計高質量發展的根本所在，是內部審計事業行穩致遠的關鍵之舉，要以學習為引領、以實踐為根本、以理論為依托，推動內部審計職業化建設，不斷提升內部審計人員的職業素養和業務能力，努力打造一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化內部審計隊伍。

1.以學習為引領，提高政治素養和業務勝任能力。隨著內部審計工作職責不斷深化，專業化、復雜化、精準化程度不斷提高，對內部審計人員政治素質、業務能力、專業精神等要求也越來越高。這就需要內部審計隊伍具有既懂政策，又懂審計，還懂法律、懂現代化信息技術的專業人才。內部審計工作要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，提高政治站位，準確理解和把握習近平總書記重要講話的精神實質和深刻內涵，用以武裝頭腦、指導實踐、推動工作。一方面，內部審計人員應加強對黨中央重大政策措施、法律法規的學習和研究，提升政治站位，站在黨和國家事業全局的高度，充分認識加強內部審計工作的重要性，準確把握內部審計工作的職責定位;另一方面，要提升專業能力，加深對財政、稅務、金融等經濟領域現狀和發展趨勢的認識和理解，加強對本部門本單位重大發展戰略、重大改革措施和核心業務的了解和把握，努力完善知識結構，提升政策法規水平。加強內部審計學科建設，包括課程建設、教材建設、教師隊伍建設等，設計適應新時代內部審計高質量發展所需的培養方案，加快內部審計專業化人才的培養。

2.以實踐為根本，提升履職盡責本領和科學發展水平。堅持把審計實踐作為鍛煉提升隊伍能力的“第一跑道”，以審計項目為主要平臺，夯實內部審計人員基本功，在審計一線加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練。內部審計人員應當學以致用，將政治理論、專業知識的學習落實到內部審計工作實踐當中，緊扣中央精神和改革發展要求，實事求是地分析問題，堅持歷史、全面、客觀地看待問題，讓審計評價更準確客觀、問題定性更令人信服;深入貫徹《決定》《兩辦規定》和審計署11號令，準確把握新時代經濟責任審計的職責定位，聚焦經濟責任，找準審計切入點，圍繞權力運行和責任落實，精準發力，確保審計質量;做好常態化的“經濟體檢”工作，積極推動建立審計查出問題整改長效機制，做到既查病，又治已病、防未病，更好發揮內部審計在促進內部風險防控、促進加強內部管理、促進本單位事業發展中的重要作用;與時俱進，積極引入專項調查、政策評估、調查研究、咨詢鑒證等審計方式，切實提高內部審計成果的質量和層次;深入分析審計發現問題的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，提出對策建議，促進部門單位深化改革、完善制度、加強管理、堵塞漏洞，防患于未然。

3.以理論為依托，促進研究成果升華和實踐效果深化。習近平總書記指出“時代是思想之母，實踐是理論之源”。內部審計人員應當積極主動思考，加強與科研院所內部審計理論研究者之間的溝通聯系和力量整合，強化內部審計理論研究，拓展研究領域，提升研究的質量和水平。一方面立足內部審計在新時代面臨的新任務、新挑戰，將內部審計實踐經驗轉化為理論成果，為推動內部審計創新發展提供理論指引;另一方面在審計實踐過程中檢驗理論成果的科學性、合理性。立足內部審計事業長遠發展，研究探索堅持和加強黨對內部審計工作的領導模式、內部審計與國家審計在審計監督體系中作用發揮和工作協同、新時代內部審計職能定位等對內部審計事業發展具有決定性作用的重要課題;從完善治理、實現目標的維度，清醒認識內部審計發展遇到的困難和挑戰，研析內部審計體制機制、隊伍建設、職責履行、作用發揮等方面存在的問題，提出加強和改進的方向、目標和路徑，不斷深化對內部審計本質和發展規律的認識，力爭推出一批有用、管用、好用的理論研究成果。

（四）堅持走科技強審之路，推進內部審計面的覆蓋與質的提升有機統一

習近平總書記在十九大報告中強調，要“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。《決定》立足技術手段在行政管理中的運用和數字政府建設、優化經濟治理基礎數據庫、加快建設創新型國家等方面，就科學技術在經濟社會發展中的應用作出了部署。堅持走科技強審之路，是事關內部審計高質量發展的長遠性、持續性工作，是內部審計機構及其所在部門單位應當統籌推進的重大任務，既是審計技術方法創新，也是全面系統地革新部門單位管理體制、強化風險管理和預警、提升組織價值的良好契機。大數據、互聯網、區塊鏈、機器學習、人工智能等新興技術的出現，在對經濟社會生活產生影響的同時，為內部審計高質量發展提供了有益路徑，必須充分認識內部審計堅持科技強審的重要意義，抓住機遇加快發展，推動信息化水平再上新臺階。

一是積極開展數據分析工作，推廣數字化審計模式。相較于傳統審計手段依賴抽樣分析的方法，在大數據技術支持下的“樣本=總體”的全數據模式，幾乎可以挖掘分析“全樣本”數據，實現所謂“全量審計”，為審計全覆蓋提供了條件，有效規避抽樣風險，防止因手段所限導致的“漏網之魚”。內部審計應當積極推廣“總體分析、發現疑點、分散核查、系統研究”數字化審計模式，深入研究部門單位的數據特點，找尋數據關聯關系，通過對不同數據庫之間充分的關聯分析，查找業務漏洞、提前感知風險;突破面向單一被審計單位“就事論事”的限制，就部門單位經營管理條線、特定工作范圍、內部控制整體等發表綜合性的審計意見;推動后臺數據分析與現場審計核實的聯動配合，促進現場核查反饋結果，提升后臺數據分析的靈活度、精準度。

二是基于部門單位信息化條件，擴大數據集的融合與共享。大數據的價值與其數量呈指數關系，能夠獲取的數據越多，能夠挖掘到的價值就越大，整合數據資源、擴大數據開放，是大數據技術發展的必然要求。黨政機關和國有企事業單位既是國家經濟社會活動的主要管理和承擔者，也是海量元數據的產出者。通過數據集的融合與共享，有利于內部審計實現跨領域、跨部門和跨區域的數據分析，發現隱藏在細節數據中更具價值的信息。首先，內部審計應當立足部門單位信息化條件，在積極進行數據分析運用的基礎上，逐步將可運用的數據源向第三方數據、政府機關公開數據等擴展，拓展數據分析的廣度;其次，應當主動貫通國家審計與內部審計等監督力量，積極主動適配國家審計的數據分析標準化需求，減輕國家審計開展數據采集工作時進行數據清洗和分析研判的工作量，進一步提升數據價值和審計監督效能;再者，充分借鑒利用社會審計在信息化方面的優勢資源，通過咨詢、外包等形式購買信息化服務，聘請社會審計信息化人才參與內部審計信息系統整體框架設計和技術細節，將社會審計的信息化成果轉為內部審計所用。

三是高度重視技術自主可控，切實維護信息數據安全。內部審計開展大數據審計，離不開計算機硬件和配套平臺軟件的支持。內部審計在利用信息化條件和信息化開發建設過程中，要按照《決定》要求，堅持總體國家安全觀，堅持以政治安全為根本、以經濟安全為基礎，提高防范抵御安全風險的能力。高度重視部門單位信息化平臺特別是信息化基礎設施的安全保障工作，切實做好信息安全管理，強化數據信息的查詢權限管控。將安全、自主、可控作為基本原則，與審計對象建立信任通道，保障數據的真實性、完整性和安全性，打通審計現場管理、資料流轉的各個環節，確保審計業務全過程留痕，優化審計管理流程。

（五）切實做好內部審計指導監督工作

時任審計長胡澤君指出“內部審計是一篇大文章，做好對國家貢獻很大”。做好內部審計指導監督工作，不僅僅是審計機關的法定職責，也是關乎經濟社會與審計事業發展的長遠之計。審計機關、行業主管部門、企業集團通過開展調研、組織內部審計人員培訓、組織考核評比等開展了卓有成效的內部審計指導監督工作。加強內部審計指導監督制度建設，以地方黨委、政府或黨委審計委員會名義出臺加強內部審計工作的相關規定;建立國家審計與內部審計的溝通平臺，通過信息化手段發布工作信息和業務資訊，解答業務問題;通過舉辦分層次、分行業的業務培訓、座談會等方式，提升內部審計人員業務能力素質;建立內部審計人才庫，吸收內部審計業務骨干參與國家審計項目，通過以審代訓，在實戰中加強對內部審計人員的業務指導;立足內部審計事業長遠發展，研究探索加強黨對內部審計工作領導的方式方法，積極主動推動內部審計工作向縱深發展。當前和今后一個時期，要在深入學習貫徹《決定》、審計署11號令、《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》基礎上，正視內部審計體制機制、隊伍建設、職責履行、作用發揮、結果運用等方面存在的問題，進一步深化內部審計指導監督工作。

一是完善審計機關指導監督內部審計的制度機制。審計機關要制定完善對內部審計進行業務指導和監督的制度措施，明確負責指導和監督工作的職能部門和業務部門職責，健全工作責任機制，加強協作配合。建立健全與主管部門的協作機制，會同制定行業性內部審計指導意見、內部審計工作指引、內部審計指南等，做好分類指導，形成監督合力。

二是加強對內部審計工作的業務指導。審計機關要通過調研、培訓、座談等方式，及時傳達黨和國家、審計署、地方黨委政府以及審計機關關于內部審計的政策法規和工作要求，提供必要的共享信息。通過加強宣傳工作，收集內部審計工作的好經驗好做法，發揮審計機關所屬媒體平臺作用，推進內部審計理念分享、成果共享、經驗交流、創新發展。

三是加強對內部審計職業自律組織的政策和業務指導。審計機關要研究職業自律組織政策法規，理順工作關系，推動內部審計職業自律組織創新管理體制和運行機制，建立完善產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，發揮專業優勢，為會員提供高水平的專業服務，更好推動內部審計事業發展。四是開展內部審計工作監督檢查。審計機關要通過日常監督、結合實施審計項目開展監督、開展專項檢查等方式，及時掌握內部審計機構依法履行職責情況，對指導監督對象內部審計制度建立健全情況、內部審計工作開展情況以及質量效果等內容進行指導監督，推動規范內部審計行為，強化內部審計質量控制，防范內部審計風險，提高內部審計工作的質量和水平。審計機關還可以將內部審計工作質量和成效，納入被審計單位領導干部經濟責任審計的評價范圍，以促進被審計單位內部審計工作更加有效發揮作用。

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，也是為“十四五”發展和實現第二個一百年奮斗目標打好基礎的重要一年。習近平總書記在中央經濟工作會議上深刻指出，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大，同時我國經濟穩中向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。內部審計機構和內部審計人員應當把學習貫徹黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議精神作為當前的首要政治任務，切實把思想和行動統一到黨中央對經濟形勢的分析判斷和決策部署上來，促進把制度優勢更好轉化為治理效能，力同心，銳意進取，站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，充分發揮內部審計在推進國家治理體系和治理能力現代化中的職能作用，為全面建成小康社會作出積極貢獻！