我國房地產市場政策主體網絡和主題演進路徑

文/蘇志

一、研究目標與研究現狀

2003 年國務院將房地產業作為國民經濟的支柱產業，隨后出臺一系列政策對房地產市場進行規范與調控，逐步建立起以商品房為主的交易市場。然而，我國房地產市場也顯現出諸多問題，例如高房價和房地產市場利益分配不公等。中央不斷調整房地產政策，旨在解決房地產市場存在的問題。在某種程度上，房地產政策的演化歷程反映了房地產市場在特定時期的主要矛盾和政府治理的著力點。因此，審視我國房地產政策的發展變化、分析政策制定主體與政策內容的演化過程、探究政策變遷的特征與趨勢，對于調整和改進房地產市場監管體系、建立房地產市場調控長效機制具有十分重大的現實意義。

我國房地產市場日新月異，與之相關的政策也日益復雜。政策網絡采用社會網絡分析的視角和工具研究行政過程中的網絡關系，為解讀政策內涵提供了新的理論基礎和視角。[1]根據政策網絡理論，政策主體結構關系的變化體現了房地產市場利益相關團體合作和博弈機制的演化。在政策網絡分析框架下，中央政府雖然制定房地產市場宏觀調控政策，但各種其他主體會形成聯盟阻礙政策執行。[2]在現有房地產市場體制下，中央政府無法徹底解決此類問題，導致政策效果有限。[3]中國住房問題產生的深層原因是政策網絡參與主體的有限性與網絡的封閉性。我國房地產市場調控政策網絡是一個邊界封閉的從屬依賴型網絡，政策利益團體之間缺乏信息交流，中央政府居于網絡中心且權力高度集中，傾向于使用規制性政策治理房地產市場。[4]目前，房地產政策網絡研究多為概念性論述，以中央政府各部門聯合頒布的住房政策為研究樣本，具體描述了住房政策主體合作網絡演化特征。[5]

政策主題演變反映了政策核心議題的變化。[6]公共政策理論中的間斷平衡模型可以很好地解釋我國房地產政策的演變。[7]為了促進房地產市場的平穩發展以及適應各個階段的具體社會經濟形勢,中央的房地產政策主題處于不斷調整和演變的過程之中。[8]改革開放四十年以來，中國房地產業經歷了五個發展階段,中央政府根據房地產業發展情況不斷調整政策目標和內容。[9]1998 年后，房地產行業本身的問題以及相關主體之間的博弈，致使中央政府不斷出臺房地產調控政策，相關利益集團的博弈推動了政策演變。[10]2003-2007 年間的房地產調控政策變化主要是調控對象轉變。[11]可見，在我國房地產政策網絡中，政府相關部門的合作模式和政府工作重點的變化是政策演變的關鍵。

我國房地產政策內容研究多為列舉政策內容的描述性分析，隨著計算機技術的發展，政策文獻計量研究方法被廣泛應用于各個領域[12]，其中也包括房地產政策文本研究。例如：通過對住房保障文本的內容進行頻數統計，分析住房保障政策主體、形式、主題的演變；[13]基于中央政府頒布的政策文本，從政策邏輯起點、監督執行邏輯、外部回應邏輯三方面探討中央政府的決策邏輯；[14]從調控目標、手段、對象、環節四個維度分析中央的房地產調控政策文件，揭示政策的變遷特征和演變機理；[15]根據房地產政策的高頻詞和關鍵詞網絡構建PMC 指數模型對政策進行量化評價[16]。

房地產市場不僅是宏觀經濟的穩定器，也與民意密切相關，由于房地產政策往往會具有高度的社會關注度，政策內涵具有高度復雜性，對于房地產政策的解讀，需要恰當的方法和多元視角[7]。以往的研究表明，政策文本計量分析可以發現政策內涵的演變路徑。然而，由于沒有方便快捷的專門用于政策計量分析的工具，已有的房地產政策文本挖掘深度有限。因此，本文建立房地產政策文本數據庫，采用自行開發的政策文獻計量平臺對其進行分析，較為客觀和全面地總結和探討近年來我國房地產政策的演化特征。

二、研究數據與方法

在政策網絡理論框架下，我國房地產市場治理的關鍵在于中央政府相關部門的政策協同機制以及政府關注重點的轉變。本文主要研究中央政府各部委頒布的與住房保障、住房公積金、房地產市場監管有關的房地產政策，數據來源于中指指數數據庫（CREIS）中的政策法規庫以及住房和城鄉建設部網站。本研究采用自行開發的房地產政策文本可視化分析平臺（http://hpolicy.vurls.cn/）繪制房地產市場政策主體網絡，計算不同時期政策主體網絡的密度、聚類系數、基尼系數。這些網絡特征指標體現了政策制定參與部門之間的合作方式和程度。本文還通過平臺提取政策文件關鍵詞和共現關鍵詞組用于提煉政策主題。

（一）政策主體網絡密度

政策主體網絡密度為網絡中各個主體同其他主體的實際連接數與網絡最大連接數上限的比值。一般而言，政策主體網絡密度高，說明網絡中主體關系緊密，結構趨于集權化，或者是主體之間合作程度高。

（二）政策主體網絡聚類系數

政策主體網絡聚類系數表示網絡中利益或協作集團的強度。某個主體的聚類系數為這個主體與其他主體的實際連接數除以這個主體的可能連接總數。某個主體的聚類值較大，表明以此主體為中心形成了一個較大的利益或協作集團，集團內部聯系比較緊密。整個網絡的聚類系數是所有主體的聚類系數的平均值，用于衡量政策網絡中集團化的程度。如果整個網絡的聚類系數較小，則表明政策網絡內部集團之間的聯系不十分緊密。

（三）政策主體網絡基尼系數

網絡的異質性可以用基尼系數進行衡量。政策主體網絡基尼系數是將網絡中的所有主體按連接數由小到大排列，然后將所有主體分為主體數量相等的組，計算組中主體累計度數占所有主體連接數的比重，并用累計主體數百分比和累計總連接數百分比計算基尼系數。基尼系數越大，表明政策主體網絡異質性越強。異質性越強的政策網絡中主體之間的協調性和同步性越差，以某個主體為中心的政策輻射力越弱，政策網絡中的主體對于外部反饋信號的響應也越弱。

三、研究結果分析

本研究的政策文本數據庫收錄了2289 項2005-2019年中央各部委頒布的房地產相關政策，其間可按房地產市場周期劃分為5 個階段[17]，房地產政策分析可視化平臺分階段繪制政策主體和關鍵詞網絡圖并計算特征指標。

（一）房地產政策主體網絡

本文分階段測度房地產政策主體網絡結構指標，對房地產周期中政策主體合作網絡的演化態勢進行定量描述（見表1）。表1 顯示政策網絡中點度數最高的前三個主體為財政部、住建部、發改委，這個“鐵三角”組合位于網絡的中心位置，在房地產政策制定中發揮著核心作用[18]。房地產市場調控涉及價格和稅費的調整、保障性住房的財政資金調撥等宏觀經濟層面的管理，因此，在這個政策主體“鐵三角”中，財政部作為財政經費主管部門、發改委作為宏觀產業政策制定主體，兩者在房地產市場管理與監督過程中起著資源供給和協調落實的主導作用。“鐵三角”的工作重心影響著房地產市場管理模式與內容的變遷。

表1 房地產政策頒布主體網絡特征

在5 個階段中，2005 年1 月-2007 年12 月和2010年1 月-2013 年12 月這兩個階段主要政策目標都是遏制房價上漲。相比其他階段，這兩個階段中政策數量和節點都相對較少，政策主體網絡的聚類系數也較低，且住建部是政策網絡中最大的節點。可見，這兩個階段政策結構相對簡單，政策網絡參與主體較少，聯合發文較少，主要是以住建部為主發布市場規則和規范政策。

2008 年1 月-2009 年12 月間，美國次貸危機爆發引發全球金融危機。受此影響，中國房地產價格也快速下跌。面對巨大的宏觀經濟下行風險，中央各部委頻繁出臺刺激性政策。這段時間出臺的房地產相關政策多達568 條，遠多于全球金融危機爆發前和結束后這兩個時期的政策數量。財政部在此期間共發文98 項，成為網絡的最大節點。同時，該階段的政策主體網絡聚類系數均高于其他時期，表明部委聯合發文顯著增加，且部委合作團體化情況較為明顯（見圖1）。聯合發文數量的增加表明當重大事件沖擊宏觀經濟時，房地產問題超越了單一類型政策領域的邊界和單一職能部門的職責范圍，需要多元主體間協同合作制定多樣化政策以應對復雜情況。同時，職能部門以團體的形式聯合發文表明政策協同的領域跨度較小，主要是職能相近部門的緊密合作，職能部門之間的協同有一定深度，但是廣度有限。

自2014 年起，中國經濟增速明顯放緩，進入經濟新常態，房地產市場出現了市場交易放緩以及一、二線城市高房價和三、四線城市高庫存并存的情況。該時期的政策主體網絡特點是政策主體多、密度低、異質性高。一方面，政策主體多表明各職能部門在復雜的經濟環境中積極參與制定房地產相關政策。然而，松散的政策網絡結構表明政策制定主體各自為政，協同合作較少。另一方面，較高的網絡基尼系數表明網絡核心集群中職能部門之間的合作仍較為緊密，政策網絡呈現“中心邊緣型”的狀態（見圖2）。此種網絡狀態體現了房地產政策治理處于轉型過渡時期，即依靠少數職能部門組成的核心政策主體進行聯合治理的舊監管模式依然強勁，同時，一些非核心職能部門也開始更多地參與試行與房地產市場有關的政策。

2016 年12 月，中央經濟工作會議首次提出建立房地產調控長效機制，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段促進房價平穩增長。此后，房地產政策數量與參與主體數量快速增長，該時期的政策主體網絡特征為高密度、高聚類、低異質性，具體表現為政策主體之間的合作日益密切，職能相近的部門時常聯合發布某一類型的政策，即使是職能差異較大的部門也存在著較多協作（見圖3）。這種“協調均衡型”的網絡體現了房地產市場調控參與主體合作關系發生了深刻變化，政府部門之間的行政條塊分隔格局減弱，合作模式由較為簡單的單邊合作模式向多部門多邊合作模式轉變，整個政策主體網絡協同性有了顯著增強。

圖1 2008.1-2009.12 政策頒布主體網絡圖

圖2 2014.1-2016.9政策頒布主體網絡圖

圖3 2016.10-2019.12房地產政策頒布主體網絡圖

（二）房地產政策主題變遷

表2 房地產政策主題變化趨勢

由于房地產相關政策的復雜性，本文不僅分析政策制定主體之間的關系網絡，而且挖掘政策內容結構所呈現出的特征，通過解構政策文本來描述政策主題與邏輯變遷。以往的研究僅根據一條或幾條主要政策來確認房地產政策的核心主題，推斷其演變邏輯，本文主要通過分析大量政策文本的關鍵詞網絡挖掘主題，更客觀和全面地展現房地產政策體系的內部結構關系。本文分階段提取各個時期出臺的房地產政策的高頻關鍵詞組（見表2），并按照“房產政策”“城市拆遷建設政策”“金融財政政策”“土地政策”等分類，提取這四類政策的高頻詞組構成分類政策主題（見表3） 。

2005 年初至2007 年底出臺的房地產政策重點突出城市住房建設規劃、出臺土地出讓政策、建立商品房交易市場。其間，在房價快速上漲和土地交易市場過熱后，中央出臺“國六條”以及配套具體措施，旨在通過調整住房貸款利率政策等調節市場交易。但此時期政策體系的核心主題依然是與城市規劃建設息息相關的住房市場發展與建設，抑制房價政策并未占據整個政策主題的中心地位。

與前一個階段相比，2008 年初至2009 年底的政策網絡中心仍是房地產建設，但側重點有所改變，從重規劃偏向重建設。2008 年汶川地震使建筑安全問題成為住建部的工作重點。金融危機爆發后，為應對經濟下滑風險，財稅部門通過減輕企業稅負和幫助企業融資來穩定市場。在前一個時期國家大量出讓土地后，這個時期國土資源部出臺的土地政策以調查規范土地用途為主。

表3 房地產分類政策主題變化趨勢

在2010 年全國“兩會”上，“二次房改加快住房保障法立法”議案提出了新的房地產改革方案，目標是建立“低端有保障、中端買得起、高端有選擇”的多層次良性發展的住房供應體系。于是，保障性住房建設成為2010-2013年間政策網絡的突出主題，城市改造和土地出讓自此圍繞此核心開展工作。與此同時，上調住房貸款利率則是針對部分城市房價過快上漲所采取的金融政策。此項政策是對前期寬松的信貸和投資政策的調整。

2014 年起，中國經濟進入新常態，從市場情況看，“穩增長”和“去庫存”成為房地產政策的主要訴求。該時期的政策沒有特別突出的新主題，分類政策中前三個主題延續了房地產政策基本核心任務。同時，農村土地市場化改革進入政策網絡，成為比較重要的核心議題。

2016 年底的中央經濟工作會議重點強調“促進房地產市場平穩健康發展”，提出加快研究建立符合國情和適應市場規律的基礎性制度和長效機制。從2016 年10 月至2019 年底的房地產政策關鍵詞網絡中可以看出，相對于前幾個時期，“發展”“懲戒”“失信”“聯合”等非常規房地產相關詞匯位列高頻關鍵詞前十位。同時，“發展創新”“保護生態”“發展產業”等非典型房地產詞組也出現在政策關鍵詞網絡中。分類政策主題顯示該時期房地產市場治理的理念已經從短期市場管制轉向長期整體產業發展治理。在具體政策上，一方面加強房地產企業管理和整頓，側重于嚴懲房地產市場中的違規行為；另一方面，住房政策以優化金融服務為主。農村用地市場化進程仍在持續，同時進行調查摸底，保障新一輪生產要素改革有序進行。

四、結論與建議

通過對2005-2019 年間房地產政策主體和主題網絡的分析，本文發現由于中國經濟的復雜性，中央政府應對重大事件對房地產市場和宏觀經濟的沖擊主要是依靠增加政策數量以增強政策效力，房地產政策已逐漸超越少數幾個職能部門的政策領域邊界。房地產政策主體合作網絡在經濟周期的不同階段呈現出不同的特點，職能部門之間的合作關系從少到多，從簡到繁，逐漸形成“協調均衡型”的治理模式，這種模式可較好地解決層級式管理中多層次和多機構聯合運行效率低下的弊端，加快信息流的速率，提高決策效率。

不同于以往的研究，本研究分析了大量房地產市場相關政策，發現房地產政策的基本核心任務始終穩定，短期政策的出臺主要是為了應對各種社會經濟沖擊造成的潛在風險。從政策分類看，金融政策或行政性調控政策在經濟繁榮和蕭條時期轉換較為劇烈頻繁。然而，從房地產政策體系主題的長期變化看，整個政策體系主題以漸進性的方式進行調整，或是對前期政策進行修正，或是在某一方面采用新政策工具，體現了謹慎改革的思路。

房地產政策主體網絡和主題的變化顯示房地產政策并不是純粹的產業政策問題，而是宏觀政治經濟問題。政策變遷的內在動力主要是宏觀經濟穩定與改革，政治議題始終指導或影響房地產政策。房地產政策的變化也體現了中央行政體制改革方向，政策內容的演變不只是針對房地產市場本身的問題，也是對經濟周期中各個時期社會經濟問題作出的反應。為了維持政治經濟穩定并保持發展態勢，房地產政策網絡日趨開放，內容涵蓋范圍日益擴大，以確保政策能準確及時地反映社會現實問題。可見，房地產政策內容的政治意義與經濟意義同樣重要。

基于前文的分析，房地產政策體制可以從以下幾個方面加以改進：第一，房地產市場治理是一項長期工程，應提升房地產政策導向的前瞻性，并從全局視野和戰略高度對房地產相關政策給予更具整體性和協同性的規劃。第二，面對重大社會經濟事件，不能匆忙出臺大量臨時政策以政策數量促政策效力，應審慎出臺臨時政策，特別是需要依靠政治和行政力量推行的政策。有些政策雖然有顯著政治意義，但是不顯著的政策效果反而會使整個政策體系遭到質疑。第三，在從房地產市場調控向治理范式轉型的大背景下，應調動政府及相關的一切社會治理資源，形成多元力量參與的“協同治理”，這需要非政府職能部門機構參與房地產政策制定，多方面共同完善房地產市場“多元治理”的機制。