“千萬工程”的浙江經驗及對內蒙古實施鄉村振興戰略的啟示

李歡

摘要：改善農村牧區人居環境，是鄉村振興的重要內容，是以習近平同志為核心的黨中央從戰略高度做出的重大決策。2003年浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程，美麗鄉村建設取得令人矚目的成績。今年是全面建成小康社會之年，中央一號文件將補上全面小康“三農”領域突出短板作為今年三農工作的一大任務，農村人居環境整治是其中一項突出短板，浙江的做法和經驗對內蒙古建設美麗鄉村具有參考價值。

關鍵詞：千萬工程;浙江經驗;鄉村振興

為解決城鄉發展不平衡等制約農業農村現代化的矛盾，浙江省于2003年啟動實施“千村示范、萬村整治”工程（簡稱“千萬工程”），先后經歷了示范引領階段（2003-2007年），整體推進階段（2008-2012年），深化提升階段（2013-2015年）和轉型升級階段（2016年至今）四個階段。其豐要內容是以村莊規劃為引領，以垃圾處理、污水治理兩大前置性工程為突破口，下大力氣整治村莊環境，完善農村基礎設施;用5年時問，對約10000個行政村全面進行整治，并將其中約1000個行政村建設成全面小康示范村。

一、浙江“千村示范、萬村整治”的主要做法和經驗

（一）“千萬工程”的主要做法

1.全域整治人居環境，建設綠色宜居鄉村。第一，從農村垃圾分類、集中處理入手，采用“農戶分類、村莊收集、鄉鎮轉運、區縣處理”的方式，對生活垃圾進行資源化、減量化、無害化處理。第二，針對農村河湖水系生態環境，開展治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水行動。第三，以“六邊三美三化”（在鐵路邊、公路邊、村邊、城邊、山邊、水邊等區域潔化、綠化、美化，實現城美、村美、房美目標）行動為抓手，對鄉村道路進行硬化。

2.發展美麗經濟，以產業發展支撐美麗鄉村建設。第一，打造以綠水青山為依托的綠色經濟。轉變高資源消耗型的不可持續發展模式，關停遍地開花卻對環境污染極大的小礦山、小水泥廠等。第二，推動農村二次產業融合發展。推進休閑農業、觀光農業、養生運動等新業態。第三，發展農村數字經濟新業態。截至2019年末，浙江全省建成電商專業村1720個。

3.挖掘文化內涵，以鄉村文化建設提升鄉村文明。第一，搭建文化載體。依托舊祠堂、老戲樓、古書院、閑置校舍等建設文化禮堂;實施鄉村文化展示工程、培養文藝人才隊伍，引導各村建設鄉村舞臺、文體活動場所。第二，保護傳統古村落。修復傳統建筑、弘揚歷史文化、創造詩情畫意的人居環境。第二，弘揚鄉土文化。挖掘整理名士鄉賢、民俗風情，提煉地域文化傳統、民間技藝、非物質文化遺產，設立能人榜、道德廊、孝悌祠、學子墻宣傳先進人物事跡。

（二）浙江“千村示范、萬村整治”工程的經驗

1.始終堅持以綠色發展理念引領農村人居環境治理。17年來，浙江省通過廣泛的學習宣傳，將“綠水青山就是金山銀山”的科學理念融入人心。可持續發展、綠色發展等理念貫穿農村人居環境整治全過程，為增加農民收入、提升農民生活品質奠定基礎，為農民建設幸福家園和美麗鄉村注入動力。

2.始終堅持農民主體地位，激發農民參與意愿。美麗鄉村建設參與和互動的主體是農民，鄉村人居環境整治的根本保證是農民參與，因此，農民參與是彌合政府失靈和市場失靈所造成的結構性裂痕的重要機制。浙江省特別重視傾聽群眾、動員群眾、滿足群眾需要，在“清潔庭院”行動中，積極鼓勵農戶清理房前院后衛生，“美麗庭院”行動則側重鼓勵農戶種植花草、提升庭院景觀。

3.始終堅持因地制宜，規劃引領。“因地制宜、規劃引領”是浙江省推進“千萬工程”的重要原則。城鄉一體編制村莊布局規劃，注重彰顯山區、丘陵、盆地、平原、濱海等不同地方村莊的特色與個性。明確“重點建設中心村、全面整治保留村、科學保護特色村、控制搬遷小型村”。沒有進行科學的規劃設計前，不能匆忙上馬整治工程。

4.始終堅持有序改善民生福祉，先易后難。從群眾反映最強烈的問題做起，從戶廁改造、街巷硬化、污水治理，到村莊綠化、形象提升，再到完善公共服務、美麗鄉村創建，最后再做產業培育，先易后難，不吊高群眾胃口，不提超越發展階段的目標。堅持整治力度、建設速度與財力承受度、農民接受度相一致。

5.始終堅持系統治理，政策連貫。堅持一張藍圖繪到底，充分發揮規劃在村莊發展、工程建設、配置資源等方面的基礎作用，充分體現地方特點、文化特色，將詩畫田園景觀和現代生產要素融為一體。不搞短期政績，避免造成“前任政績、后任包袱”。推進“千萬工程”注重建管并熏，同步抓好公共基礎設施建設和建立長效管護機制。

二、內蒙古提升農村牧區人居環境的現狀、問題及原因分析

長期以來，內蒙古城鄉基礎設施和公共服務存在較大差距，城鄉發展不均衡，尤其是農村牧區人居環境差。歷屆自治區政府高度重視這一狀況，出臺了針對性政策。

（一）內蒙古農村牧區人居環境現狀

2014-2016年，自治區政府決定實施“十個全覆蓋”工程，大幅提升農村牧區基礎設施和公共服務水平。截至2016年末，內蒙古“十個全覆蓋”工程惠及農牧民的范圍廣、力度大（見下表），農牧民享受的福利前所未有，農村牧區基礎設施極大提升，公共服務有了很大改觀。

在已有成績的基礎上，內蒙古2018年印發了《內蒙古自治區農村牧區人居環境整治三年行動方案（2018-2020年）》，以農村牧區垃圾和污水治理、“廁所革命”、村容村貌提升為突破方向。2019年3月又啟動了“十縣百鄉千村”示范建設，選擇全區12個旗縣、100個蘇木鄉鎮、1000個村嘎查作為示范點，要求率先高質量完成三年行動目標。

經過“十個全覆蓋”工程和人居環境整治三年行動，內蒙古農村牧區水、電、路、網、房等基礎設施基本實現全覆蓋。截至2016年末，8.67%的村生活污水集中處理，41.26%的村完成改廁。至2019年底，全區有26.2%的旗縣開展農村牧區生活污水治理試點，36.9%的旗縣建立了污水處理長效機制，農村牧區衛生廁所普及率達到22.4%。截至2020年4月，61.3%的行政村（嘎查）基本建成生活垃圾收運處置體系。

（二）內蒙古提升農村牧區人居環境存在問題

1.前期規劃及后續管護不到位。目前的規劃多為層層制定人居環境整治行動方案，很少有專業技術人才參與規劃;基層缺乏具體的全域布局規劃、污水處理規劃及落實方案指導，導致重復建設、多余建設，造成浪費。改廁工作重建輕管，農牧民普遍擔憂化糞池的安裝質量、外溢和滲漏、維修、收運等管護問題。

2.配套資金缺乏，融資渠道單一。改善農村牧區人居環境屬于民生工程，投入巨大但短期經濟回報低，資金籌措壓力大，目前主要依靠政府投入，社會資金參與度低，部分地區由于缺少資金投入，污水處理設施嚴重不足。

3.基本區情導致技術應用難度大。內蒙古地廣人稀，牧區牧民居住分散，污水量小，收集難度大。冬季氣候寒冷，水沖廁所存在防凍難度大、污水處理生物菌過冬難的問題;缺少技術機構，對改廁的技術指導和服務能力滯后。

4.未把人居環境整治與產業發展有效結合，發展町持續性不強。村莊廁所、排污系統建好了，缺乏產業支撐也做不好長期維護。內蒙古美麗鄉村建設目前還是以政府投入為主，且存在人居環境整治資金擠占產業發展資金的情況，導致農業產業培育存在巨大短板，以產業發展為美麗鄉村建設提供支持的能力不足。

（三）內蒙古農村牧區人居環境存在問題的原因分析

1.農牧民主體地位沒有完全體現。農民參與是鄉村環境整治的根本保證，但一些地方只盯著整治標準，不考慮農牧民實際生活需求。比如要求農牧民的柴火堆、干草垛必須用機器打成草墩，推高了成本;要求煤炭堆必須潔凈規整、牲畜糞便不能亂堆亂放，脫離了農村牧區實際，導致群眾不愿參與。

2.缺少統籌規劃。各級政府部門依然存在著統籌規劃力度不夠的問題，導致職能分割，資源錯配。例如，缺乏規劃與專業人才參與割裂，管護缺人與農牧民參與割裂，缺少資金與社會資金參與割裂，區情復雜與鼓勵技術應用割裂，美麗鄉村建設與產業發展割裂。

三、內蒙古學習浙江經驗，推進鄉村振興戰略的政策建議

習近平總書記在2019年7月15、16日考察內蒙古時指出，“要繼續完善農村公共基礎設施，改善農村人居環境，把鄉村建設得更加美麗。”我們要深入貫徹落實總書記的講話精神，堅持既盡力而為又量力而行的原則，學習推廣浙江“千萬工程”的經驗做法，聚焦短板，加快推進農村牧區人居環境整治。

（一）學習浙江“千萬工程”經驗，要以綠色發展理念為引領

深入貫徹落實習近平考察內蒙古時的重要講話精神，將“綠水青山就是金山銀山”的發展理念貫徹到政策調研、制定、執行、評估的全過程。把綠色產業作為發展的第一驅動力，支撐鄉村振興戰略。發展具有內蒙古風韻的鄉村休閑旅游，推動發展農家樂，熏點打造高端精品民宿。培育農村新業態，重點發展“美麗產業”。

（二）學習浙江“千萬工程”經驗，必須堅持農民主體地位

在村莊建設的過程中讓農民自己掌握主動權，如何整治、如何規劃、誰來施工、誰來管理、誰來監督等各個環節的問題，都要農民自主決定，政府不能“替”農民做豐。村莊規劃要充分吸收農牧民的意見;工程建設不能侵犯農牧民利益或加重其負擔;運營、管護要吸收農牧民參與，既解決了農牧民就業和收入問題，也實現了長效管護。

（三）學習浙江“千萬工程”經驗，必須堅持規劃先行

堅持先規劃后建設，內蒙古已分類劃定中心村、歷史文化村、一般村、空心村。在優化村莊功能方面要統籌考慮產業發展、用地布局、居住環境。廁所、垃圾房（箱）、污水管網等的規劃要充分論證、科學合理，避免重復建設折騰農牧民，村莊總體規劃要組織大專院校、規劃院、設計院等技術力量下鄉編制規劃、提供技術支持。

（四）學習浙江“千萬工程”經驗，要善用社會資本

充分發揮社會資本的專業優勢，嘗試實行“項目制”，將人居環境整治細分為多個專業項同，采用項目承包、合作社承包、PPP合作等模式，由專業公司負責村莊廁所、垃圾站、化糞池等的施工安裝、運營維護，拓寬運行維護經費籌措渠道。

（五）學習浙江“千萬工程”經驗，要堅持系統治理，政策連貫

在三年行動方案的基礎上，內蒙古啟動實施“十縣百鄉千村”示范建設，將試點村作為改善人居環境的突破口，發揮示范帶動作用，帶動全區高質量完成三年行動任務;三年行動方案今年到期后，應將整治內容擴展到畜禽糞便、化肥農藥面源污染、村莊清潔、縣域鄉村布局規劃，以及公共服務、鄉村文化、綠色產業發展上來。

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（作者單位：內蒙古黨校社會管理與文化教研部）

責任編輯：康偉

項目來源：本文為內蒙古黨校課題《“千萬工程”的浙江經驗及對內蒙古實施鄉村振興戰略的啟示》的最終成果。