東北地區人口城鎮化和土地城鎮化協調性研究

賈曉華

摘要：本文從東北地區人口城鎮化和土地城鎮化發展狀況出發，運用實證分析方法，發現東北地區的人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化，接著通過構建人口城鎮化和土地城鎮化協調性指標進行了測算、比較，發現東北地區人口城鎮化和土地城鎮化存在著顯著的不協調現象，進而從促進農業轉移人口市民化和強化產業支撐的視角，針對性地提出了相應的對策建議。

關鍵詞：東北地區;人口城鎮化;土地城鎮化;協調性

從歷史的角度看，東北地區的城鎮化水平一直明顯高于全國平均水平，但是隨著改革開放，各地人口城鎮化和土地城鎮化都實現了快速增長，在這個變化過程中，東北地區的人口城鎮化和土地城鎮化的發展速度卻明顯低于全國平均水平。在推進新型城鎮化建設背景下，客觀具體地描述東北地區這一變化特點，分析東北地區人口城鎮化和土地城鎮化協調性，將有利于發現東北地區新型城鎮化建設的不足，并結合具體情況有針對性地提出對策建議。

一、東北地區人口城鎮化和土地城鎮化發展現狀

（一）東北地區人口城鎮化發展狀況

本文利用城鎮人口數量和城鎮化率的變化來反映東北地區人口城鎮化的發展狀況。如表1所示，2005年東北地區平均人口城鎮化率為54.77%，同期全國人口城鎮化率為42.99%，東北地區人口城鎮化率比全國高出11.78個百分點，到2018年東北地區平均人口城鎮化率為59.13%，較之2005年增長了4.36%，同期全國人口城鎮化率為59.58%，增長了16.59%，可以看出東北地區的人口城鎮化發展極為緩慢，短短13年間東北地區的人口城鎮化率被全國追上并實現了反超。從城鎮人口數量來看，2005-2018年東北地區的城鎮人口從5930萬人增長到6792萬人，人口增長率為13.61%，而同期全同城鎮人口從56212萬人增長到83137萬人，人口增長率為47.9%，比東北地區高出34.29個百分點，可以說，東北地區的人口城鎮化水平發展緩慢在這方面體現得更為顯著。具體來看，無論從城鎮人口絕對數量還是城鎮化率都能看出東北三省中遼寧省的狀況相對較好，吉林省的狀況最差。

東北地區人口城鎮化的發展狀況特點，既有歷史原因也有經濟原因。東北地區的人口城鎮化水平的起點較高，這個歷史特點決定了它的增長率很難快速大幅度提高。隨著經濟的發展，東北地區的經濟發展速度也是一降再降，與南方經濟之間的差距也是越拉越大，東北地區人口和人才外流的現象也日益明顯。這些因素綜合作用的結果，使東北地區人口城鎮化發展遠遠落后于全國平均水平。

（二）東北地區土地城鎮化發展狀況

本文用建成區面積來描述東北地區土地城鎮化的發展狀況，如表2所示。2005年東北地區建成區面積為4176.2平方公里，到2018年增長為6033.5平方公里，增長了44.47%，而同期全國建成區面積由32520.7平方公里增長到58455.7平方公里，增長了79.75%。2005-2018年，全國建成區增長率比東北地區平均水平高出35.28個百分點，具體來看，高出遼寧26.08%，高出吉林16.55%，高出黑龍江57.75%。盡管東北地區的土地城鎮化水平低于全國平均水平，但是與東北地區的人口增長率相比，仍然高處30.86%。

出現這一現象的根本原因在于我國大多數地區主要以實行土地財政作為城市發展的保障，沒有完善的產業支撐，更像一種“攤大餅”式的發展。產業發展不足、社會保障不健傘等因素的疊加，使東北地區乃至全國都出現了城鎮化發展不協調的問題。從上面的數據可以看出，東北地區不僅人口城鎮化水平低于全國，而且土地城鎮化水平也低于全國。新型城鎮化強調的是以人為本的城鎮化，度量東北地區人口城鎮化與上地城鎮化協調度，將有利于更好地推進東北地區高水平的新型城鎮化。

二、東北地區人口城鎮化和土地城鎮化協調性分析

（一）東北地區人口城鎮化和土地城鎮化的相對速度分析

本文通過城鎮年末人口總數與市轄區建成區面積比來衡量人口城鎮化與土地城鎮化發展的相對速度，該指標在一定時期內減小，則說明人口增長速度慢于城市建成區的擴張速度，也就是說人口城鎮化慢于土地城鎮化，反之則相反。如表3所示，東北地區上地城鎮化與人口城鎮化速度相時速度為-20.24%，比全國的相對速度高出2.33個百分點。意味著東北地區的人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化，而且與全國相比，滯后程度也較為顯著。新型城鎮化強調以人為本，最終實現人口向城市集聚。而東北地區這種脫離相關產業支撐，以土地擴張為主的城鎮化發展模式，很難持續，一些中小城市出現人口持續流出的現象，有些城市甚至出現了“鬼城”，如黑龍江的鶴崗。這樣會造成耕地大量被占用，資源荒廢和閑置，進而造成更多的經濟、社會和環境問題。東北地區人口城鎮化和上地城鎮化的不協調性，必須引起高度重視，才能避免出現更為嚴重的經濟和社會問題。

（二）東北地區人口城鎮化和土地城鎮化協調性的度量

為了進一步刻畫人口城鎮化與土地城鎮化非協調性的問題，本文構建了人口城鎮化和土地城鎮化協調性指數GPL，具體形式如下式所示。

GPL=|P+L/√2|/√P2+L2

式中，P代表人口城鎮化的增長率，L代表土地城鎮化的增長率。由公式可以看出，0≤GPL≤1，協調性指標越接近于1，說明兩者的協調性越好，反之則說明兩者的協調性越差。P和L趨近丁相等時，說明兩者發展的協調性更好，即當P和L同正或者同負，且絕對值相等時，GPL為1;當P和L符號相反且絕對值相等時，GPL為0。

如表4所示，2006-2018年東北地區的人口城鎮化和土地城鎮化協調性指數平均值分別為0.895、0.835、0.743，而同期全國為0.975，總體來看全國的協調性指數是接近于1的，全國的人口城鎮化和土地城鎮化是相對協調的，但是東北地區的協調性指數平均為0.824，比全同低0.151個點，可以說明東北地區在新型城鎮化建設過程中，存在著明顯的不協調現象。如表5所示，可以進一步看出，出現東北地區人口城鎮化和土地城鎮化不協調的現象表現得尤為明顯。2006-2018年東北地區建成區面積增長率和人口增長率的2.94倍，而同期兩者的全國比僅為1.51倍。

三、促進東北地區人口城鎮化和土地城鎮化協調發展的對策建議

根據前文分析，東北地區人口城鎮化和土地城鎮化極不協調。因此，東北地區應從實際出發，將控制城市建成區面積和加快推進農業轉移人口市民化、促進產業結構升級轉換和吸引省外人口凈流人相結合，全面提高新型城鎮化質量，切實做到以人為本的城鎮化建設思路。具體而言，可以從以下幾個方面進行相關政策的調整改革。

（一）協同用地審批和落戶限制

東北三省的城鎮建設用地擴張與城鎮人口擴張相比，快了32.69個百分點，其中吉林省二者的差距竟然高達59.2%，因此，應該建立城鎮建設用地與吸納農業轉移人口落戶數量增減掛鉤的機制。現有新增建設用地指標的分配方式主要為地方經濟發展的需要服務，較少考慮落戶人口增長與建設用地增長相協調。從近幾年的政府工作報告表述中可以看出，未來的改革方向將實行二者的增減掛鉤。東北地區應抓住機遇，盡快擬定相關政策文件，為具體的操作流程指明方向。政府在審批建設用地指標時，應要求提供相應的農業轉移人口市民化計劃，并根據上一年的完成情況，對下一年的建設用地指標進行相應的增減調整。

（二）大力發展生產性服務業

人口城鎮化，說到底就是吸納更多的勞動力進入城鎮，并使他們能夠在城鎮里安居樂業，而這一切的基礎需要足夠強大的產業支撐。東北地區作為老工業基地，具有雄厚的工業基礎，第二產業具有明顯的吸納就業能力，但眾所周知第三產業吸納勞動力的能力最強。因此，結合東北地區的特點，大力發展生產性服務業，不僅可以吸納更多的農業轉移人口進入城市，而且也會為老工業基地第二產業進一步壯大提供更為完整的產業鏈。而第二產業的壯大，會反過來促進生產性服務業的進一步發展，從而促進更多的農業轉移人口市民化。隨著生產性服務業的發展壯大，必然實現人口城鎮化和產業轉型升級的良性循環。

（三）加快農業生產現代化

隨著全國范圍內產業轉型升級的進行，第一產業產值和吸納勞動力的比重也持續下降，2018年我國第一產業產值僅為7.2%，第一產業就業人數比重僅為26.1，而同期東北地區的第一產業產值占比為11.3%，其中黑龍江占比達到了18.3%，第一產業就業人數占比為33.7%。因此，要推動更多的農業轉移人口進入城鎮，就必須讓他們從黑土地中解放出來，加快發展農業生產現代化，是推進東北地區人口城鎮化的重要抓手。在鄉村振興的大背景下，探討多種形式的農業合作社，推動投資資金投向農業現代化，盡快完善農業用地“三權分置”，建設現代化大農場等，將為人口城鎮化解決后顧之憂，為人口城鎮化和土地城鎮化協調發展奠定堅實的基礎。

（四）促進基本公共服務均等化

對于農業轉移人口而言，能否在教育、醫療衛生、住房保障、社會保證等方面實現均等化，是他們在進行落戶選擇中的重要考慮因素。只有實現公共服務均等化，才能實現真正的市民化。對于來東北地區的各類人才而言，更看重的是能否在就業創業服務、營商環境等方面實現均等化。東北地區只有不斷地優化營商環境，為創業和高端就業群體提高均等化服務，才能逐步轉變這些年人才外流現象，才能使各類人才愿意進來，愿意定居下來，從而實現人的城鎮化和土地城鎮化的協調發展。

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（作者單位：沈陽師范大學）

責任編輯：張莉莉

基金項目：本文系2014年國家社科基金項目，編號14BGL182;遼科協2018-2019年科技創新智庫項目，編號LNKX2018-2019C09。