關于東港市撤市設區的建議

富源

〔內容提要〕東港市地處東北亞、環渤海和環黃海三個經濟圈的交匯點，是連接中、朝、韓、俄、日五國的交通樞紐、歐亞大通道的重要節點，是東北東部地區重要的海陸門戶?，F為遼寧省轄縣級市，由丹東市代管。本文著重分析了東港市撤市設區的重要意義及益處，指出其中涉及的相關問題，并提出撤市設區的實施步驟。

〔關鍵詞〕東港 丹東 撤市設區

一、東港市撤市設區的重要意義

1.撤市設區使丹東由邊境小城，規劃建設成東北亞中心的百萬以上人口特大城市，這對提升東北亞區域的開發開放，完善我國參與東北亞經濟的合作與交流，進一步拓展我國對外開放空間和領域具有重要的現實意義。丹東是遼寧省唯一邊境口岸城市，與朝鮮第三大城市的新義州毗鄰而居，區位優勢明顯，資源稟賦突出，產業基礎良好，也是東北亞國際大通道的重要節點城市和口岸城市。東港市撤市設區，對與朝鮮毗鄰的遼寧省邊境城市丹東來說，重新規劃建設東北亞中心城市大丹東，拓寬跨越戰略發展空間，不僅對實現丹東全面振興和經濟快速發展意義重大，而且要求丹東在建設現代化國際化東北亞中心城市中承載著撤市設區擴大城市發展功能，發揮丹東對朝鮮半島橋頭堡作用。有利于我國參與東北亞經濟的合作與交流，拓展我國對外開放空間和領域方面也極具重要現實意義和深遠的歷史意義。

2.撤市設區將把未來丹東建設成為東北亞中心城市，勢必在中日韓經貿合作洽談中與大連共同發揮重要作用。作為我國連接朝鮮、韓國、日本歐亞大陸的重要窗口城市丹東，不僅具有沿海、沿江重要身份的邊境城市，還是我國與朝鮮最大的經濟貿易伙伴。其中朝貿易量占朝鮮對外貿易總量的90%左右，而其中70%的貨物貿易往來是通過丹東口岸完成的。由此可見，丹東市所處的地理位置、區域位置在東北亞區域中具有突出的戰略地位。2018年8月，遼寧省政府印發《遼寧“一帶一路”綜合試驗區建設總體方案》中明確指出：以丹東為門戶連接朝鮮半島腹地、直達南部港口的丹東—平壤—釜山鐵路、公路、信息互聯互通，爭取國家適時設立“丹東特區”，將丹東建設成國家重點開發開放試驗區。所謂的“經濟特區”就是實行特殊經濟政策和經濟體制的地區，在經濟管理上由中央政府賦予特殊權限并給予優惠政策。前瞻東港撤市設區之其發展，乃至定位未來東北亞中心大城市，勢必與大連共同承擔起在未來中日韓經貿合作洽談中的重要戰略位置，在更大范圍內提升國際競爭力。

3.撤市設區將使丹東真正成為沿海城市，其城市定位更加準確，從而更好地發揮“以港興市”的帶動作用。國家有關東北振興，遼寧省委、省政府《關于遼寧“一帶一路”綜合試驗區建設總體方案》，以及未來丹東適時爭取設立“丹東特區”，打造丹東重點開發開放試驗區，標志著丹東市已經進入了一個新的對外開放的歷史時期。歷史上的丹東不僅具有完善的輕工業體系，還有著成熟的重工業制造能力，要實現創新發展就必須承前啟后、重振雄風“。十四五”時期，丹東市經濟社會要全面實現即定發展目標，就勢必要在城市定位上突出體現港口優勢和產業特色，加大港口建設投入，不斷強化和完善港口基礎設施，提高和擴大港口功能及投資規模，加速丹東港由運輸過貨大港向經濟大港、貿易大港和物流大港轉變。一是充分發揮港口對城市及產業的引領和輻射帶動作用，利用港口聚集大項目、承接產業轉移，發展臨港產業，壯大港口經濟。二是實施國家《東北東部綠色經濟帶發展規劃》，將加強丹東港口城市與東北東部腹地城市的良性互動，充分利用丹東港作為東北腹地最近出海通道優勢，增強產業集聚和綜合服務功能，推動產業升級，提升中心城市核心功能，發揮輻射帶動作用，打造東北亞丹東區域性中心城市。三是實施“以港興市”，港城聯動發展戰略，加強港口發展規劃與丹東城市建設發展、產業發展、土地利用管理等專項規劃的有效銜接，明確提出今后丹東市的發展方向、空間結構、功能定位，并統籌協調、錯位發展，避免產業趨同、惡性循環和重復建設。四是通過規劃引領，合理布局，功能互補，基礎設施共享，加強和夯實沿海區域的承載能力，進一步擴大全市的對外開放，促進產業升級，提升“港區、城區、產業園區”的一體化功能，培育壯大與港口相關聯的現代服務業和高端制造業，吸引項目向園區集中、產業向港口集聚、人口向城區聚合，推動和借助港口發展，帶動經濟發展和城市發展。通過抓住東港市撤市設區的有利時機，重新調整和修編丹東城市總體規劃、土地利用總體規劃、區域經濟發展規劃和全市發展戰略，進一步推動全市的經濟振興和社會發展。

4.撤市設區有利于優化丹東市空間結構，增強區域性中心城市綜合承載和資源配置能力，提高輻射帶動能力，進而打造丹東新的增長極。丹東市主城區現有振興、元寶、振安三區，總面積865.6平方公里，人口總數81.3萬人（戶籍人口）。丹東現在主城區的未來發展面臨著城市建設因帶狀結構窄小狹長、空間布局劃分不盡合理等問題，城市空間結構的先天不足將導致一些重大基礎設施和產業項目難以落地和有序布局，日益窘迫的工業用地尚不足以支撐一些重大產業項目落地。東港市現有面積2445平方公里，人口64萬（戶籍人口）。撤市設區可使丹東城區面積迅速增至3310.6平方公里，人口增至145.3萬（戶籍人口），丹東將成為百萬人口的特大城市。鑒于此，東港作為沿海沿江的重要節點區域，實施撤市設區有助于發揮其獨特的區位優勢，在更大范圍內調整優化生產力布局，更好地承接中心城區的輻射帶動作用。對未來丹東市拓展城市發展空間，拉大城市框架，融合城區資源，優化總體布局，提高中心城區的主體地位具有重要的現實意義，也對加快丹東市的城鎮化進程，有效地促進丹東工業在轉型發展與全面振興中有所更大作為和促進全市經濟的振興起到至關重要的推動作用。同時，也充分體現了市委、市政府的責任與擔當。

二、撤市設區的有益之處

1.有利于中心城市實力的提升。對市級政府而言，撤市設區不僅僅反映的是政績，更是提升中心城市的實力和市級財力的大好契機。從理論上講，撤市設區后區級財政上繳比例將大幅提升，更加有利于進一步提升丹東在東北亞區域中心城市地位影響力。

2.產業結構更趨合理。撤市設區后，東港縣級市的產業結構將納入丹東全市的整體發展規劃，將會更加合理配置資源，有效發展地區經濟。同時，還將推進重大招商項目的投資、主導產業的集聚、規模經濟的形成，能在更大范圍、更寬領域參與全市的產業布局和經濟結構調整，促進社會發展和生產力水平的提高。

3.“以港興市”功能更好發揮。撤市設區后，丹東“以港興市”將成為市區各級政府扎扎實實的一項具體工作。即整合后的大東港港口規劃將與全市發展規劃更加緊密而有效地銜接，通過港城融合、港城聯動，將更加有效地推動地方經濟的快速發展，尤其是未來臨港產業和物流業的發展，將加強東北東部公路、未來通丹高鐵、沈丹客運、丹大高鐵與港口的溝通聯系和功能對接，必將提升大東港的物流集疏和分撥配送能力。屆時，一個以不銹鋼深加工、儀器儀表（手表）、新能源汽車、防護紡織服裝等為主體，冷鏈物流、電商物流、農糧物流、木材煤碳鋼鐵物流為重點，積極推進大東港區與主城區的設施連接和資源信息銜接，促使丹東市加速形成陸港、海港、空港一體化的臨港產業集群，大大提升物流運輸能力和水平，進而促進全市工業、交通、物流、產業的協同發展。

4.土地利用更加統籌。撤市設區后，在全市土地利用總體規劃的統一運籌下，利用建設用地增量調控盤活存量土地，促使土地集約利用、合理安排，將更加有效地節約用地，優先發展用地集約的工業項目，提升產業層次，城市可建設土地增量將呈現快速減少的趨勢。

5.旅游資源更好開發。撤市設區后，丹東沿海區域的岸線資源將與老城區的沿江岸線資源統一規劃，并得到融合互動和深度開發，虎山長城、珍珠樂園、鴨綠江公園、鴨綠江斷橋、大東港觀鳥區、北黃海天然溫泉小鎮和大鹿島天然浴場、獐島等中心城區與縣域旅游資源、功能也將得到更加合理有效開發和綜合利用，實現旅游資源共享和可持續發展。

6.形成支撐丹東發展的新增長極。撤市設區后，將使東港的城市規劃直接融入《丹東市城市總體發展規劃》中，重大基礎設施、重大產業項目、社會事業發展將納入全市統一規劃和統籌安排，丹東城市的發展空間將得到進一步的拓展和擴大，進而拉開成為東北亞區域間大城市的主體框架，打造以臨港經濟為支撐的丹東全面振興促發展的新增長極。

三、撤市設區涉及的有關問題

1.原有資源流失。對縣級市政府而言，將會取消獨立的財權、土地規劃使用權，縣級市的居民會擔心優秀資源向中心城區轉移和集中，用縣里的資源建設新城區或原來的老城區。

2.原有縣域居民的有關優惠待遇面臨調整和改變。東港市是遼寧省百強縣排名靠前的富裕縣，在土地、財政和社保等方面的政策有相對的獨立權限。如城鎮居民原有的社保統籌上繳比例和基數比丹東有的城區相對高些，如果被批準撤市設區后擔心丹東老城區會拖其后腿影響發放時間以及基數、比例有所變動。為解決上述有關干部群眾的思想顧慮問題，建議丹東市政府可在一定時間內保證東港撤市設區后，對縣級市原有的獨立財權和土地規劃使用權給予相應保留和臨時過渡，對現有的體制與機制可保持三年時間不變，即原有縣級市的事權不變；經濟管理權限不變；行政區劃的完整性不變；優惠政策不變；機構及福利待遇和城市居民的各項社會保障不變，既保持其原有縣域經濟的活力與動力，又享有設區后市應有的管理權限。繼續享有國家及省、市有關扶持政策和社會養老保險、醫療保險、社會救助、社會福利、優撫安置等涉及群眾切身利益的社會保障標準，以及機關干部、事業單位人員工資、津補貼標準。東港的居民身份證也不用馬上更換，若碰到遺失補辦，再行更改為“東港區”的居民身份證。原東港市審批、登記管理的經濟組織、社會組織繼續維持原有的管理關系不變，保持原有的權利與義務。原東港市的黨代表、人大代表、政協委員資格繼續有效，任期至換屆為止。人民武裝部調整工作，由丹東軍分區按有關規定組織實施，地方予以支持和配合。

3.土地指標使用。中心城區（其功能定位：中心城區總體上應以現代商務為主體功能）和縣級市的用地指標的標準是不一樣的，最主要的是住宅用地指標，城區住宅用地的供給將會促進城市房地產業的發展，優化城市布局，推動城市化的進程。因此，城區住宅用地的指標將會更多一些。

4.合并規劃。撤市設區后，城市主城區人口的增多是獲得國家財政轉移支付的重要依據，僅東港縣級市的城市基礎設施將納入丹東市的城市整體規劃，過去那種因縣屬于相對獨立的經濟區域城建資金按要求大多數要靠自籌解決，現在由全市統一規劃，城市建設投資的比例也將有所大大提高。另外，提高了非農業人口占總人口結構的比例，突出了工業化、城鎮化，國家對交通、教育、醫療衛生等基礎設施方面的轉移支付也將會有所增加。

5.機構更名。撤市設區后，一些行政事業單位、企業、公司將更名和重刻公章，甚至銀行貸款也需要重新辦理抵押手續等。

綜上所述，東港撤市設區將成為推動丹東快速發展的新契機，尤其是丹東市城市基礎設施建設、交通、教育、醫療衛生等方面必將有很大改善，特別是在接受國家產業布局和專項投資方面將按照城市轄區的標準進行統一部署和配置。因此，建議丹東市委、市政府盡快成立領導機構，集中力量，采取措施，抓緊時間，早作安排，積極工作。同時，責成有關部門盡快拿出工作方案、倒排時間表，抓緊上報省、國家有關部委，盡早實現東港撤市設區規劃。

四、撤市設區實施方案

鑒于撤市設區將使資源要素得以更好發揮，城鄉統籌發展更具優勢，區域競爭力得到加強，中心城市建設和產業發展前景更加廣闊。丹東市應從本地的實際情況出發，積極做好有關前期準備工作。

1.成立市級撤市設區推進工作領導小組。建議由市委書記、市長親自擔任組長，市委副書記、常務副市長任副組長，市有關領導任主持日常工作副組長，成員單位由市有關部門，東港市委、市政府主要負責同志組成，研究決定撤市設區有關重大工作事項。

2.成立有關工作機構。領導小組下設辦公室和五個專項工作組，負責撤市設區的組織和實施，具體負責專項工作的方案制定和協調推進工作，確保各項工作落實。撤市設區辦公室設在市民政局，負責撤市設區日常工作安排和組織協調工作。一是綜合協調組。負責撤市設區綜合協調工作，包括有關申報材料的起草工作，成員單位市政府辦公室、市民政局、東港市政府等。辦公室設在市府辦。二是機構人事組。負責撤市設區涉及的機構調整、編制審核、干部人事調整任命，以及認定市黨代表、人大代表、政協委員、人民武裝部的資格繼續有效和工作調整等，成員單位東港市委、丹東市編辦、市公務員局、市委組織部等。辦公室設在市委組織部。三是事權財權組。負責撤市設區涉及的財稅銜接、統計數據對接、財政管理體制理順、土地利用規劃和指標銜接等，成員單位東港市政府、丹東市統計局、市財政局、市自然資源局等。辦公室設在市府辦。四是宣傳引導組。負責撤市設區期間涉及的統一對外宣傳、市直相關部門信息發布以及輿論宣傳引導、輿情監控等工作，成員單位東港市委、丹東日報、丹東廣播電視臺、市委宣傳部等。辦公室設在市委宣傳部。五是紀檢監察組。負責撤市設區涉及的有關紀律規定，并監督執行，成員單位東港市紀委（市監委）、丹東市紀委（市監委）等。辦公室設在丹東市紀委（市監委）。

3.實施步驟。第一階段：工作準備。今年底前適當時間，向省政府起草《關于丹東市撤消東港市設立東港區的請示》和《撤消東港市設立東港區實施方案》。責成市民政局牽頭，市政府辦公室、市發改委、市財政局、市城建局、市公安局、市自然資源局、市文旅局、市委組織部、東港市委市政府等部門配合盡快拿出相關申報材料，并報省政府轉呈國務院，爭取得到批準和組織實施。此項工作的文字材料要求十五天內完成，并呈報省政府。第二階段：工作開展。2021年初，由市委、市政府主要領導親自帶隊赴省政府匯報工作，并同時赴國家民政部和有關部委進行東港撤市設區專題匯報，積極邀請國家民政部和有關部委來丹東市調研和考察，提出合理建議和意見，指導丹東市申報工作，爭取得到國家民政部、有關部委的同意以及國務院的盡快批準。第三階段：部署實施。批復后，市四套班子研究確定有關工作部署和意見，分層次召開通報會，通報國務院批復、省政府通知精神和有關政策意見，部署有關工作的開展與落實。市政府適時召開新聞發布會，向社會公布國務院和省政府關于東港市撤市設區的重大批復和有關政策意見。

4.保障措施。一是加強組織領導。東港市撤市設區是丹東市政治生活中的一件大事，市直各有關部門和各級領導及各級組織都要提高思想認識，提高政治站位，主動作為、勇于擔當，切實把思想行動統一到市委、市政府決策部署上來，協調推進東港市撤市設區工作。東港市要按照市委、市政府統一部署，把撤市設區作為當前首要工作來抓，主動溝通、密切配合、協調動作、履職盡責。二是精心組織謀劃。各專項工作組要分工明確、各司其職、各負其責、密切配合，抓緊制定具體實施方案，分解任務、細化措施、落實責任，形成上下聯動、相互銜接、高效運轉的工作機制，定期聽取和研究撤市設區工作進展情況。要設定路線圖、工作時限表，盡快將東港市撤市設區正式納入國家民政部的有關工作安排日程中。三是維護和諧穩定。丹東市直各有關部門、東港市委、市政府要及時了解干部群眾對東港市撤市設區的思想動態，維護群眾的合法權益。各級主要領導要履職盡責，層層壓實責任，積極做好維護和諧穩定工作，引導廣大群眾支持東港市撤市設區工作。四是強化宣傳引導。統一對外宣傳口徑，科學謀劃組織宣傳活動，及時回應社會關切，正確引導社會預期，積極協調各級媒體和網絡客觀、準確報道東港市撤市設區工作。積極把握和關注社會輿論，宣傳東港市撤市設區的重大意義，營造良好的輿論環境。

（作者單位：丹東市發展和改革委員會；丹東市委市政府咨詢委）

責任編輯：宋爽