國(guó)家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與系統(tǒng)重構(gòu)

文/顏德如 欒超

作為事關(guān)國(guó)家體制的重大政治變革，國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)行勢(shì)必引起我國(guó)政治體制整體系統(tǒng)的重組和變革。監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家監(jiān)察體制改革后被賦予了監(jiān)察權(quán)，作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)（包括審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）同為具有國(guó)家監(jiān)督職能、行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)。在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中，監(jiān)察委員會(huì)的改組和重建，不僅重新界定了監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督對(duì)象、行使范圍和邊界，更是引起了國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中其他有機(jī)構(gòu)成要素的重構(gòu)。基于“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與制約理論，對(duì)監(jiān)察體制改革給國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)帶來(lái)的系列影響和變動(dòng)進(jìn)行理論分析和系統(tǒng)論證，并透視國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，進(jìn)而厘清國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的重構(gòu)，有助于為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)，降低深化改革過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)判國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)在國(guó)家治理體系中的權(quán)責(zé)定位及所能發(fā)揮的效能，為繼續(xù)深入開(kāi)展國(guó)家廉政治理層面的研究厘定范圍、奠定基礎(chǔ)。

“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約

權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約各有優(yōu)勢(shì)與不足，在特征與功能上各有側(cè)重，所以在結(jié)構(gòu)上可以實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充和優(yōu)化，有助于監(jiān)督職權(quán)得以最大程度地發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的提升。權(quán)力監(jiān)督與制約在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)以下特征：其一，權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為主體對(duì)客體自上而下的一種縱向關(guān)系，而權(quán)力制約則表現(xiàn)為兩個(gè)權(quán)力主體之間的一種橫向關(guān)系；其二，權(quán)力監(jiān)督是由特定的主體向客體發(fā)出的單向行為，權(quán)力制約則是發(fā)生在互為主體和客體的二者之間的雙向行為；其三，權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之外實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束，具有相對(duì)獨(dú)立性，權(quán)力制約則表現(xiàn)為互為主客體的二者之間的一種內(nèi)在力量，在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中通過(guò)制度化、程式化等實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的規(guī)范和約束，具有互動(dòng)性；其四，由于權(quán)力監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的主要是一種外在的獨(dú)立的約束，因而彈性較大，而權(quán)力制約主要是一種內(nèi)在的相互約束，相對(duì)而言剛性較強(qiáng)。權(quán)力監(jiān)督與制約二者互為前提，在時(shí)間和空間上往往是一致的。在二者結(jié)合的模式下，可以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的相互補(bǔ)充。因而，在權(quán)力監(jiān)督與制約的約束框架下，對(duì)權(quán)力的約束和控制首先可以實(shí)現(xiàn)基于相關(guān)政策、法律、規(guī)定而設(shè)立的統(tǒng)一性監(jiān)督。監(jiān)督與制約的固有屬性和不同特征決定了二者在權(quán)力約束與權(quán)力控制的結(jié)構(gòu)上可以實(shí)現(xiàn)并存與融合，在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)縱橫多元的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不同監(jiān)督和制約主體間能夠?qū)崿F(xiàn)良好的無(wú)縫銜接。因此，要建立健全長(zhǎng)效的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立真正行之有效的權(quán)力控制約束機(jī)制。

寶剛爹的爺娘聽(tīng)了寶剛爹那叔伯姨娘的介紹，自然是滿(mǎn)心歡喜，可緊接著就犯愁了，兒子這等模樣，怎么去相親呢？思來(lái)想去，倒是想出了個(gè)好主意，讓寶玉代替寶剛?cè)ハ嘤H。

國(guó)家監(jiān)督權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換

前國(guó)家監(jiān)察體制存在著同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督薄弱、監(jiān)督資源分散、監(jiān)督對(duì)象難以周延等固有弊端，改革后實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督資源的重新排列組合，在監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等國(guó)家監(jiān)督權(quán)力間實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置重組和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

（一）縱向二元監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)向

根據(jù)民主集中制的政權(quán)組織原則，行政、司法、軍事等國(guó)家機(jī)關(guān)均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，相應(yīng)地由國(guó)家權(quán)力（主權(quán)）衍生出了行政權(quán)、司法權(quán)等。而衍生出來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其權(quán)力都要接受來(lái)自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因而可以說(shuō)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是廣泛的監(jiān)督權(quán)，可將其視為最根本的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，在此稱(chēng)為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)。其在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在權(quán)力監(jiān)督制約體系的縱向維度中處于高位，是自上而下的監(jiān)督體系中的監(jiān)督主體。根據(jù)民主集中制的政權(quán)組織原則和2018年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下稱(chēng)《監(jiān)察法》）第八條和第九條中的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依法受到來(lái)自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行自上而下的縱向監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》總則和第十五條中的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，在縱向上依法對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。即國(guó)家監(jiān)察權(quán)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)二者在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中，在縱向上構(gòu)建了一個(gè)雙向的權(quán)力監(jiān)督制約體系。在此二元體系中，必須堅(jiān)持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的主導(dǎo)地位，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使的全過(guò)程實(shí)現(xiàn)權(quán)威、高效、全面的監(jiān)督；而國(guó)家監(jiān)察權(quán)在對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的過(guò)程中，則必須要以尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位為前提，相對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的主導(dǎo)地位而言則應(yīng)處于從屬地位。行使監(jiān)察權(quán)的范圍應(yīng)界定于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員，而非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，并要注意與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的“核心區(qū)域”劃清界限。

根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條中的相關(guān)規(guī)定，前檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，即在監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)之間進(jìn)行了重新排列組合，在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了以橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)向?yàn)榉较虻膰?guó)家監(jiān)督權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。首先，從監(jiān)察委員會(huì)被賦予的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)構(gòu)成來(lái)看，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)二者間權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換尤為明顯。其中關(guān)于調(diào)查權(quán)，基于《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)在一定程度上可以認(rèn)為是整合自檢察權(quán)的。其次，從監(jiān)督程序和方式來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)被賦予的處置職責(zé)，可以理解為根據(jù)調(diào)查結(jié)果，涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴；監(jiān)察對(duì)象有違法違紀(jì)行為、但尚未構(gòu)成職務(wù)犯罪情況的，由監(jiān)察委員會(huì)自行處置。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的可以稱(chēng)之為一種“程序性”的處置權(quán)，將其移送檢察機(jī)關(guān)，二者在監(jiān)督程序和方式上可以說(shuō)是形成了一種橫向的銜接。最后，從二者職能的銜接來(lái)看，政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院相關(guān)部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)后，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍實(shí)現(xiàn)了從事前預(yù)防到事中和事后監(jiān)督的全覆蓋。檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督都是事后監(jiān)督，是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督的補(bǔ)充和強(qiáng)化。從監(jiān)督對(duì)象上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要針對(duì)行使公權(quán)力的人員，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)，二者形成良好互補(bǔ)的相對(duì)合理的橫向監(jiān)督制約機(jī)制，又保持了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)二者在權(quán)力職能上的特點(diǎn)，有助于二者在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督工作的有效銜接。

（二）橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制的轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)立法工作有待改進(jìn)。從法律規(guī)定內(nèi)容看，具有較強(qiáng)的原則性但可操作性不足；從立法體系看，相關(guān)法律規(guī)定散見(jiàn)于各層級(jí)的立法文件中，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的專(zhuān)門(mén)立法。這為個(gè)人信息保護(hù)工作帶來(lái)一定的困境。為此，筆者從國(guó)家層面、行業(yè)層面分析我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法現(xiàn)狀。

（三）平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向

前監(jiān)察體制下，國(guó)家監(jiān)察資源力量相對(duì)分散，難以形成強(qiáng)大的合力。存在監(jiān)督范圍、監(jiān)督職能等方面的重疊，造成監(jiān)督資源的浪費(fèi)、監(jiān)督效率的低下。改革后，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。將監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)，與國(guó)家司法機(jī)關(guān)同處于人大之下從而構(gòu)成國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)，且與檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)各司其職，在其監(jiān)督職權(quán)上表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的同一性，彼此間相互依存又相互促進(jìn)。在權(quán)責(zé)、職能、工作程序上也實(shí)現(xiàn)了良好的銜接，避免了職權(quán)上的重疊和國(guó)家監(jiān)督資源的浪費(fèi)，提高了監(jiān)督效率，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力的全方位、系統(tǒng)性監(jiān)督。此外，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約方面各有側(cè)重，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主要是居于統(tǒng)領(lǐng)性地位，代表人民行使最為廣泛的國(guó)家監(jiān)督權(quán)；監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的專(zhuān)職機(jī)關(guān)，其監(jiān)察對(duì)象覆蓋了所有行使國(guó)家權(quán)力的公職人員；司法機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中同監(jiān)察機(jī)關(guān)工作實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，完成由調(diào)查到起訴到審判的全過(guò)程。在國(guó)家“系統(tǒng)監(jiān)督”的體制機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)了不同組織機(jī)構(gòu)間權(quán)力監(jiān)督與制約相結(jié)合，充分發(fā)揮多方優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)了不同國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力、范圍、職能上的相互補(bǔ)充。

國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的重新構(gòu)建

國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換必然引起整個(gè)系統(tǒng)的重新構(gòu)建。此次權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換引起的重構(gòu)并不僅是局限于由“行政監(jiān)察”到“國(guó)家監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變，更是涉及整個(gè)國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部重組和政治體制機(jī)制變革。

（一）由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”

我國(guó)的根本政治制度和民主集中制的政權(quán)組織原則決定了我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)之下的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)存在于一種權(quán)力監(jiān)督與制約的平衡之中。但改革后國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督并沒(méi)有相關(guān)的法律依據(jù)和邏輯基礎(chǔ)。司法獨(dú)立是我國(guó)重要的憲法原則，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于在審判獨(dú)立原則的前提下，對(duì)審判機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督，且對(duì)于涉及審判工作核心領(lǐng)域人員的監(jiān)督則要保證僅限于對(duì)其個(gè)人行為的監(jiān)督而不能對(duì)其獨(dú)立審判產(chǎn)生影響。改革前，根據(jù)《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，刑事偵查與提起公訴職能都隸屬于檢察機(jī)關(guān)，形成了偵查與起訴同體的監(jiān)督格局，使得在“偵查—起訴—審判”辦案過(guò)程中，難以平衡檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的權(quán)限和權(quán)重，檢察機(jī)關(guān)權(quán)限相對(duì)過(guò)大導(dǎo)致對(duì)審判機(jī)關(guān)權(quán)限的弱化。改革后，原先檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，并被賦予了調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，《監(jiān)察法》第四條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等互相配合，互相制約。因而，職務(wù)犯罪案件“偵查—起訴—審判”的辦案程序由檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)二者職權(quán)“頭重腳輕”的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀O(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)針對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果依法提起公訴、審判機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的權(quán)力結(jié)構(gòu)和格局，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡與銜接，實(shí)現(xiàn)了良好的橫向權(quán)力監(jiān)督與制約。

（二）由“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”

首先，居民負(fù)債率的下降可使居民消費(fèi)增速明顯上升。2016年，在模擬期間居民消費(fèi)增長(zhǎng)率約為8.80%，較基準(zhǔn)模擬和實(shí)際值分別高出0.16和0.18個(gè)百分點(diǎn)；2017年，情景模擬的居民消費(fèi)增長(zhǎng)率約為7.60%，較基準(zhǔn)模擬和實(shí)際值的差距分別進(jìn)一步提高到0.38和0.37個(gè)百分點(diǎn)(圖3)。由此，2016年、2017年，社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速的情景模擬值也分別較基準(zhǔn)模擬值提高0.16和0.38個(gè)百分點(diǎn)。

改革前，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的行政同體監(jiān)察、檢察同體監(jiān)督格局存在多方弊端。就行政同體監(jiān)察而言，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍十分局限。在同體監(jiān)督的體制機(jī)制下，對(duì)同級(jí)組織甚至是上級(jí)組織的監(jiān)察難免受到諸多因素的影響和制約。再者，行政同體監(jiān)督的癥結(jié)還在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合一難以為公眾所信服，難以構(gòu)成權(quán)威、高效且強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制。就檢察同體監(jiān)督而言，改革前，檢察機(jī)關(guān)不僅在“偵查—起訴—審判”的工作程序下難以平衡與審判機(jī)關(guān)的權(quán)限和權(quán)重，直接導(dǎo)致對(duì)審判機(jī)關(guān)權(quán)限的弱化，刑事偵查權(quán)與提起公訴權(quán)同體格局也難免招致對(duì)司法公信力的質(zhì)疑。其權(quán)限范圍廣泛涉及職務(wù)違法犯罪行為的預(yù)防權(quán)、刑事偵查權(quán)、提起公訴權(quán)和對(duì)其權(quán)力行使的監(jiān)督權(quán)，集偵查主體和偵查監(jiān)督主體于一身，難以確保如此同體監(jiān)督的公信力亦為該體制結(jié)構(gòu)的顯著弊端之一。改革后，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”并列，實(shí)現(xiàn)了由“同體監(jiān)察”到“異體監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，不再受到行政機(jī)關(guān)在人事任命、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)等方面的制約。前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，將職務(wù)犯罪預(yù)防、調(diào)查權(quán)和部分處置權(quán)從檢察機(jī)關(guān)整合至國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，打破了前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)同體監(jiān)督格局，對(duì)于破解改革前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制機(jī)制障礙、提高司法公信力、明確權(quán)力邊界、實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部的重組與優(yōu)化，具有重要的劃時(shí)代意義。

在公司附近租了一間房子，獨(dú)居，便宜干凈又實(shí)惠。每天自己在附近菜市場(chǎng)買(mǎi)菜，烹飪，一個(gè)人吃飯，天黑的時(shí)候，站在窗前看城市的夜景，偶爾想念在北方的家人。但我知道，他們過(guò)得很好。晚上會(huì)閱讀，昏暗燈光，看久了眼睛生疼，有時(shí)會(huì)流淚，一流淚就會(huì)想到死去的人，便更想流淚。有靈感的時(shí)候會(huì)整晚整晚寫(xiě)稿子，不滿(mǎn)意了也會(huì)大段大段刪掉，從不可惜為此花費(fèi)的氣力。說(shuō)很少的話(huà)，在公司也只埋頭于自己的工作，辦公室里的人都說(shuō)當(dāng)?shù)胤窖?，?tīng)不懂，便不多說(shuō)。微信朋友圈里偶爾發(fā)一兩條狀態(tài)，有人關(guān)切地問(wèn)候，卻不知如何回應(yīng)。

（三）由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”

監(jiān)察體制改革前的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)主要呈現(xiàn)出以“橫向監(jiān)督”為主的國(guó)家監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)。根據(jù)1997年通過(guò)的《行政監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，可將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督與制約的對(duì)象劃分為組織和人員兩大類(lèi)。其中就組織類(lèi)而言，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他行政主體的監(jiān)督等同于平級(jí)間的監(jiān)督，表現(xiàn)為一種“橫向監(jiān)督”；就人員類(lèi)而言，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員亦屬于人員類(lèi)監(jiān)督對(duì)象的范疇之列，在一定程度上亦可將其認(rèn)定為“橫向監(jiān)督”。改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)以相對(duì)獨(dú)立的身份進(jìn)行直接性“垂直監(jiān)督”，實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為一種對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的內(nèi)在要求。在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)，從中央到地方垂直設(shè)置了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，執(zhí)行國(guó)家監(jiān)察職能，在管理上也一律采取“垂直”管理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《監(jiān)察法》第九條、第十條的相關(guān)規(guī)定，為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位并保障監(jiān)察工作的獨(dú)立開(kāi)展，國(guó)家監(jiān)察體制內(nèi)部依然呈現(xiàn)“垂直”管理模式。此外，從國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)性監(jiān)督地位也可視為一種“垂直監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)更多的是針對(duì)于組織機(jī)構(gòu)層面的監(jiān)督，在此視角下看來(lái)可以說(shuō)是呈現(xiàn)出一種“橫向”機(jī)制。如此綜合看來(lái)，改革后的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，相對(duì)于之前單一的“橫向監(jiān)督”主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)而言，重組后的監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部呈現(xiàn)“縱橫交織”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督格局。

（四）由“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨(dú)立監(jiān)察”

改革前，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的展開(kāi)僅限權(quán)力監(jiān)督和制約過(guò)程中的某些環(huán)節(jié)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使職權(quán)、完成權(quán)力監(jiān)督和制約的整體過(guò)程，是同黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家監(jiān)督資源聯(lián)合，從而實(shí)現(xiàn)從預(yù)防到監(jiān)督，從監(jiān)督到偵查，再?gòu)膫刹榈教幹玫摹奥?lián)合監(jiān)察”過(guò)程。多個(gè)組織機(jī)構(gòu)間就權(quán)力監(jiān)督與制約這一工作的不同環(huán)節(jié)和階段的協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題是此種“聯(lián)合”中無(wú)法忽視的。國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)改革重組后，監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了監(jiān)察權(quán)，并整合了預(yù)防職務(wù)違法犯罪的職能。與前行政監(jiān)察部門(mén)相比，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限范圍涵蓋了職務(wù)犯罪預(yù)防、監(jiān)督、調(diào)查、處置的全過(guò)程。其中尤其是調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的授予，使得監(jiān)察委員會(huì)能夠獨(dú)立完成監(jiān)察工作的全過(guò)程，從而得以作為獨(dú)立的國(guó)家政治機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)。由此可見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)重構(gòu)的背景下，重新排列組合構(gòu)成的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在權(quán)力行使的體制機(jī)制結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)了由以往同多個(gè)組織機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)察工作的不同階段和環(huán)節(jié)的“聯(lián)合監(jiān)察”，到以國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立身份進(jìn)行“獨(dú)立監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。

結(jié)語(yǔ)

明晰國(guó)家監(jiān)督權(quán)力配置轉(zhuǎn)換的機(jī)理和結(jié)構(gòu)，并厘清權(quán)力配置轉(zhuǎn)換所帶來(lái)的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，對(duì)于我們未來(lái)在國(guó)家廉政治理的話(huà)語(yǔ)體系下以整體性視角開(kāi)展研究具有重要意義。在此整體性視野下，我們尚需對(duì)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)這一全新視閾進(jìn)行系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性思考。首先，為保障重構(gòu)的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)成熟有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要思考如何建立和健全與國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制相匹配、保障國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)權(quán)威高效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度規(guī)范，如何通過(guò)健全立法來(lái)保障國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)依法運(yùn)行的合法性。其次，還需對(duì)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)在國(guó)家治理體系中所能發(fā)揮的效能進(jìn)行客觀、合理預(yù)判，并嘗試建立在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)效能發(fā)揮不足情況下的長(zhǎng)效制約和補(bǔ)充機(jī)制。同時(shí)，要關(guān)注未來(lái)該如何把握、衡量和評(píng)估國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的行使和國(guó)家監(jiān)督效能的發(fā)揮，創(chuàng)建適應(yīng)于我國(guó)本土的廉政治理話(huà)語(yǔ)體系。再次，以國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)為切入點(diǎn)，思考如何從國(guó)家全局層面進(jìn)行系統(tǒng)性、統(tǒng)合性的改革規(guī)劃，如何促進(jìn)國(guó)家政治體制機(jī)制的深入變革。最后，深入思考并理性剖析推動(dòng)中國(guó)監(jiān)察體制變革的因果鏈條和動(dòng)力機(jī)制，以應(yīng)對(duì)時(shí)刻發(fā)展變化著的未來(lái)社會(huì)對(duì)中國(guó)監(jiān)察體制及監(jiān)督系統(tǒng)提出的時(shí)代要求和戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。