中國扶貧脫貧的實踐模式、現實效果和演進方向

文/楊萬東

經濟學致力于解決成本與收益的問題，無形中提高了效率，但加大了失衡，目前在全世界各類經濟體中，都存在嚴重的兩極分化，而且通過資本收益的最大化和財富占有的馬太效應，這種趨勢還沒有改變的跡象。在整體經濟實力有了巨大發展之后，收入差距和貧富懸殊問題就成為中國社會的突出問題，要縮小收入差距和改善貧富懸殊的情況，加大力度減貧扶貧就成為一項重要的歷史使命，也是中國經濟轉向高質量發展的必修之課。

中國扶貧的實踐模式

在新中國成立后的計劃經濟時期，中國長時期存在的有限的扶貧主要是救急救災式扶貧。1978年開始，中國扶貧經歷了幾次大的調整。一是從目標看，從不含具體扶貧目標的經濟增長引致減貧的戰略向目標瞄準型開發扶貧戰略轉變；二是從方式看，從救濟性扶貧向開發式扶貧轉變，然后慢慢向社會保障扶貧與開發式扶貧相結合的方式轉變；三是從扶貧對象看，從扶持成片貧困大區轉向扶持特定貧困縣，繼而轉向重點扶持貧困村，近幾年轉向對貧困大區域開發與扶貧進村到戶相結合；四是從扶貧內容看，從單個項目扶貧轉向綜合多維全面深入的扶貧戰略；五是從扶貧細致度看，從原來的一般性模糊扶貧轉向根據貧困戶的不同致貧原因有針對性地精準扶貧。顯然，這些扶貧目標、方式、支持對象、內容和要求，與中國國家財政實力的不斷增強是高度相關的，更與中國共產黨特別是黨的最高領導者對扶貧問題的認識越來越深刻、越來越重視有著必然的關系。

習近平總書記指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”，“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”。這就給中國扶貧的歷史新階段指出了明確的方向。黨的十八大之后，中國的扶貧事業就是認準精準扶貧的路子，一步一個腳印，取得了歷史上最為明顯的成績，形成了許多足以作為人類減貧事業標桿的典型案例。

由于中國的貧困地區主要集中于交通通信不便的邊遠山區及少數民族地區，中國扶貧脫貧的很多生動案例也主要由這些民族地區的干部群眾創造出來。由于各地致貧原因不一，扶貧重點也差別很大。例如，四川省涼山彝族自治州發現教育缺失是該地區深度貧困的主要原因，扶貧重點就放到教育扶貧上；貴州省雖然地處邊遠地區，但貴州省貴陽市因某種機緣和地理條件建成了中國大數據中心，所以貴州的扶貧就充分利用這一比較優勢發展出“精準扶貧云”的大數據扶貧機制；湖南省以黃巖為代表創造了旅游扶貧的“黃巖模式”；云南省的河邊村創立了河邊村助貧中心的公益扶貧模式，紅河州創立了林業扶貧的“紅河模式”，江城縣創立了農墾特色產業扶貧的“江城模式”，羊拉鄉創立了交通扶貧的范例：內蒙古的烏蘭浩特創立了產業扶貧的“菜單式扶貧”模式，喀拉沁旗則創造了資產收益扶貧的“喀拉沁模式”；甘肅創立以外力注入為主的外促內生型“東鄉模式”；青海創立拉面產業脫貧的“拉面經濟”；寧夏創立健康脫貧的“鹽池模式”。

當然實踐中的扶貧并不限于少數民族地區，其他地區以及行業、企業也有很多精準扶貧的創新實踐。比較普遍的是干部駐村幫扶，具有較好旅游資源的地區則較為流行通過發展旅游業扶貧，東部配對幫扶西部地區則流行東西部扶貧協作，全國工商聯策劃了“萬企幫萬村”的企業扶貧，中國人壽進行保險扶貧，哈電集團實行產業基金扶貧，康恩貝集團探索產業鏈扶貧。此外還有通過科技、民宿、危房改造、小額信貸、特色產業、職業教育、易地搬遷、電商、光伏、構樹、低保、龍頭企業帶動、貧困村創業致富帶頭人培訓等方式進行扶貧。

由于貧困人口致貧原因多種多樣，減貧脫貧也就有了豐富多彩的形式，但都達到了貧困人口減少、貧困戶經濟收入上升、貧困地區產業有不同形式的成長等效果。在扶貧脫貧的具體路徑上，總體都是采取綜合施力、堅持中央與地方相結合、形成一體化的扶貧方針；堅持政府與社會相結合，形成系統化的扶貧體系；堅持“扶志”與“扶智”相結合，形成多元化的扶貧動力。當然，經濟性扶貧也并非萬能，現實中仍然存在用任何經濟辦法都無法解決的貧困問題，如因病致貧、因災致貧、失能失智、經營失敗等，這就需要社會政策托底，以福利體系為保障，為這些特別的貧困人群提供基本的生存條件。

中國扶貧的現實效果

貧困問題是一個世界性難題，在20世紀整個時期，世界上的貧富差距不斷在擴大，絕對貧困人口數量在總體上也是不斷增加的。1900年，世界上最富裕的10個國家的財富是最貧窮的10個國家的9倍，1960年這一差距擴大至30倍，1999年增至65倍。1999年，全世界仍有23%的人口生活在極端貧困之中，每天的生活費不足1美元，盡管這一水平比1990年已下降了30%。到2002年，全球仍有8.4億人營養不良。

新中國成立之前，中國是世界上人類發展水平最低的國家之一。1949年新中國成立之后，通過發展經濟，改善醫療、衛生、教育等條件，1949—1978年，我國人均預期壽命由35歲提高到67歲，嬰兒死亡率下降90%，小學、中學和高等學校在校學生數分別增長6倍、62倍和7倍，充分體現了我國社會在此期間的巨大進步和民生改善。但即使到1978年，中國按當年價366元的年人均標準，貧困發生率仍高達97.5%，貧困人口規模高達77039萬人。1978年中國在農村實行家庭聯產承包責任制的同時，就對貧困幫扶、對口支援做出安排，1978—1985年農村貧困人口平均每年減少1786萬人，1985年貧困發生率按當年價482元的年人均標準仍達78.3%；1994年我國頒布《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，實行政府主導、社會參與、區域協作的新模式，到2000年貧困發生率按當年價1528元的人均標準降為49.8%：2000年之后，中國將扶貧開發與城鎮化建設相結合，社會主義新農村建設與嚴格生態保護相結合，在農村分步實行最低生活保障制度，不斷增加對貧困地區特別是集中連片深度貧困的民族地區、生態脆弱地區、邊遠山區、革命老區的財政轉移支付和專項扶貧支持，在全國全面取消農業稅，增加多種農業補貼，加大農村公共基礎設施建設，對貧困地區實行消除貧困村的整村推進式扶貧。到2012年時，我國的貧困人口按當年價貧困標準2625元統計為9899萬人，首次降到1億人以下，貧困發生率降至10.2%；到2017年，按當年價2952元，我國貧困人口還有3046萬人，貧困發生率為3.1%。按照聯合國的統計，中國極端貧困人口比例1990年為61%，2002年降到30%以下，2014年降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻率超過70%。

扶貧減貧的社會意義

貧困是經濟不發達的表現，社會的兩極分化不僅會減少社會的公正性以及降低部分人群發展的自由度，而且會提高全社會的安全風險，影響貧困人群的教育、健康，甚至提高全社會的犯罪率，對兒童的影響就更為深遠和嚴重。

扶貧減貧本質上是一種共享式發展。在中國改革和社會轉型中，勞資差距、城鄉差距、地區差距和貧富差距有拉大的趨勢。一部分社會成員在整體生活水平明顯提高的同時，相對剝奪感卻有增強的趨勢。通過政府支持的扶貧減貧事業，可以糾正市場失靈和社會失靈，對經濟生活領域的差別化、非平衡性、非可持續性進行校正糾偏，通過創造機會、提供機會、提供外部經濟和知識要素補充，注重程序正義、結果正義、補償正義和矯正正義，對資本邏輯和叢林法則造成的非均衡結果進行修正，實行不同社會階層與群體間的成本分擔、活動交流和成果共享，提高政策普惠性，減輕貧富懸殊程度，增強人民大眾的獲得感和制度認同，并通過知識、信息、基礎設施的共享和經濟要素的注入充分開發弱勢社會成員的經濟社會潛能，增強其參與市場競爭和應對經濟風險的能力，實現人的全面發展。這就既借鑒了西方福利主義的合理要素，提升了社會的正義性和經濟自由度，又通過中國特色社會主義的成功實踐，將馬克思主義關于人的全面發展理念在現實中具體呈現出來。

習近平同志倡導并大力推進的精準扶貧是外部世界對貧困地區和貧困人群經濟要素的一種定向植入，既符合目標人群的期待，能夠解決他們現實的民生困難，又有機會將貧困地區和貧困人群的經濟增長和發展潛力充分地發掘出來，這就形成民眾脫困去貧的期待與脫貧攻堅的政策驅動的合力。在這個過程中，政府是主動領導和參與者，企業和社會組織形成積極跟隨的力量，企業通過產業投資、價值投資和責任投資，有效地助力政府發起扶貧活動。

從經濟發展階段來講，2019年中國的城市化水平超過60%，盡管中國的城市化水平未來還會達到70%甚至更高，但從世界城市化發展的歷史規律看，中國城市化水平上升的加速時期已基本結束。中國自1978年以來保持了遠高于世界平均水平的高速增長，迅速成為整體經濟規模僅次于美國的世界第二大經濟體，但同時存在的問題也很明顯，那就是二元經濟特征明顯，發達的城市與落后的鄉村并存，先進的制造業與發展不足的農業之間矛盾尖銳，并明顯地體現在城鄉差距和工農差距上面。

中國農村發展的不足和農民的貧困，使得中國雖然人口規模很大，但社會消費水平和消費空間嚴重不足。已經形成的龐大的工業制造生產能力通過不斷拓展國際市場找到產品的出口市場，這樣又增加了中國與發達國家甚至包括新興發展中國家發生貿易摩擦的機率。中國通過大規模扶貧特別是精準扶貧提高農村貧困群體的經濟購買力和消費力，就可以將中國的人口規模優勢切實轉化為消費市場優勢，為中國工業品消費形成新的本土化的穩定市場，保證工業的正常發展，并能夠通過稅收增長等途徑形成更強的財政積累能力，從而有條件進一步支持中國農業和家村的發展。

經過新中國成立70年來的基礎設施建設，特別是改革開放以來進行的大規模覆蓋城鄉的通電通路建設，包括有條件地區通氣、通自來水的基礎設施建設，中國廣大農村的公共產品供給已經有了很大的改善，電商、超市、快遞等現代營商模式在很多農村地區都有了運用條件，一些地區也有了鄉村旅游、民宿、園藝、生態農業、家庭農場、庭院經濟等新型產業業態，但整體上不少地區已經形成的良好的基礎設施條件并沒有與農村其他生產要素形成有機的配置，農村單位土地產出效益不高，農民收入水平不高，年齡漸老的農一代打工回鄉需要形成新的生產能力，城市化減速后農二代也需要在鄉村發展有足夠的產業吸引力和環境吸引力的情況下才能有動力和熱情回歸鄉村，維持中華民族的主體農產品供給。中國實行的精準扶貧政策，就是對中國新時期鄉村建設的重要制度保障和支撐。

對于生態脆弱地區、生產生活條件不適合居民生產生活地區的農民的異地安置扶貧，有助于在中國房地產業發展進入瓶頸期后為既有原材料生產能力和項目建設能力找到消化空間并形成產業轉型緩沖期，有助于延長中國建筑業的產業生命周期，同時也是中國城市化的主動性拓展。移民搬遷地區都通過科學規劃和整體設計，很多都集中安排在縣城、集鎮、工業園區附近和旅游景區附近，有助于移入群眾擇新業、增收入、求發展，為中國下一步的城鄉融入發展創造了新的條件，有助于植入現代經濟元素，優化移入居民地區的整體生產生活環境，活化當地產業，增強當地吸引力，從而實現振興鄉村發展的目標。

后扶貧時代的努力方向

中國在2020年實現全面小康后，隨著脫貧攻堅階段的結束，由于社會脆弱群體始終存在，中國的貧困問題以及進一步的脫貧解困任務并不會隨之結束，而是需要進一步轉向弱有所扶的政策體系建設。在中國反貧困過程中，還應重視相關風險的外溢。一是金融風險，二是財政風險，三是社會風險，四是返貧風險，五是負向激勵風險。基于以上原因，需要從以下五個方面進一步加強扶貧脫困相關工作：

第一，必須進一步創新扶貧脫困方式，將“扶智”與創新創業精神的培養即“扶志”進一步緊密結合起來，將樹立主動脫貧精神和自力更生精神落實到具體扶貧實踐中，通過文化再造、宣傳推廣、榜樣示范、技能培訓、機會創造等方式，讓貧困戶感到只要有決心、有信心、有能力，徹底脫貧就完全有希望。

第二，環境的打造在徹底脫貧過程中具有基礎性作用。多數貧困地區交通偏遠、信息閉塞，飲水、用電、上學、求醫諸多不便，一些地區生態脆弱，自然災害頻發，這些都是造成區域性成片貧困的客觀原因。對于這些地區需要客觀評估投入與產出的關系，如果投入過大但效果不顯，甚至根本就不適于人類居住，應根據居民意愿整體移民搬遷，以根本消除貧困的根源。對于多數地區而言，需要加大對貧困地區的基礎設施建設投入，包括專項扶貧資金的支持、發達地區的對口支援、社會慈善基金等非營利組織的幫助，以及農民以工代賑的參與。在這方面，必須堅持實事求是的態度，不可人為地提高標準和目標，要充分考慮地方政府的財力和資金的保障情況，避免出現爛尾項目和惡性債務。

第三，外部的連接在脫貧解困中具有重要作用。貧困地區和貧困戶不能僅僅依賴政府脫貧，還需要與城市形成合作互動鏈接，實現農產品與工業品的雙向流動，實現城市智力資源、資金資源和技術資源的外溢和農村自然資源、生態農產品、農村勞動力和社會服務向城市的融入，特別是發展共享經濟、城鄉互助、股權化參與、信用性合作、保險化保障、契約性安排、市場化與公益性相結合，形成民間性、文化性、互動性的共生共利共融機制，為貧困地區和貧困戶長久脫貧提供保障。

第四，產業扶貧對于貧困地區和貧困戶脫貧具有根本性支撐作用。需要根據資源稟賦引進資金、技術、管理等生產要素，培訓合格的勞動者和經營者，打造技術鏈，形成產業鏈，提升價值鏈，核心是形成一批具有企業家精神、敢于冒險、勇于創新、不怕失敗、善于經營的本地企業家，他們的初級形態是脫貧帶頭人、產業大戶、創業能手，再升級就會聯戶發展，以村帶鄉，以鎮帶縣，慢慢形成成片帶面的集群效應。

第五，扶貧脫貧組織體系的建設應科學化、常態化。貧困問題作為一項世界性難題，還會因為各種致貧原因的發生而重現。應總結提煉我國長期以來特別是黨的十八大以來的扶貧工作的成功經驗，規范流程，簡化方式，強化激勵，科學考核，鼓勵成長，使扶貧脫貧組織體系在堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化方面，建設中國模式的益貧助困社會福利保障體系方面，成為一支重要的主力軍和核心隊伍。