后精準扶貧時代的貧困治理：制度安排和路徑選擇

文/唐任伍 肖彥博 唐常

“貧困”是個永恒話題，任何時代、任何國家都存在著“貧困”。世界上很多發達國家的物質財富已經極大豐裕，但仍然存在著“貧困”。因此消除“貧困”是一個世界性難題。中國實現了從“短缺”走向“充裕”，從“貧困”走向“小康”，通過“精準扶貧”，打贏脫貧攻堅戰，消除絕對貧困，全面建成小康社會，中國的貧困治理進入后精準扶貧時代。

貧困韌性和遷移性導致貧困轉型

貧困分為“物質貧困”和“精神貧困”。“物質貧困”包含絕對貧困和相對貧困，絕對貧困表現為物質上的匱乏，是缺乏維持生存所需要的生活必需品的一種狀態，無法進行簡單再生產，威脅到生命的延續。而相對貧困則是相比較而言的貧困，是與不貧困的社會成員相比較的一種衡量和測度，呈現出主觀判斷性、普遍性、動態性、長期性狀態，存在于一切社會中，實質上是社會的不平等、不公平狀態。而“精神貧困”則是行為科學意義上的“貧困”，是“個體失靈”或“行為失靈”，貧困者不能按照理性原則進行決策和思維，導致個體福利無法最大化，成為物質貧困的精神元素，最終進入“貧困陷阱”的惡性循環。

貧困受文化影響，具有很強韌性。中國傳統文化中“安貧樂道”的觀念根深蒂固。孔子把對待貧窮的態度作為區別君子和小人的標準，道德高尚的人超然于貧窮之外，獨善其身。儒道釋三者合流更加強化了這種“安貧樂道”的貧困心理。中華文化中這種“安貧樂道”的貧困觀念，是契合農耕文明、適應生產力水平低下、工具簡陋和生產資料有限時代的文化，具有超強的抗貧困韌性、耐久性和忍受力，是戰勝靠天吃飯的農業文明的一種精神武器，對于塑造民族性格產生了很強的正向激勵，使得民族成員面對貧窮落后的逆境和壓力仍然保持一種堅韌不拔、刻苦耐勞的品性，并能夠窮則思變，形成一種有效應對、適應與復原、成長的心理機制，鑄造了華夏子孫對待貧困罕見的隱忍、堅忍、苦忍、忍受、忍熬、忍耐的人性、人格、人品的質地和應力，面對貧困的重壓，仍然具有異乎尋常的質量、彈性和力度，以及戰勝貧困的信念、意志、毅力和恒心，保持了中華文化的生生不息和賡續發展。

但是，中華民族對貧困的這種韌性和抗力，也帶來了難以愈合的負面心理，產生了很多現代人難以理解的“窮人心態”。社會心理學認為，貧困心理基因有記憶、有遺傳，越是貧困的人，越具有貧窮思維和貧困習慣，接受外界信息的心智容量萎縮，認知“帶寬”被稀缺心態堵塞，使人的思維、行為、眼界受限，認知能力和執行控制力大幅降低。研究證明，貧困者大腦“帶寬”中占據的全是為滿足生理需求所需要的油鹽柴米之類的稀缺物，注意力、觀察力、分析能力等都讓位于解決饑餓的稀缺需求，喪失了承擔風險、敢冒風險的勇氣，限制了想象力。這種資源稀缺的窘迫生活造成的“窮人心態”表現在日常言行舉止中，潛移默化地影響到子女，降低了后代的“帶寬”，使后代心態也變得消極和短視，從而產生貧困遷移，陷入貧困代際傳遞怪圈。

“后精準扶貧”時代絕對貧困治理轉型到相對貧困治理，呈現出六個特點：

第一，絕對貧困向相對貧困轉型。絕對貧困本質上是生存貧困，是一種最低需要的缺乏，無法達到生活所需的最低需求水平，衡量的標準是根據收入、消費、基本生活狀況制定的穩定數值。后小康時代，生產生活資料匱乏、難以維持簡單再生產的“貧困循環”得到緩解，資源絕對稀缺型的物質貧困轉變為對貧困主觀理解的相對貧困上，實際上反映的是整個社會收入分配的差異。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，收入分配的不平等，決定了相對貧困將會長期存在，并成為后精準扶貧時代貧困治理的主要目標。

第二，一維貧困向多維貧困轉型。以經濟貧困為主要形式的絕對貧困消除后，人民不僅對物質文化生活質量和精神文化的追求提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，一維收入貧困將轉型為多維福利貧困。貧困不僅僅是經濟上收入低下的表現，更是一種權利缺乏或其他條件不足的表征，體現了社會參與能力、收入創造能力與機會獲取能力的缺失。聯合國開發計劃署認為人類貧困指的是不具備基本的人的能力，例如文盲、營養不良、衛生條件差等，能力貧困、精神貧困、文化貧困、信息貧困和生態貧困等成為貧困的主要范疇。

第三，生存性貧困向發展性貧困轉型。通過“兩不愁三保障”的精準扶貧，生活資料匱乏、難以滿足基本生存需要的生存型貧困在2020年已經全部消除，生存和溫飽已經不是衡量是否貧困的絕對標準，持續發展成為衡量貧困與否的重要準則。社會學家亞伯拉罕·馬斯洛的需求五層次理論中的較低層次的生理需求和安全需求基本得到滿足，社會需要、尊重需求和自我實現的需求成為最迫切的需求，后精準扶貧時代面對的主要是發展性貧困。

第四，收入型貧困向消費型貧困轉型。絕對貧困的生成大多是因為無固定收入來源，缺少勞動力、因病、因學等原因，全面建成小康社會后，農村居民的收入大幅提升，基本生存問題解決，對生活品質和生活質量的追求更高，消費需求多樣化，消費品質高端化，服務性消費的需求增大，農村居民迫切需要改善生活質量，再加上農村交通設施日益完善，信息交流日益便捷，人口流動性增加，人們的消費習慣和消費觀念產生巨大變化，伴隨有效供給不足及供給方式落后，使得消費型貧困現象凸顯。

第五，原發性貧困向次生性貧困轉型。原發性貧困是最初的、最早的貧困，次生性貧困則是二次生成的、派生的貧困。異地搬遷集中安置的農民，在失去土地或者安置點遠離勞作地點后找不到新的工作，失去收入來源導致生活水平低于其他同類人群；一些暫時脫貧的人口由于資產缺乏和社會保障強度不高，抵御不了疾病、自然災害等風險而致貧，成為原發性貧困衍生出的新型貧困，給后精準扶貧時代的貧困治理帶來新的挑戰。

第六，農村貧困向城市貧困轉移。精準扶貧主要針對農村人口，隨著城市化的推進，大量人口從農村轉向城市，受文化水平和工作技能限制，城鄉二元制度的慣性硬約束與轉移人口自身思維、意識形態的軟約束，使得轉移人口難以真正融入城市主流，階層隔離顯現，“候鳥式”“鐘擺式”的新市民成為最脆弱的一群，收入不穩定、勞動風險大、精神上無所寄托，從前的絕對貧困者以相對貧困者的新形態轉移到城市，成為城市的新貧困者。

后精準扶貧時代貧困治理的困境和治理訴求

貧困的多元性、社會性、穩定性和傳遞性，使得貧困治理難度加大。后精準扶貧時代面臨的是看不見、摸不著的精神上的匱乏，更加復雜的相對貧困治理難度絲毫不亞于絕對貧困。

貧困發展的動態性決定了貧困治理的長期性。經過救助和幫扶可以脫貧的大都是因為突發的偶然因素導致的暫時貧困，長期貧困則是通過扶持仍難以擺脫的，私域或公域的資產和資源赤字從父輩傳遞到子輩，貧困從“代內”演變為“代際”，導致貧困的相關條件和因素在家庭內部由父母傳遞給子女，子女重復父母境遇。因此，長期貧困具有持續時間長且代際傳遞的特點。貧困的動態性使短期貧困一遇自然災害或突發的社會政治經濟因素沖擊，就會演變為長期貧困，導致貧窮惡性循環。

貧困成因的復雜性決定了貧困治理的長期性。貧困是多因素的產物，資源稀缺只是表象，既有個人和家庭稟賦缺失的因素，也有后天教育不足造成發展困難的因素，還有自然災害和社會問題的沖擊因素等。不從根本上消除發展問題，只能解決暫時性貧困，最終可能導致福利依賴。后精準扶貧時代，貧困治理的本質是實現和保障貧困人口的生存權和發展權，使貧困人口具備自我發展的能力，既要實現經濟脫貧，又要實現精神脫困，不僅要“輸血”，更要“造血”，這凸顯了貧困治理的艱巨性和長期性。

后精準扶貧時代貧困治理的長期性和復雜性，決定著相對貧困治理需要新的思路、新的訴求。

首先，后精準扶貧時代貧困治理必須克服“碎片化”治理模式，重塑整體性治理。消除絕對貧困是一項系統工程，國家投入了大量人力物力財力，取得了顯著成效。后精準扶貧時代的相對貧困治理，涉及政治、經濟、文化等領域，面臨貧困治理主體價值取向、利益訴求不一致，而傳統的資源配置“碎片化”、政策措施分散化、治理路徑“山頭主義”“地方主義”“短視化”，無法統一布局，難以形成合力，因此需要重塑整體性治理，治理主體間通過充分溝通與合作，達成有效協調與整合，彼此政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，形成整體性、無縫隙的治理模式，破解相對貧困治理“碎片化”困局。

其次，后精準扶貧時代貧困治理必須破除城鄉二元格局，實施城鄉一體化治理。相對貧困治理核心是發展的不平衡和不充分，表現為城鄉、區域和個體間的不平等。一方面精英和強勢群體對資源的捕獲和優先利用，對弱勢群體產生相對剝奪感。另一方面由于歷史原因以及體制因素，消除了絕對貧困的廣大農村，公共服務在相當長時期內很難趕上城市水平，主動或被動參與到城市化進程中的大量農村人口，精神上、心理上很難融入城市中，成為城市中的“邊緣化”人群，逐漸陷入“相對貧困陷阱”；而留在逐漸“空心化”農村中的人基本上成為新的弱勢群體，盡管衣食無憂，但精神空虛、心理孤寂，社會資本缺少，很難獲得“上行流動”機會，貧困“代際傳遞”、農民工社會融入等問題凸顯，社會出現新的分層和分化，最終導致新型貧困。

最后，后精準扶貧時代務必摒棄運動式貧困治理模式，建立制度性貧困治理模式。絕對貧困的“運動式”治理是最理性和有效的選擇，充分發揮了中國特色社會主義制度優勢，短期內舉全國之力脫貧攻堅，成為世界上減貧人口最多、率先完成聯合國千年發展目標的國家。但這種“運動式”運行和實踐，依靠的是治理主體的權威性，通過“政治任務”和超強的動員能力，短促出擊獲得高效回報，很難可持續發展。后精準扶貧時代的相對貧困治理面臨的環境更加復雜，“運動式”治理難以發揮持續效果，且容易出現反彈和“內卷化”，因此需要一種細工慢活式的精細治理，制度性貧困治理是一種必然選擇。

后精準扶貧時代“攻心為上”貧困治理的制度安排

相對貧困治理作為世界性難題，對后精準扶貧時代的中國來說，如何進行制度安排，是一個重大戰略性選擇。從整體上來說，后精準扶貧時代的貧困治理進入“攻心”時代，重點在于矯正彌漫于這個社會的“精神貧困”，克服“窮人心態”，擴展相對貧困人口的“帶寬”，通過正式制度和非正式制度的安排，從精神上滋養相對貧困者，使他們“帶寬”擴展，大腦不再被資源稀缺俘獲，心理上不再為資源稀缺而感到焦慮和不安，改變限制智力和判斷力的“稀缺頭腦模式”。因此，后精準扶貧時代貧困治理的制度安排必須注重整體性、精準性、長期性、有效性。

第一，建立起與國際接軌的多維動態識別標準，提升貧困治理的精準度與有效性。后精準扶貧時代的貧困治理由原來的物質匱乏、經濟水平較低的物質貧困、收入貧困轉化為發展機會不平等、能力缺失以及社會排斥等精神貧困、發展貧困，現有單一貧困識別指標難以適應后精準扶貧時代的貧困治理，借鑒聯合國、世界銀行以及西方發達國家行之有效的貧困識別標準體系，將傳統貧困治理中忽視的“社會排斥”“文化貧困”“精神貧困”“發展貧困”等因素納入識別體系之中，建立起與國際接軌的多維度貧困識別標準，成為后精準扶貧時代貧困治理基礎。

第二，加強貧困“恥感文化”的制度建設，有效發揮貧困治理對象的“主體性”作用。在絕對貧困治理過程中，貧困者成為被優待群體，一些人滋長了不以貧困為恥，反以貧困為榮、依賴政府、不思進取、坐享其成、爭當貧困戶的心態，“恥感文化”缺失成為陷入“貧困陷阱”的精神誘因。貧困者喪失積極主動、勤勞開拓的文化張力和擺脫貧困的上進沖動，加大了貧困治理難度。因此，后精準扶貧時代的制度安排，要遵循人類認知規律，將文化認知嵌入到貧困治理的制度建設中，大力投資非正式制度建設，加強對心智不健全、社會素養不夠、內生動力不足的“窮人心態”的制度矯正，復興、發育儒家文化的“禮義廉恥”，發揮“恥感文化”在貧困治理中的宣教作用，強調羞恥之心在貧困治理中的約束作用，重塑恥感基礎上的社會道德評價機制，形成以貧窮為恥、以勤勞致富為榮的文化氛圍，激發貧困者內生動力。

第三，借鑒“社會性商業”模式，釋放社會企業在貧困治理中的潛力。傳統貧困治理是一種“授人以魚”，缺乏后勁，難以徹底有效地解決貧困問題。后精準扶貧時代運用“社會商業”模式進行貧困治理，發展社會企業，使社會企業以實現社會功能為目標，追求精神回報而非物質回報，從而有效解決貧困問題。因此，政府要在制度設計上為社會企業發展創造公平法制的社會環境，保障社會企業合法地位和權益，大力推廣社會企業文化，引導社會企業良性發展。

第四，建立貧困治理法，從制度上構建貧困治理的長效機制。“運動式”貧困治理具有“從重、從嚴、從快”的治理功效，短期治理效果明顯，但這種依靠外力的治理模式治標不治本，存在路徑依賴，返貧風險大。后精準扶貧時代要變“運動式”治理為“制度性”治理，盡快建立貧困治理法，形成貧困治理長效機制，化解貧困代際傳遞。制度性貧困治理要建立在大數據和完整信用體系上，要有科學的識別機制，建立起以信用為依據的貧困治理保障網，清除“碎片化”思維，防止貧困從農村向城市轉移、代際轉移、空間轉移、形態轉移的發生，建立城鄉系統互補、協調和融合發展的共生單元，統籌城鄉、區域、形態一體化治理，從空間融合、經濟互動、社會分配、生態環境和精神調適等維度，促進城鄉、區域之間資源互動、物質和精神文明建設交融。

第五，后精準扶貧時代的貧困治理重心在“精神貧困”治理。后精準扶貧時代貧困治理的制度安排重心由物質貧困治理轉移到精神貧困治理上，將“授人以魚”轉化為“授人以漁”，充分發揮非正式制度功能，從心理和行為機制上進行干預，使貧困者“無志”轉為“有志”、“無為”變為“有為”、“自卑”轉變為“自尊”，克服人的非理性行為，避免貧困者的自卑、自賤、自污甚至自損的個體失靈，擴展貧困者“帶寬”，更多地利用社會規范，發揮社會聲譽和“面子”的正向影響力，激發相對貧困者致富的內生動力。對于“失志”“無為”的相對貧困者，有針對性地實施心理干預，挖掘相對貧困者潛在的積極特質、情感和情緒，解決短視和低自控力的缺陷，喚起內心的覺醒，構建政府、市場、社會、個體四維度的“四元治理體系”。