相對貧困治理長效機制構建研究

文/范和生 武政宇

改革開放以來，我國社會發生翻天覆地的變化，國家治理貧困的力度不斷加大，脫貧成效顯著。黨的十九大指出，要確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。然而絕對貧困可以消除，相對貧困仍將長期存在。黨的十九屆四中全會明確提出要堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困長效機制。在絕對貧困消除后有效緩解相對貧困，建立解決相對貧困長效機制，不僅對國家實現現代化目標具有重要的戰略意義，而且對我國社會持續健康發展以及人民美好生活的實現都具有強烈的現實意義。

相對貧困是近幾年學術界關注的熱點話題，圍繞相對貧困的概念、影響因素、治理手段等學者們做了大量的研究。然而學界對相對貧困治理機制的研究大多是從個別影響因素入手，不夠系統全面，更重要的是，關于我國2020年消除絕對貧困后的貧困治理機制的研究尚處于起步階段。因此，有必要對相對貧困問題進行研究，構建相對貧困治理的長效機制。

相對貧困治理機制構建困境

隨著經濟的快速發展以及社會貧富差距的拉大，貧困的內涵、特征、主體等發生了新的變化，這給我國2020年后的貧困治理工作提出了新的挑戰。總體來看，相對貧困治理機制構建主要面臨政策有效性、脫貧可持續性、能力貧困、人文貧困和精神貧困五大困境。

（一）政策有效性

我國減貧脫貧工作取得卓越的成效，離不開國家扶貧政策的支持和保障。從持續性上講，現有政策在2020年實現全面脫貧后還應繼續發揮效力。同時，現有扶貧政策關注的重點都是絕對貧困，著力解決農村貧困群體的收入不足問題，而事實上農民更多的不是追求收入的最大化，而是較低的風險分配和較高的生存保障，這需要國家從多方面給予貧困群體政策支持，尤其是有關相對貧困治理的制度政策必須跟進到位。此外，中國幾十年的貧困治理逐漸形成了政府強力主導的模式，這種政府大包大攬主導扶貧工作的模式，一方面形成一種壓力型體制，最終全部壓力傳導至基層，使基層不堪重負而制造數字脫貧的亂象；另一方面不利于調動貧困群體脫貧致富的積極性，滋生惰性，無法達到持續脫貧的理想效果。

（二）脫貧可持續性

多年來，我國農村地區居民的收入呈高速增長態勢，且年均增速超過城鎮居民，然而，農村地區的收入高速增長更多的是依靠農民外出打工的工資性收入和政府的轉移凈收入，單純依靠農業農村的產業經營性收入的占比非常小。這種農民脫貧增收的模式顯然是不可取的，因為無論是外出打工獲得的工資性收入還是政府轉移凈收入，都屬于外源性收入，這種收入增長存在很大的風險因素，不利于農民收入的長遠可持續增長。同時，產業經營性收入增長也面臨諸多問題。在國家產業扶貧的推進過程中，扶貧產業多集中在生產的初級環節，由于農村地區的生產技術水平低下，產品質量不高，無法被市場接受，或者未形成較完整的產業鏈，生產出來的產品找不到銷路，導致生產過剩，農民無法將前期投入有效地轉化為資金收入，進而影響其脫貧增收。還存在某些貧困地區不適合發展扶貧產業，但當地政府為了完成脫貧增收的硬任務強力推行產業扶貧，這種做法與地區實際脫節，不僅無法有效促進農民脫貧增收，還對當地的社會生態產生嚴重影響。

（三）能力貧困

到目前為止，我國的精準扶貧政策主要針對的是貧困群體的經濟貧困問題，但單純的經濟扶貧只能治標，即消除絕對貧困問題，卻不能治本，無法解決相對貧困問題。且這種絕對貧困的消除很可能是暫時的，許多貧困群眾雖然獲得了脫貧的機會，但是沒有獲得自主脫貧的能力，剛剛脫貧的群眾由于缺乏持續創收的能力，加之全面脫貧后國家扶貧政策也許會松動，很可能出現返貧的狀況，陷入相對貧困的境地。同時，貧困群體由于缺乏廣泛的社會聯系，社會資本相對匱乏，極大地限制了他們從社會關系網中獲取資源的能力，加劇了他們相對貧困的狀況。此外，貧困地區弱勢群體的自我發展能力尤其不足，這使得貧困地區內部的相對貧困問題進一步激化，如果外部力量不能有效改善和提升弱勢群體的自我發展能力，他們很難靠自身力量脫貧致富，從而陷入相對貧困。多年來我國的扶貧工作著力于推動政策兜底的保障作用，而對貧困群體的能力建設重視不足，這使得他們在就業中容易受到擠壓和排斥，收入得不到保障，很容易陷入相對貧困。

（四）人文貧困

導致我國貧困地區脫貧難、返貧易，以及陷入相對貧困的另一個重要原因在于人文因素的相對貧困，即除個人收入等經濟因素外，個人受教育水平、參與權利的保障、健康環境等人文因素也是界定貧困的重要因素。一是因受教育水平差異導致的相對貧困。我國自實行九年義務教育以來，國民的受教育狀況得到極大的改善，然而城鄉之間的教育水平和條件還存在著巨大的差距。二是貧困群體享有權利的不足，即權利貧困。權利貧困作為一種客觀社會現象伴隨著人類社會發展的始終，在現階段我國城鄉二元體制下，權利分配不均衡的現象尤為突出。三是健康狀況的差異導致相對貧困。健康是人力資本的一個重要組成因素，它通過影響人的勞動生產率來影響其收入水平，因而健康狀況對我國農村地區的貧困問題也具有重要影響。2011年，國家提出“兩不愁、三保障”的扶貧開發總體目標，總的來看，“兩不愁”基本解決了，“三保障”還存在不少薄弱環節。對于人文貧困的治理仍是解決相對貧困問題的重要內容。

（五）精神貧困

2013年以來，我國扶貧政策已經由原來的“大水漫灌”式扶貧轉變為精準扶貧、精準脫貧。這種精細到個人的扶貧成效卓越，但政府主導、貧困群體被動接受的扶貧模式一定程度上滋長貧困群體“等靠要”的思想，產生一種精神上的貧困。很多貧困群眾在國家精準扶貧的政策下成功脫貧后，依舊缺少自主脫貧的能力和動力，進而面臨返貧的風險。同時，還有些貧困戶為了能夠持續獲得政府的資金扶持，以貧困為榮，甚至不愿意脫貧。此外，市場經濟帶來的社會競爭的加劇以及貧富差距的拉大，形成馬太效應，貧困群體通過社會比較，心里產生一種相對剝奪感，這是相對貧困產生的重要根源。這種相對剝奪感廣泛存在于農村和城市邊緣區域的貧困群體中，尤其是那些處于扶貧標準邊緣、卻無法享受國家的扶貧政策的貧困“邊緣戶”。由于物質層面的扶貧成果容易量化考核，而精神層面的扶貧效果很難通過數字化的指標加以考核評估，更加大了精神貧困的治理難度。

相對貧困治理長效機制的建構

相對貧困問題的復雜性決定了必須綜合全面地考量治理相對貧困問題，因此有必要從多個維度入手，以相對貧困存在的重難點問題為著力點，探索建立相對貧困治理的長效機制。

（一）制度保障機制

一是要保證政策的有效銜接，把鞏固減貧成效和應對新時代的相對貧困問題結合起來。一方面，保證現有扶貧政策的持續性，對于成功“摘帽”的貧困地區和貧困群體，摘帽不摘政策，確保扶貧政策持續發揮效力，鞏固脫貧成果；另一方面，針對愈發凸顯的相對貧困問題，必須在現有政策的基礎上，出臺更多有助于緩解相對貧困的政策法規，著力解決農村貧困地區的相對貧困問題，適當加入城市地區相對貧困的治理，尤其應注意社會中某些特殊群體的相對貧困問題。二是組織協同保障，從過去“九龍治水”式的扶貧變為各部門政策統一、歸口管理。要統一整個扶貧工作的政策制定，必要時結合不同地區實際進行調整，嚴防“上有政策，下有對策”現象的發生。應從國家層面設立專門扶貧機構，統籌管理全國扶貧機構和部門，將扶貧工作納入各級政府部門的基本職能范圍內，促進扶貧工作的日常化。三是要完善多元監督考核機制。首先，設立專門的扶貧監督考核部門，統一脫貧攻堅考核評估規范，建立綜合性考核指標，杜絕數字脫貧亂象。其次，可以適當引入社會力量進行第三方評估，監督政府部門貧困治理的實際效果，建立更客觀合理的考核機制。最后，還應該把貧困群體納入脫貧績效考核主體的范圍內，讓他們也參與到脫貧考核工作中。建立政府部門、貧困群體、社會第三方機構多元參與的監督考核機制，形成科學有效的脫貧績效考核體系。

（二）產業培育機制

產業興旺是鄉村振興的重要基礎，是解決農村問題的前提。相對貧困的治理必須與鄉村振興戰略緊密結合，以農業供給側結構性改革為契機，把培育產業、促進產業興旺作為治理相對貧困、推動鄉村振興的根本出路。一是多元主體參與。一方面，鼓勵和支持有實力的農產品企業深入農村貧困地區，大力發展現代農產品加工業。這些企業不僅可以帶來先進的生產技術，延長農產品產業鏈，還可以創造大量就業機會，推動貧困群體持續脫貧增收，促進當地農業產業化發展。另一方面，農業合作社可以發動和引導農戶發展家庭農場，讓更多貧困農民參與到鄉村產業的建設和發展中。這種內外聯動的鄉村產業發展機制將進一步形成農產品企業帶動、農業合作社引導、農村居民參與的農村產業發展新格局，促進不同主體優勢互補、利益共享，在推動農業產業化和城鄉融合發展的同時，保證了農民持續脫貧增收。二是發展特色產業。結合不同貧困地區資源的差異和發展的實際，因地制宜地發展具有地區特色的產業，推動優勢特色農產品品牌化，支持建設一批特色農產品優勢區，使資源優勢轉換為產業優勢，促進鄉村產業和經濟發展的同時，進一步提高農民脫貧增收的穩定性和持續性。三是要推動產社融合發展。產業化的確會為鄉村的振興注入強大的動能，但是若沒有考慮當地的自然生態和人文生活狀況，很可能造成南橘北枳的后果。必須推動農村地區產社融合發展，結合具體實際，實事求是地發展鄉村產業。

（三）能力建設機制

治理相對貧困不光要授之以“魚”，更要授之以“漁”，必須緊緊圍繞貧困群體自身能力建設這個中心，激發脫貧致富內生動力，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。一是強化貧困人口的職業技能。必須堅持就業扶貧和能力扶貧相結合，在保證和完善現有就業福利政策的基礎上，加大貧困人口的職業技能培訓力度。要加強培育農村貧困人口的現代農業生產技術，從而有效提高農業勞動生產效率，提升自身的資本價值，保證脫貧致富的可持續性。同時還要根據不同地區和不同群體的實際情況，實行分類培訓，尤其應注重農民工群體的職業技能培訓，以提高其市場競爭力。二是要激發貧困群體的創業潛能，鼓勵和支持大眾創業、萬眾創新。一方面通過創業培訓對貧困群體進行價值重構和信心再造，挖掘其創業潛能，提高創新創業技能，激發內生動力；另一方面國家繼續加大農村貧困人口創業的政策扶持力度，完善鄉村創新創業支持服務體系，建立和完善農業產學研協同創新機制。三是要培植社會資本，提高貧困群體從社會關系網中獲取各種資源的能力。一方面，加強貧困群體與政府、企業之間的交往和聯系，增強互信互利。政府和企業在貧困地區的扶貧開發過程中應與貧困群眾保持密切的交流溝通，保證信息的公開透明，尊重貧困群眾的知情權，積極聽取貧困群眾的意見和需求，提高脫貧攻堅的精準性。另一方面，積極構建貧困地區內部關系網絡，實現資源共享。以農業合作社為紐帶，建立以農民為核心的農村社會關系網絡，加強農民內部的信息交流和資源共享，尤其是注意讓先富起來的農民帶動能力較弱、相對貧困的農民共同發展。

（四）人文發展機制

必須探索構建相對貧困治理的人文發展機制，以改善貧困地區人文環境貧瘠現狀。一是扶貧必扶智，大力加強貧困地區的文化教育，縮小城鄉教育差距。一方面，根據不同地區教育水平差異合理分配教育資源。當前，城鄉之間的教育水平存在明顯的差異，農村地區的教育資源嚴重稀缺，必須有意識地將教育資源下沉到農村貧困地區，完善農村地區教育基礎設施建設，縮小城鄉教育差距。同時，不同貧困地區之間受教育水平也存在差異，在實施教育扶貧的過程中，應給予教育深度貧困地區更多的關注。另一方面，加大對貧困家庭子女的教育扶貧力度，通過子代教育阻斷貧困代際傳遞的路徑。當地政府要加強對貧困戶的思想教育，破除部分貧困家庭輕視教育的落后思想。同時國家應繼續完善貧困人口的教育資助政策，消除貧困家庭因學致貧、返貧的現象。二是保障貧困群體的各項權利。要讓貧困群眾轉變為參與扶貧工作的主體，充分保障他們參與扶貧工作的需求和權利。同時要通過宣傳教育的形式使他們充分了解享有的權利、如何行使這些權利，以及如何通過有效手段維護自身權利。三是要營造健康的環境。一方面要打造健康的人居環境。針對農村貧困地區人居環境惡化的現狀，必須著力推進農村人居環境整治，改善貧困地區人居環境，建設美麗宜居的鄉村。另一方面，多舉措保障貧困群體的健康。加強貧困地區的基本公共衛生服務體系建設，加大深度貧困地區的公共服務資金投入，完善農村地區的社會醫療保險和救助體系，不斷提高貧困地區的醫療保障水平和服務能力，逐步減少并最終消除因病致貧、返貧的狀況。

（五）心理服務機制

相對貧困問題來源于貧困群體的主觀感受，它是貧困群體通過社會比較后產生的一種相對剝奪感。因此，治理相對貧困還需建立一個針對相對貧困群體的心理服務機制。一是要著力消除貧困群體的貧困心理，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。一方面，加強對貧困群眾的思想道德教育，發揮社會主義核心價值觀的引領和導向作用，大力弘揚勞動光榮、勤勞致富的正確勞動價值觀，著力消除貧困群眾不勞而獲、安于現狀的消極落后思想，必要時進行適當的心理干預，提高他們脫貧致富的主動性和自信心。另一方面，充分發揮榜樣示范帶頭的作用。樹立一批脫貧致富先進典型，發揮他們的模范帶頭作用，激發相對貧困群眾脫貧致富的斗志和信心，在貧困地區營造一種你爭我趕、脫貧致富的良好氛圍。二是要強化貧困群眾的獲得體驗，讓他們充分感受到脫貧致富帶來的利好之處。政府應重視對貧困群眾的精神呵護和人文關懷，加強與貧困群眾的心理溝通，充分了解并滿足他們的實際需求和潛在需求，確保扶貧工作的精準性和有效性，提高貧困群眾的滿意度。三是要正確引導社會比較，減輕貧困群體的相對剝奪感。一方面，國家必須努力縮小社會貧富差距，在大力發展經濟的同時，更加注重分配公平，確保發展成果由人民共享，尤其應關注社會底層相對貧困群體的利益，減輕他們的相對剝奪感。另一方面，要建立健全針對相對貧困群體的心理服務體系，調節相對貧困群體的社會心態，消減他們內心的壓迫感和失衡感。通過正確的引導社會比較，使相對貧困群體對社會公平狀態產生積極的認同，從而有效減輕相對剝奪感，緩解相對貧困問題。