突發公共事件治理的智能互聯體系
——以中國防控新冠病毒疫情為例

文/黃津孚

突發公共事件由于發生突然、情勢復雜、變化迅猛、后果嚴重，對傳統的政府管理提出了嚴峻挑戰。2019歲末中國發生的新冠病毒肺炎疫情即屬于突發公共事件。新冠病毒肺炎疫情在科學技術、經濟、社會文化、自然生態與社會生態、治理系統等五個方面表現出復雜性與不確定性。在全球面臨新冠病毒疫災挑戰的形勢下，中國政府在突發公共事件治理中以智能互聯策略予以應對，取得了初步成效。

突發公共事件、智能互聯、公共治理的基本釋義

突發公共事件是指突然發生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，進而危及公共安全的緊急事件。例如，2003年我國出現的SARS公共衛生事件、2008年我國四川發生的汶川大地震以及最近爆發的新型冠狀病毒肺炎，等等。公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與，二者整合而成的公域治理模式。其具有治理主體多元化、治理依據與方式多樣化等典型特征。

公共治理理論的提出和實踐，是復雜系統理論發展、政府管理與市場機制加上社會自治的相互融合，以及智能互聯思維的興起等多方共同作用的結果。

復雜系統理論旨在喚起人們對決策過程中迅速變化的大系統的復雜度和不確定性的重視。近年來接連不斷的突發事件，例如公共衛生事件、全球金融危機、信息安全、環境保護等，均凸顯出單獨的政府管理、市場機制和社會自治機制的局限性。智能互聯的思維邏輯，是通過互聯網絡與智能化，快速感知、解析和預測復雜系統的狀態及變化，進而降低決策情景的不確定性，并且提供多種優化的解決方案。

智能互聯是21世紀出現的科學技術、經濟、社會和治理變革的大趨勢，其特征是萬物互聯，智能化快速發展，兩者相互支撐、相互融合。智能化廣泛應用于各要素及系統網絡的互聯互通，互聯網本身采用了智能化的方式，因而使資源的開發、配置和利用更加系統高效，使各層次的合作更加通暢緊密，生產關系和社會關系得到改善；人類智能與人工智能AI的相互協同、加速發展，推動知識創造和科技創新，加速生產力的提高，用人類集體智慧及先進的技術手段改善互聯與合作，解決面臨重大困難的經濟、社會和生態問題，包括復雜大系統的突發危機。

新冠病毒疫情防控的復雜性與不確定性

2019年12月上旬，中國武漢發現新型冠狀病毒患者。相關專家組經過研究并通過病毒的基因測序，確認病原體是不同于SARS的新型冠狀病毒。由于正值春節，區域間人員流動性極大，疫情發展迅速，成為新中國成立以來，在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。

從管理學角度分析，新冠病毒疫情防控是一項緊急的管理任務。管理對象是一個包括科學技術、經濟運行、社會生活、自然和社會生態、政府與社會治理的復雜結構和大量不確定性的動態大系統，管理的首要目標是將該事件的負面影響控制到“最小”，但管理者面臨五個方面的復雜性與不確定性的嚴重挑戰。

1.科學技術方面的復雜性與不確定性挑戰

疫情初期，在政府決策層，包括科學界在內，對于病毒種類、寄生與繁殖特點、主要危害、其誘發機制及潛伏期等方面的認知都需要一個過程。究竟病毒宿主是誰？通過何種途徑傳染給人？傳染性有多強？是否會人傳人？是否會發生二次傳染？關鍵是如何防控和治療？現有抗病毒的藥物是否有效？許多方面都存在不確定性。管理者面臨諸多兩難決策，特別是如何估計疫情的嚴重性？何時向群眾公開宣布其嚴重性？何時采取大規模防控措施？如果政府宣布晚了，可能導致疫情迅速擴大；如果政府宣布早了，可能引起不必要的驚慌，干擾國家總體戰略的部署和貫徹。

2.經濟方面的復雜性與不確定性挑戰

這里涉及到三個層面的經濟問題。首先是直接的防控資源，包括各地特別是武漢及湖北全省的醫院接診能力可否應對？醫衛物資的供應能否跟得上？財政支持力度需要多大？這直接取決于病患人數及其變化速度，這些都是不確定的。其次，為了控制人員流動引起疫情擴散，必然要采取停工停運措施，甚至下令封城，這究竟對經濟有多大影響？哪些是重創產業需要救助？對財政收支的影響有多大？在經濟下行階段許多企業已經非常艱難，會不會引起系統性經濟風險？這些都是不確定的。最后，疫區已經蔓延到許多國家，鑒于中國巨大的經濟體量及其在國際產業鏈中的地位，疫災對全球經濟的沖擊將會多大？這不但取決于中國的行動，也取決于各國對疫情的預期、對策及對雙邊和多邊關系的態度，同樣也存在很大的不確定性。

3.社會文化方面的復雜性與不確定性挑戰

疫情剛好發生在春節期間，這是中國人最重視的家庭團聚的節日，宣布嚴重的感染性疫情發生會不會引起公眾恐慌？重災區武漢是一個人口超千萬的大城市和華中地區的交通樞紐，為阻斷疫情擴散而封城或限制出行，一定會影響親友團聚及物資供應，會不會激起民怨？某種程度上，這是比經濟安全運行更為復雜和更具不確定的重大挑戰。

4.自然生態與社會生態方面的復雜性與不確定性挑戰

從自然生態視角分析，這是一個冠狀病毒與人類博弈的過程。病毒宿主及傳染人的中間宿主是哪種動物？需要滅殺或遠離這些動物嗎？病毒的變異性及變異速度如何？與人類種群及自然環境有何因果關系？科技工作者開發疫苗的速度如何？各地接診、鑒別和對抗新冠病毒的醫護力量能否抑制疫情發展？會在多大范圍內爆發疫情？在商業生態方面，地區性、國際性隔離對商業的損害程度如何？恢復期會多長？在國際政治生態方面，世界衛生組織會做出什么樣的結論和總體安排？各國會作出什么樣的反應？一系列不確定因素擺放在決策者面前。

5.治理系統方面的復雜性與不確定性挑戰

多地正處于召開“兩會”期間，全國兩會一般在每年的3月份召開，全國范圍的疫情防控是否會影響其籌備及進程？為了控制疫情，減少交叉感染，是否需要延長假期？為了阻斷疫情發展，中央需要了解上百萬乃至上千萬疫區居民出行軌跡，需要控制各種公共場所活動，監測進入社區村落和公共場所人員，發現潛在患者，安排收容地點，落實管理責任，報告相關信息。那么，各層級的執行力如何？通過什么渠道，根據什么程序合理分配救援物資？如何防止貪腐與不作為？一旦出現制造恐慌的謠言，出現緊缺物資的哄搶與非法投機，如何迅速制止？

上述一系列難題單純依靠政府，采用傳統的管理方法手段顯然難以應對，必須采用公共治理的思路和智能互聯的策略，才有可能迅速而有效地予以解決。

新冠病毒公共衛生事件的智能互聯策略

新冠病毒肺炎疫情發生后，中共中央高度重視，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統一領導。2020年1月7日，習近平總書記主持召開的中央政治局常委會會議，對做好疫情防控工作提出了要求；1月20日又專門做出指示要求各級黨委和政府及有關部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭；1月25日又一次主持召開中央政治局常委會會議，從戰略高度做出重要決策和部署，成立了由李克強總理擔任組長的中央應對疫情工作的領導小組，并派出中央指導組到武漢，充分發揮國務院聯防聯控機制的協調作用。

鑒于新冠病毒肺炎已傳播到國內各地以及全球許多國家，而且通過各種“神秘”的方式在快速變異、傳播與傷人。人類必須用信息科技與集體的智慧，以快制快，以變應變，人機協同、以智勝敵。由此，依托智能互聯思維形成決策的公共治理體系逐步形成。這個體系具體由上下聯動的組織體系，信息發布網絡平臺，資源協調網絡平臺，科技合作網絡平臺以及智能防控與診治網絡平臺等智能互聯專門體系構成。

1.公共治理戰略與組織體系

以習總書記為首的黨中央提出的戰略包括：以堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰為總目標；以堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策為總要求；以武漢和湖北作為全國主戰場，對其他省份加強分類指導，嚴守“四道防線”，步步推進、層層深入，形成全面動員、全面部署、全面加強疫情防控的總格局；以四早（早發現、早報告、早隔離、早治療）、四集中（集中患者、集中專家、集中資源、集中救治）為總方略；堅持全國一盤棋、以統籌各方面力量支持疫情防控作為重要保障；以把控住傳染源、切斷傳播途徑作為關鍵著力點。該組織體系是在黨中央和國務院的統一領導下，由防控領導小組和指導組在國家衛健委專家組的協助下統一指揮，各級黨、政、軍成立分指揮部，根據各地疫情情況負責分區施策，動員和組織各企業事業單位、社區居民具體落實的群防群治公共治理體制。

2.信息發布網絡平臺

有關公共事件的信息是政府、企事業機構、社會團體及個人需要的公共產品。為社會及公眾提供公開、真實、透明、及時的信息是實施有效公共治理的重要基礎。為此，中國政府構建了包括由主流媒體、定期與不定期的新聞發布會、從中央到地方的各種信息收集統計分析等構成的信息發布網絡平臺，發揮了提供有關疫情信息、傳達黨和政府的防控決策與部署、發布相關法規、普及防控知識、交流防控經驗、表彰先進事跡等重要功能，起到了指導各地、各行各業組織落實科學防控措施的作用。

3.資源協調網絡平臺

充足而及時的資源供應是防控疫災取得成效的重要保障。由于事發突然，各地疫情輕重不同，醫護資源供求不平衡狀況曾一度非常嚴重。重災區湖北，特別是武漢醫護人員、接診醫院床位和設備、口罩和防護服等醫護物資嚴重短缺。在統一指揮組織體系和信息平臺支撐下，全國形成了從各級政府、工商企業、醫療機構、慈善公益組織及廣大民眾齊心協力解決防控醫療物資瓶頸的網絡平臺。例如，針對武漢及其相鄰重災區的醫院收治能力及醫護人員的巨大缺口，中央迅速做出決定，從全國各地包括從軍隊調集醫護人員，支援武漢市及所屬市縣，先后有29個省區市和新疆生產建設兵團、軍隊、部委和央企調派330多支醫療隊、4萬多名醫護人員馳援武漢及湖北重災區。為解決床位短缺，黨和政府決定借鑒當年北京市防控SARS的經驗，組織設計院、工程建筑、運輸安裝、設備供應等廠商火速建設火神山、雷神山兩個集中收治的醫院，并征用公共場館建立方艙醫院。

從資源協調平臺獲悉武漢等地口罩、防護服、醫用手套等物資緊缺，中央和地方政府組織動員相關企業召回員工加緊生產緊缺物資，一些大型企業積極主動轉產口罩和防護服，國有、民營、海外企業和個人也紛紛捐錢捐物，支援武漢抗疫。

4.科技合作平臺

防控新冠病毒是涉及到對病毒基因結構及致病機理研究、傳染途徑及防控策略研究、診斷方法與手段研究、抑制或滅殺病毒的藥物研究開發等多學科、多專業的新課題。這些課題的攻關不僅需要大量科技資源，還要與病毒的傳播、毒害、變異拼速度。這就需要盡可能集中全國乃至全球的力量，建立科研院所、醫療機構、制藥企業、政府監管部門之間緊密銜接的合作機制，構建由國內外多學科專家協同作戰的網絡平臺。

例如2020年1月24日，國家病原微生物資源庫發布了由中國疾控中心成功分離的我國第一株新型冠狀病毒電鏡照片；次日，國際權威醫學雜志《新英格蘭醫學雜志》發表了由中國科學家通過對2019年12月發現新型冠狀病毒肺炎患者的樣本完成的全基因組測序結果，與國際同行及時分享研究成果，為盡快開展快速檢測試劑盒研制以及抗病毒疫苗研制提供了重要依據，為努力防止疫情在世界的蔓延做出了貢獻。

國內外研、醫、企協同加快了抗病毒檢測及疫苗的開發與臨床應用。例如由阿里巴巴達摩院和浙江疾控中心等機構研發的新冠肺炎檢測分析平臺正式上線，采用全基因組檢測技術，比常規人工檢測縮短了10小時，從而能讓那些受感染患者得到及時救治，并避免他們在外可能感染其他人群。

為了與新冠病毒爭空間、搶時間，中國在突發性公共事件的治理過程中，努力發揮中西醫結合優勢，積極采用智能化防控與診療手段，通過智能互聯平臺發揮大數據揭示復雜疫情現狀和預測發展趨勢的作用；同時還運用云計算與AI技術加速開發智能化監測、診斷手段，加快疫苗的研究開發，推廣醫護助理開展遠程會診，因此，在防控疫情中爭取了主動，彌補了醫護資源短板，降低了感染風險。

公共事件治理智能互聯策略的初步效果

1.成功遏制了新冠病毒的兇猛發展勢頭

在逐步完善的智能互聯公共治理體系作用下，中國的新冠病毒新增確診和新增疑似病例數從2月15日以后明顯下降，不少地區實現了零增長，為兼顧疫情防控與復工復產創造了有力條件。中國對于突發公共衛生事件治理的經驗，得到了國際認可。中國—世界衛生組織新冠肺炎聯合專家考察組外方組長、世界衛生組織總干事高級顧問布魯斯·艾爾沃德認為，中國為控制病毒的傳播做出了巨大貢獻，也為其他國家和地區的防疫工作爭取了寶貴時間。

2.加強了黨的思想建設和組織建設，增強了全國人民的愛國熱情及堅持社會主義道路的決心

廣大黨員干部貫徹習總書記的指示，強化以人為本的執政理念，充分發揮黨組織的領導核心作用和共產黨員的先鋒模范作用，進一步改善了黨群關系、軍民關系，增強了中華民族的凝聚力。全國4萬多醫護人員不畏艱險馳援武漢，10多天建起并投入使用的兩個床位超千的醫院?？漆t院，創造了中國速度，全國上下發力緩解重災區的資源短缺，體現了集中力量辦大事的制度優勢，更加堅定了全國人民走社會主義道路的決心。

3.增強了我國黨政軍民應對突發公共事件的危機意識和完善國家治理的緊迫感

這次應對疫情的過程，既展示了我國體制和文化方面的優勢，也暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生應急管理體系等方面存在的明顯短板。黨中央提出要總結經驗、吸取教訓，深入研究如何強化公共衛生法治保障、改革完善疾病預防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫療保險和救助制度、健全統一的應急物資保障體系等重大問題，進一步提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。