設區的市人大常委會備案審查的實踐困境及對策

備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度。黨的十八屆四中全會要求加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。黨的十九大明確要求加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。設區的市人大常委會對政府規章和規范性文件進行備案審查，不僅能夠推動合憲性審查機制的運行，也為人大監督創造更多的智慧方案。

一、規范性文件備案審查的依據與方式

（一）規范性文件備案審查的制度依據。立法法第九十八條規定，地方政府規章報國務院備案，應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區的市政府制定的規章應當同時報省人大常委會和省政府備案。設區的市人大常委會對本級人民政府制定的政府規章進行備案審查。監督法第三十條規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令進行審查，認為有規定的不適當情形的，有權予以撤銷。根據立法法第九十八條和監督法第三十條規定，設區的市人大常委會對規范性文件備案審查的范圍包括本級政府規章、本級政府規范性文件和下一級人民代表大會及其常務委員會的規范性文件。

《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》第三條規定，市級政府發布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的文件，政府制定的規章等應當報送本級人大常委會備案。黨的十八屆四中全會把所有規范性文件納入備案審查范圍，明確要求規范性文件不得違憲違法，不得超越權限制定立法性質的文件。《重大行政決策程序暫行條例》第八條規定，重大行政決策應當依法接受本級人大及其常委會監督，屬于本級人大及其常委會討論決定權限范圍內的或者出臺前應當報告的，應當按規定辦理。

（二）對規范性文件事后審查。設區的市人大常委會對規范性文件的備案審查以事后審查為主，不同于地方立法程序和環節，設區的市人大常委會不參與規范性文件的調研、起草、論證和合法性審查等環節。在規范性文件制定過程中，設區的市人大常委會作為監督機關不介入，制定程序結束后才開始行使監督權利。在規范性文件公布后，由報備機關報送給設區的市人大常委會規范性文件備案審查機構，由規范性文件備案審查機構進行審查。

（三）對未備案的規范性文件被動審查。設區的市人大常委會備案審查機構和相關委員會辦事機構，并不主動審查規范性文件，對規范性文件被動審查。比如，《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》第十九條是對規范性文件被動審查作出的規定，根據其他主體的要求，人大常委會可按程序對本級人民政府組成部門、辦事機構或者直屬機構制定的涉及公民、法人和其他組織的權利義務、具有普遍約束力的規范性文件進行審查并處理。對人民法院、人民檢察院為執行法律、法規和司法解釋制定的具有普遍約束力的規范性文件進行審查處理。

二、規范性文件備案審查的實踐困境

（一）規范性文件備案審查理念有待更新。只有理念的自覺，才有行動的自覺。備案審查屬于人大及其常委會監督權的范疇，是推進監督工作的重要環節。加強對備案的規范性文件的審查，有利于維護法制的統一和權威。實踐中，對備案審查工作的認識還有待提高，需要認識到這是貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略的重要舉措，是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度。對黨的十八屆四中全會要求加強備案審查，黨的十九大部署加強合憲性審查的認識還需要進一步深化。

（二）規范性文件備案審查制度和能力建設有待加強。黨的十八屆四中全會要求加強備案審查制度和能力建設，這是全面依法治國的內在要求。黨的十九大要求加強合憲性審查，樹立憲法權威。實踐中，規范性文件備案審查尚處于探索階段，規范性文件審查標準、依法糾錯機制、聯動銜接機制、審查情況報告、審查結果公開等各方面制度尚不健全。備案審查隊伍建設亟需加強，備案審查工作人員數量少，專業人員儲備不足，備案審查技術能力有待進一步提高等，嚴重制約了備案審查工作的質效。

（三）規范性文件備案審查范圍有待拓展。立法法第九十八條和監督法第三十條，明確設區的市人大常委會對規范性文件備案審查的范圍包括本級政府規章、本級政府規范性文件和下一級人民代表大會及其常務委員會的規范性文件。黨的十八屆四中全會要求把所有規范性文件納入備案審查范圍。實踐中，設區的市人大常委會對規范性文件備案審查的范圍并未包括接受其監督的部門單位制定的所有的規范性文件，本級“一委兩院”的規范性文件和本級政府部門的規范性文件未納入備案審查。

（四）規范性文件備案審查標準有待進一步嚴格。“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求還未完全實現。通過2017年全國人大公布的十大備案審查案例、國家市場監管總局通報的2018年公平競爭審查重點督察發現典型問題等可以看出，地方上還存在規范性文件內容違法的突出問題。對于規范性文件備案審查合憲性、合法性、法制統一性和適當性標準的把握，需要更加嚴格審慎。在確保黨中央決策部署貫徹落實、推動和保障憲法法律實施、完善中國特色社會主義法律體系、維護國家法制統一的目標實現上，備案審查標準的嚴格把控還有巨大的提升空間。

（五）規范性文件備案審查方式有待創新完善。黨的十九大要求加強合憲性審查，但備案審查工作尚未為合憲性審查提供成熟的方案，違憲違法規范性文件的撤銷和糾正方式尚未完全規范，規范性文件信息化、智能化建設和信息化工作方式尚未全面推進。事后審查和被動審查方式創新不足，主動審查和審查結果處理方式有待進一步規范創新。

三、規范性文件備案審查機制的完善對策

（一）及時更新規范性文件備案審查理念。“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”理念是行動的先導，要樹立全面加強規范性文件備案審查的理念，認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨的十八屆四中全會關于加強備案審查制度和能力建設的部署，把所有規范性文件納入備案審查范圍。備案審查機構要全面加強規范性文件備案審查的法治意識、程序意識和責任意識，嚴格堅持合憲性、合法性、法制統一性和適當性標準，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。落實黨的十九大關于堅持全面依法治國、深化依法治國實踐的部署要求，將規范性文件備案審查升華為全面維護憲法權威和國家法制統一的重要方式，將保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度落實到位。

（二）依法拓展規范性文件備案審查的范圍。人大是國家權力機關，政府是執行機關，執行機關的活動應當接受監督。接受人大及其常委會監督的部門單位，其活動均應接受監督。政府或者政府部門按照《重大行政決策程序暫行條例》規定，作出重大行政決策形成的文件，應當接受監督。政府部門制定的行政規范性文件，影響公民法人和社會組織的權利和義務，事關利益分配和法律關系的調整，文件質量事關本區域內法治建設質量，影響憲法法律實施的效果，應當納入備案審查的范圍。

落實立法法和監督法相關規定和黨的十八屆四中全會將所有規范性文件納入備案審查范圍的部署要求，設區的市人大常委會對規范性文件備案審查的范圍可探索拓展至接受其監督的部門單位制定的所有的規范性文件，包括但不限于下一級人民代表大會及其常務委員會制定的規范性文件、本級政府規章、本級政府重大決策形成的文件、本級政府行政規范性文件、“一委兩院”的規范性文件和本級政府部門重大決策形成的文件和行政規范性文件。將所有規范性文件納入備案審查，更有利于加強憲法法律實施的監督，為人大監督開拓更廣闊的制度建設空間，真正發揮人大從程序性監督轉向實質性監督的功能作用。

(三)嚴格規范性文件備案審查實操標準。在監督法第五章規范性文件的備案審查中，確定了規范性文件應當撤銷的情形，根據監督法第三十條規定精神，市級人大常委會對縣級人大及其常委會作出的決議、決定和市政府發布的決定、命令進行審查。對于有超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的，同法律、法規規定相抵觸的，有其他不適當的情形，應當予以撤銷等情形的，有權予以撤銷。《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》明確了規范性文件備案審查應當審查的情形，根據該規定第七條規定精神，設區的市人大常委會對規范性文件同法律、法規相抵觸，同上級或者本級人大及其常委會的有關決議、決定相抵觸，超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務，違反法定程序制定規范性文件及其他不適當的情形等，進行審查。關于備案審查標準的規定，《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》相較監督法更加細化，明確了違反法定制定程序的情形。

全面推進依法治國，要建立嚴密的法治監督體系，健全對權力運行的監督和制約。在備案審查實踐中，要嚴格合憲性、合法性、法制統一性和適當性備案審查標準，依法主動撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，樹立備案審查的監督權威，通過監督促進黨中央決策部署的落實和憲法法律的正確實施，維護國家法制統一。第一，規范性文件制定權限和內容要嚴格符合憲法規定。比如，地方政府不得突破權限制定應當由中央頂層設計的制度，中央事權應當由中央行使。規范性文件的制定，不得限制公民的勞動權、受教育權等。第二，規范性文件制定權限和內容要符合法律規定。比如，監督法規定，規范性文件不得超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務。第三，規范性文件制定內容不得同法律、法規規定相抵觸。第四，程序要合法。比如，《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》要求不得違反法定程序制定規范性文件。第五，不得出現其他不適當的情形。比如，規范性文件內容要符合本地實際，不得照抄照搬。制度設計和管理措施要合理，符合公序良俗和社會公眾的價值共識。要反映客觀規律，符合人民意愿，解決實際問題。

（四）加強備案審查制度和能力建設。要以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，嚴格堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，明確備案審查范圍，細化備案審查情形，探索建立規范性文件備案審查標準，明確備案審查的內容和審查程序等。探索實行備案審查工作情況報告制度,保證人大常委會依法履行監督職責，建議地方人大常委會可以在這方面進行多種形式的探索和實踐,使之成為加強備案審查工作的一個重要抓手。要健全完善備案審查機制，提高制度執行力和約束力，加強立法、監督機構的相互配合，建立健全協調溝通機制，切實提升備案審查能力，增強備案審查的實際效能。全面加強規范性文件備案審查工作，需要建設一支遵循規律、忠于法律、捍衛法律的高素質的專門隊伍，要持續加強備案審查隊伍建設，進一步規范備案審查機構設置，全面補充備案審查專業人員，將通過法律職業資格考試的全日制法學專業出身的人員，吸收到備案審查隊伍中，全面提升備案審查工作水平，推動憲法法律實施，維護國家法制統一。

（五）創新完善備案審查工作機制。推進備案審查工作常態化、程序化，完善依法糾錯機制、聯動銜接機制、主動審查機制、審查情況報告機制和審查結果公開機制，堅決糾正“帶病文件”。完善規范性文件備案、審查、研究、處理、反饋工作方式。主動審查是加強監督的有效途徑，要加大主動審查工作力度，認真研究處理公民、法人和其他組織對規范性文件提出的審查建議，加強主動審查，公開反饋結果，建立審查情況公開制度，積極回應社會關切，保障審查建議人的知情權。建立備案審查銜接聯動機制，發揮黨委、人大、政府備案審查機構信息共享和聯動配合的功能作用。推動備案審查工作信息化和智能化，科學運用備案審查信息平臺，實現電子備案和在線審查，提升備案審查工作效率和水平。

規范性文件備案審查以促進憲法法律的有效實施，維護國家法制統一為宗旨，通過工作開展確保黨的政策主張有效落地，各項決策部署有效落實。設區的市要加強備案審查制度和能力建設，拓展規范性文件備案審查范圍，對所有的規范性文件開展合憲合法性審查。加大主動審查力度，完善備案審查機制，創新備案審查工作方式。嚴格規范性文件備案審查的合憲性、合法性、法制統一性和適當性標準，依法正確引導規范性文件的制定，有效發揮規范性文件調節社會利益、引領改革發展的法治功能。通過加強憲法法律實施監督，使得依法行政制度體系合憲合法，讓行政管理權力在法治的軌道上規范運行，全面促進法治建設提效升級。