推動協商民主在國家治理現代化中發揮作用

◇ 文/北京社會主義學院 王東勤

協商民主是中國特色社會主義制度體系中的重要內容，黨的十八大報告首次將“協商民主”從一種民主形式確立為一種重要的民主建設制度形式，將其放置于同“選舉民主”（人民代表大會制度）同等重要的地位，并在此認識高度上作出整體規劃和部署。十九屆四中全會是新時代中國國家制度建設和國家治理現代化的重要里程碑，聚焦于將“制度優勢更好地轉換為治理效能”，并就推進社會主義協商民主發展提出了明確要求：“要堅持社會主義協商民主的獨特優勢，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。“經邦有術，持之以理”，這是《決定》立足新時代的發展目標，對協商民主作出的戰略決策，具有重大和深遠的意義。我國社會主義協商民主有著顯著優勢，把社會主義協商民主制度優勢更好地轉換為國家治理效能，需要著力引領目標方向、凝聚價值共識、建構規范秩序和創新支撐體系。這將有助于推進社會主義協商民主的制度優勢與國家治理效能同頻共振，從而加速制度優勢向治理效能的更好轉換。

一、堅持黨的領導是協商民主制度的最本質的特征

習近平同志指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”這是對國家治理體系和治理能力發展規律的科學總結，強化了人們對協商民主發展規律的認識。黨的領導是國家治理體系中包括協商民主制度在內的任何一種具體制度的最本質的特征，也是我國國家制度和國家治理體系的首要顯著優勢。我國協商民主只有堅持黨的領導才有自己的“根”和“定力”，才能正確擔當。 在我國，協商民主建設必須全面加強和改進黨的領導，形成一套堅持黨的領導的制度規范和工作機制，并將其轉化為協商民主的制度優勢，使我國的協商民主制度彰顯出更加強大的生機活力。

黨中央在《關于加強社會主義協商民主的意見》中，向我們提出了要加強和完善黨對協商民主建設的領導這一極其重要的要求。這就要求我們搞清楚黨對協商民主的領導是什么、堅持黨對協商民主的領導該怎樣辦。加強和完善黨對協商民主的領導，一方面指協商民主的基本領域及各個層次都必須堅持黨的領導；二是指各級黨委在推進協商民主中要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保協商民主有序高效開展。也就是說，在推進協商民主廣泛多層制度化發展過程中，參與各個協商民主渠道的公民和組織要自覺接受黨的領導，各級黨委也要自覺擔負起領導協商民主的責任。這兩個“自覺”缺一不可，但重點是黨委要自覺加強和完善對協商民主建設的領導，目的是為了確保協商民主有序高效開展，學會用協商民主方式治國理政。

二、以人民為中心是協商民主的重要指導思想

習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容是以人民為中心的發展思想，這也是協商民主建設重要的指導思想和行動綱領。[1]習近平總書記指出，“必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作”。黨的十九大把“堅持以人民為中心”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一寫入黨章。

社會主義協商民主是實現黨的領導的重要方式，以人民為中心是社會主義協商民主的根本政治立場。習近平總書記指出，“中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，人民群眾是社會主義協商民主的重點”。黨的十八大以來，我們黨對以人民為中心為根本立場的政治文明建設極為重視和高度關注。習近平同志在當選總書記后首次面對中外記者時就談到：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。習近平在參觀《復興之路》展覽時指出，“實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想”。美好生活的向往和中國夢的實現既需要政治民主建設的進步和完善，又需要政治民主制度的維護和保障。美好生活的向往和中國夢的實現既是為了人民的幸福和未來而著力和考量，又需要人民為之不懈努力和不斷奮斗。包括協商民主建設在內的政治文明建設的目的和宗旨，就是為了人民，為了人民的幸福生活，為了人民夢想的實現。因此，我們發展社會主義協商民主，要“尊重人民首創精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領的增強深深扎根于人民的創造性實踐之中”，造福于人民；我們發展社會主義協商民主，要“廣泛聽取人民群眾的呼聲，充分吸取他們的意見建議，想群眾之所想，急群眾之所急，憂群眾之所憂”，接觸群眾、走進群眾、服務群眾；我們發展社會主義協商民主，要“能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實的權利和自由，保證人民廣泛參加國家治理和社會治理”，讓人民真真切切感受到當家作主的地位、實實在在享受到當家作主的實惠；我們發展社會主義協商民主，要“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數”，盡可能照顧到所有人的利益和需求、關注到每個人的想法和愿望。

黨的十八大以來，我國社會主義協商民主建設事業經歷了反復檢驗、積累了大量經驗、取得了豐碩成果。這些成果在四個方面集中體現了人民性、展現了群眾觀：

一是協商民主的指導思想。它的最終目標是“保證人民當家作主為根本，推進協商民主廣泛多層制度化發展”，逐步加強政治制度的發展和完善，為人民的利益和訴求保駕護航。

二是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。“堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權”，讓群眾真正行使國家主人的權利，讓群眾真實體會到主人翁的滋味，讓群眾真切感受到參與感、成就感、獲得感。

三是“重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商”。在更大范圍上、更深程度上向社會基層普通民眾傾斜，權衡和考慮最基層群眾的切身利益和真實訴求。

四是協商民主的程序保障。將協商的議題和內容納入科學、規范、有序、合理的協商決策程序中，堅持協商于決策之前和決策之中。這既是協商民主在黨的領導下實現和體現人民性的必經過程和必然結果，也是人民性在協商民主建設過程中的真實表現和必然呈現。這正如習近平總書記所講：“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準”。

三、推動各類協商形式有機貫通、相互協調

黨的十八大和十八屆三中全會對發展社會主義協商民主作了全面部署，這在我國社會主義民主政治建設中具有里程碑意義。協商民主在實踐中主要體現為各類協商形式的開展。把協商納入決策程序是健全協商民主制度的重要體現，應著力規范協商民主的運行機制，形成相互銜接和配套的工作制度，使協商民主更加有制可依，有章可循，推動各類協商形式有機貫通、相互協調，使協商成為黨委、政府科學民主決策的必要程序。

1、增強協商意識

各級黨委和政府應高度重視協商民主廣泛多層制度化發展。黨政領導尤其是主要領導的思想認識應統一到中央關于協商民主制度化建設要求上來，改進執政方式，提高執政能力，承擔協商主體責任，從“要我協商”到“我要協商”，把協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中。各級組織則應積極健全制度、豐富載體、體現特色，與黨委共同推動，拓展協商的深度與廣度，真正形成黨委重視、政府支持、政協主動、各方參與的良好格局。

2、健全協商制度

協商民主建設已經有了頂層設計，各級黨委應健全推進協商民主制度建設的實施意見，特別是政黨協商、政協協商等協商形式作為協商民主的重要渠道，應有重大決策協商前置的具體規定。有些省市黨委已經制定了協商規則，有一定的創新和突破，但尚需改進具體協商步驟形成更加規范明確的協商制度。實踐中，大體上應包括三個步驟：一是將中央意見轉化為為各級黨委的文件，目前各地正著手實施。二是將文件中的要求轉化為具體的規則程序，很多地區已開始進行積極嘗試。三是重點解決好協商成果轉化，建立比較完善的意見建議吸納機制。協商議題的提出、協商內容的安排、協商活動的進行、協商成果的報送、協商建議的吸納、協商結果的反饋等方面應該有一套完整科學的工作流程，要體現為內容上抓重點、執行上求規范、形式上顯多樣、結果上重實效，真正使制度發揮作用，切實推進協商民主的制度化、規范化、程序化。

3、拓展協商方式

拓展和豐富各民主黨派、人民政協、政府以及人民團體、基層組織協商民主的協商形式。以人民政協協商為例，在政協全體會議、常委會議、主席會議等協商形式基礎上，實踐中又探索推進了四種協商形式：專題協商、界別協商、對口協商、提案辦理協商。全國政協也恢復召開“雙周協商座談會”。這些載體和形式拓寬了社會各界人士有序政治參與的渠道。因此，地方政協也應從實際出發，繼續豐富和拓展協商形式，使協商民主更加生動而富有成效。每年黨委和政協共同研究制定年度協商計劃，確定協商議題、協商時間、協商形式，按計劃認真組織協商。只有通過這種制度化、規范化、程序化的設計，才能避免和解決協商民主活動中存在的選擇性和隨機性問題。因此，要不斷探索豐富新的協商民主形式和方法，開展經常性協商民主，創新協商民主的方式，在協商民主的過程中擴大視野，增加協商頻率，使協商民主更加廣泛深入推進。

4、注重協商質量

協商民主作為一種重要的民主形式，必須講求質量，注重實效。一是協商要堅持公共利益。協商民主強調公民對公共利益的責任，協商民主應把維護群眾利益作為協商的根本要求，始終把人民群眾的利益放在第一位，妥善處理各方面的利益關系。在選題上要有一定的公眾性，特別要關注黨委、政府和人民群眾所關注的題目。二是健全政情通報制度。擴大民主黨派人士、政協委員、人民群眾等對重大決策的知情權、參與權和建議權。在通報的基礎上，組織政協委員中的專家學者圍繞協商議題深入調研，掌握第一手資料。對獲取的有關材料和情況進行充分論證，集思廣益，形成高質量的協商報告，提交協商會議進行協商。三是注重提升參與協商的人民群眾的素質。通過學習和培訓，使人民群眾具備高度的政治責任感與公共理性，能夠圍繞中心，服務大局，科學建言，履職為民。四是充分發揚民主。協商不是黨委一家的獨角戲，在民主和諧的政治氛圍中，要加強協商各方的互動交流，鼓勵各界人士在協商中暢所欲言，反映問題，提出富有價值的意見建議，為黨政機關提供切合實際的決策參考。

5、建立反饋機制

黨委、政府要用好協商民主這一民主形式和制度渠道，強化戰略思維，堅持問題導向，注重久久為功，做到“每有大事，必相咨訪”。健全意見建議吸納和反饋機制，對各級協商機構報送的意見建議要認真研究，積極采納。對協商后形成的《協商會議紀要》等文件報告，各級黨政領導特別是主要領導要認真閱批，確定下一步辦理落實的部門和反饋時限，黨政部門應以書面形式向協商機構反饋，并確定相應的制度程序。各級組織接到反饋意見后，要把反饋意見整改作為一項嚴肅的政治任務，要及時將處理意見向參與協商的委員通報。同時，為保障協商成果的深入轉化，黨委、政府及相關部門應當會同協商部門，在視察、調研、座談、走訪等的基礎上強化跟蹤了解，對協商成果在實施中存在的問題應再次協商，保障協商意見的落實轉化。

6、提高協商實效

好的制度也要靠好的作風來落實，要強化執行力。提高協商實效的關鍵是看協商成果的落實，應完善重大意見建議黨政領導閱批、領辦制度和政協領導督辦制度，提高意見建議辦理實效。建立黨委對協商意見建議落實情況的督查機制；建立黨委對協商民主制度執行情況的考評辦法；建立協商民主的社會檢查評價機制。通過黨委、政府和政協三方共同努力，把協商中的真知灼見、良言佳策吸納到黨委、政府的科學決策和民主決策中。

7、積極探索實踐

注重理論創新，進一步深化對協商民主內涵、形式和規律的研究。推進工作創新，鼓勵和支持各地組織大膽探索實踐，不斷豐富和拓展協商民主的方式途徑和載體形式，使協商民主更具有操作性和實效性。以北京市政協協商為例，市政協組織注重把握關鍵環節，提高協商質量、增強協商實效，其具體做法如下：

一是選好議題。政協每年圍繞政府工作主線預先醞釀好10項專題協商議題，再與市委、市政府共同研究，寫進年度協商計劃，安排常委會議、主席會議和專題協商會進行專題協商。這樣做有利于政協協商能夠進入黨政領導視野，引起重視；同時也有利于政協自身及早啟動工作。界別協商和對口協商議題由各專委會先提出，并組織實施。提案辦理協商則視提案督辦情況而定。

二是搞好調研。專題協商議題確定之后，一般由分管副主席牽頭，相關專門委員會組織政協委員、專家學者、各民主黨派和各區縣(市)政協共同開展調研。一項專題調研分成若干個分專題，有時需要二三百人參與調研，這樣，不僅政協委員參加了，民主黨派動起來了，區縣政協也動起來了，專家學者也參與了。這種“多方聯合、上下聯動”的調研形式和規模，能夠把各方面的意見和建議都收集起來，體現了政協組織的特色和優勢。

三是做好準備。每次協商前都通過調研形成了總報告和若干分報告，匯集了十幾篇委員個人撰寫的發言材料。然后，再召開以下座談會來征求各方面的意見。一個是各調研小組負責人座談會，看政協的建議是否全面；一個是參加調研的專家學者座談會，看政協的建議是否專業；還有一個是政府相關部門負責人座談會，看政協的建議是否可行。從而保證政協建議的高質量、高水平。

四是開好會議。邀請黨政主要領導出席會議，這樣才能體現協商。如果黨政領導不出席，政協“自拉自唱”，就不是真正意義上的協商。每年的兩次常委會議專題協商，請書記和市長分別帶領相關部門負責人各出席一次，聽取意見和建議。

從北京的情況看，政協協商已經成為促進黨政決策科學化、民主化的常態性做法。在協商內容上，既關注改革發展的大問題，也關注涉及群眾切身利益的重要問題。在協商主體上，擴大了委員和各界人士參與協商的范圍。在協商形式上，政治協商與民主監督、參政議政職能結合起來，使協商真正解決問題、推進工作、富有成效。