關于加強人大代表履職監督管理的實踐與思考
——以濰坊市人大常委會代表工作探索為例

人大工作的主體是代表、力量在代表、質效看代表。做好代表工作、發揮好代表主體作用，是保障人民當家作主，促進新時代人大工作創新發展的基礎和保證。在優化代表履職服務基礎上，加強對代表履職的監督管理，是促進代表強化職務意識、發揮主體作用的有效手段。對此，筆者就濰坊市人大常委會加強代表履職監督管理的探索實踐進行了調研思考，并結合其它地區人大的探索實踐，對存在的問題進行了剖析，提出了下步工作的完善路徑和對策建議。

一、加強新時代人大代表履職監督管理的必要性和可行性

（一）加強人大代表履職監督管理是遵循公權力運行規律和貫徹中央決策部署的政治要求?！坝袡啾赜胸?、用權受監督”和“沒有不受制約的權力”是公權力行使的客觀規律和基本共識。黨的十八大以來，黨和國家對強化公權力運行監督作出體制性重構和系統性安排，持續增強各相關主體的職務意識，大力規范各相關主體的權力行使，促使其更好履職盡責、推動發展。2016年，中央下發《關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》（中發〔2016〕3號），對加強人大代表履職監督管理作出頂層部署。黨的十九大更是對發揮代表主體作用，建設同人民群眾保持密切聯系的代表機關提出明確要求。全國人大常委會認真貫徹中央決策部署，鮮明提出要像重視立法、監督工作一樣重視代表工作，強化舉措更好激發、發揮代表主體作用。綜上所述，系統性加強代表履職管理與服務，促進人大代表更好為民代言、推動發展，是順應時代大勢和遵循公權力運行規律的客觀要求，也是貫徹中央決策部署、加強“兩個機關”建設的具體體現，應擺在突出位置、提上重要議程，積極進行探索、大力予以推進。

（二）加強人大代表履職監督管理具有權威可靠的法理依據。憲法第七十七條規定，“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督”。憲法第一百零二條和地方組織法第三十八條規定，“省、市人民代表大會代表受原選舉單位的監督，縣、鄉人民代表大會代表受選民的監督；原選舉單位和選民有權依照法定程序罷免由他們選舉的代表”。監察法規定，“一切國家機關和一切從事公務、履行公職的人員都要接受監督”，這自然包括對國家權力機關組成人員即擔任人大代表這一法定職務人員的監督。代表法第五章“對代表的監督”部分，通過第四十五至第五十條內容，對代表接受原選舉單位和選民監督、正確處理從事個人職業活動與執行代表職務關系、暫停執行代表職務、終止代表資格等作出規定。顯而易見，我國憲法、地方組織法、監察法和代表法為加強代表履職監督管理提供了權威可靠的法理依據。

（三）加強人大代表履職監督管理是促進代表主體作用發揮，推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。人大代表是人民代表大會的主體，代表人民利益和意志行使國家權力。人大代表的職務執行和主體作用發揮，直接關系國家根本政治制度和國家治理體系功效，關系人民當家作主實現水平。當前實踐中，由于對代表履職成效缺乏量化標準和具體評價機制，代表干與不干、干多干少、干好干壞差別不大，加上不同程度存在“重換屆輕平時、重產生輕管理、重服務輕約束”現象，導致部分代表當選后職務意識不強、履職不盡責，影響了人大工作開展和國家權力機關形象。因此，加強代表履職監督管理，對促進代表強化職務意識，圍繞黨和國家工作大局更好履職盡責、發揮作用，進一步健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，推進國家治理體系和治理能力現代化具有特殊意義和重要作用，是新時代人大工作面臨和亟需解決的重要課題。

二、濰坊市人大常委會加強代表履職監督管理的探索實踐

濰坊市包括12個縣（市、區）、62個鄉鎮，常住人口935.15萬人，本屆共依法產生了各級人大代表9095人。換屆以來，濰坊市人大常委會認真貫徹中央決策部署和省、市委工作安排，立足濰坊實際和工作需要，就加強代表履職監督管理，促進代表主體作用發揮作了積極探索，取得了良好成效。

（一）落實一項要求，推動代表履職監督管理常態化。為落實上級人大對代表工作的指導意見，提升代表履職質效，在充分借鑒外地先進經驗和深刻分析往屆履職情況基礎上，濰坊市委主要負責同志提出，要堅持問題導向，強化服務保障，嚴明代表出席會議、參加活動紀律規矩，加強對代表履職的監督管理，促進代表更好依法行使職權、發揮作用。為抓好這一要求的落實，濰坊市人大常委會將其作為本屆履職重點，旗幟鮮明提出來，擺上重要議程，常態化抓緊抓實。著眼提升工作的針對性、實效性，深入開展調研和對標學習，制定完善《濰坊市人民代表大會代表履職守則》，印發《關于依法履職、充分發揮代表作用有關問題的通知》，對代表加強思想政治建設、出席會議參加活動、聯系群眾、履行職責、改進作風等作出規定。舉辦兩期代表履職學習班，開展專題講座、高校培訓、小組學習等80余次，引導代表增強職務意識，不斷提升履職能力，更好履職盡責。

（二）規范兩項建設，推動代表履職監督管理模塊化。一是加強代表小組規范化建設。代表小組是代表依法履職、開展活動的基本形式。為加強代表小組建設，提升代表履職組織成效，制定印發《全國和省代表小組規范化建設意見》《市人大代表小組規范化建設實施意見》，編印《濰坊市代表小組規范化建設概覽》，撥付專門經費，指導住濰坊1個全國代表小組、6個省代表小組和36個市代表小組優化設備、完善制度、規范工作，實現小組活動有場所、有制度、有計劃、有檔案、有實效、有保障。明確提出代表每年參加小組活動不得少于4次，壓實召集人和聯絡員責任，定期開展評比檢查，實現了代表履職可量化、成效能檢驗。二是加強代表基層聯絡站規范化建設。堅持重心下沉，把社區作為代表活動的重要陣地，指導縣（市、區）依托社區服務中心建立社區人大代表活動（接待）站，公開社區內人大代表的聯系電話和接待選民的時間安排，每月固定日期組織代表輪流進站接待選民，聽取意見，解決問題。對于群眾反映的事項，能當場答復的當場答復，不能當場答復的，通過鎮街人大工作機構按管理權限轉交有關部門單位處理并反饋選民。目前，全市共建設371個社區代表活動（接待）站，實現了基層一線代表聯系群眾陣地平臺全覆蓋。

（三）建立三個系統，推動代表履職監督管理網絡化。一是建立代表信息管理和履職移動終端服務系統。緊跟現代信息技術發展潮流，建立濰坊市人大代表信息管理系統，同步開發移動終端APP，打造代表履職的“掌上陣地”。系統共分通知公告、在線學習、會議報名、議案建議、人事任免、代表心聲、評先樹優、代表履職等18個功能模塊，涵蓋人大工作和代表履職的方方面面，為代表執行職務、發揮作用提供全天候服務。二是建立代表意見建議征集管理系統。依托濰坊人大網，建立代表意見建議征集管理系統，設調查問卷、網上信訪、地方立法征求意見三個模塊，就全市和常委會重點工作及時征求代表意見、集聚代表智慧。三是建立代表履職檔案系統。依托代表小組，堅持線上線下雙軌制，為代表建立履職檔案，對代表在人代會期間出席會議、審議發言、提出議案建議和閉會期間參加學習培訓、中心組（小組）活動、視察調研、執法檢查、列席常委會議及監督支持“一府一委兩院”工作開展等情況進行記錄。檔案可在線查閱，定期在一定范圍內公開，有效提振了代表履職的自覺性和主動性。

（四）健全六項機制，推動代表履職監督管理規范化。無規矩不成方圓。制度機制是加強監督管理的有效手段。為立好代表履職標尺，發揮制度機制硬約束，濰坊市人大常委會重點健全完善了六項機制。一是健全常態化聯系機制。制定《濰坊市人大常委會關于加強與代表聯系和代表與群眾聯系的意見》《主任會議成員分工聯系代表小組意見》《邀請人大代表列席市人大常委會會議辦法》等一系列工作規范，就密切常委會與代表、代表和群眾的聯系作出立體化制度安排，促使代表深入群眾、聽取意見、解決問題。換屆后，先后組織常委會組成人員聯系代表3800多人次，代表聯系群眾3萬余人次。二是健全調研牽頭人和重點發言人機制。針對調研不深、審議不透、針對性不強等問題，建立實施調研牽頭人和重點發言人制度。在工作分工環節，年初制定計劃同步將議題分解到每一名常委會組成人員和代表，根據專業特長和研究領域確定調研牽頭人和重點發言人，做到一年任務早知道、工作責任早明確。調研環節，由調研牽頭人圍繞議題提前組織深入調研，重點發言人全程參與、進行深度思考。分組審議環節，由重點發言人匯總常委會組成人員和列席會議代表審議內容，形成發言提綱。聯組審議環節，由重點發言人聚焦議題作專題發言。換屆以來，先后有198名代表擔任調研牽頭人，96名常委會組成人員或代表擔任重點發言人。三是健全紀律約束機制。嚴明代表出席會議、參加活動紀律要求，強調代表要優先執行代表職務，把出席人大會議、參加人大活動放在第一位，規定除生病住院、參加重要外事活動、參與救災救險或處理突發事件等特殊情況，一律不得請假。建立代表出席會議、參加活動情況半年通報制度，先后對缺席市人大常委會會議次數較多的1名委員、缺席市人代會次數較多的17名代表進行了通報，對4名代表進行了約談。四是健全述職評議機制。深入總結以往工作經驗，制定實施意見，就本屆代表述職評議工作作出部署，對不認真履職代表作出限制性規定，明確4種不得評為“稱職”等次的情形。要求召開常委會會議或專題述職評議會，聽取代表述職匯報（口頭述職不低于三分之二），按“優秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個檔次進行電子表決或無記名投票測評，評議結果當場公布、記入代表履職檔案。其中，第一次評議不稱職的，可再次述職接受評議，仍不稱職的要勸辭代表職務。目前，已組織211名市人大代表和31名住濰坊省人大代表開展述職接受評議。五是健全評選表彰機制。著眼樹標桿、立典型，打造身邊可學可比的榜樣，制定印發《關于評選履職優秀市人大代表的通知》，確定每屆兩次、每次按10%左右比例進行評選。評選綜合考慮代表的政治素質、廉潔勤政、工作業績、群眾威信，重點考察代表履職成效特別是服務大局、為民代言情況，結合述職評議成績，按照“確定名額—原選舉單位推薦—征求人大、紀檢、組織、信訪、市場監管等部門意見—公示—主任會議研究—常委會會議表決—頒發證書和紀念章—新聞媒體公布宣傳”步驟進行，獲評優秀作為推薦連選連任的重要依據。本屆已評選73名履職優秀市人大代表，有效激發和帶動了代表主體作用的發揮。六是健全代表退出機制。加強代表履職管理結果運用，明確對違法違紀、不作為和不稱職代表的處置措施，先后責令8名違法違紀代表辭去職務，對1名連續3次缺席市人代會的代表進行了勸辭。通過健全“聯系、約束、評議、表彰、退出”全鏈條機制，較好地實現了以制度管人、靠制度辦事。

（五）開展五項活動，推動代表履職監督管理實效化。代表履職管理成效，最終體現在作用發揮上。濰坊市人大常委會堅持重要工作征求代表意見、重要活動邀請代表參加，積極創造條件推動代表唱主角、站前臺、作表率。一是開展重大決策問策活動。緊緊圍繞經濟社會發展和全市工作大局，及時就黨委決策、政府推動、人民關注的重點工作、重大問題，以座談會、代表信息管理系統、代表建議征集系統、個別訪談等多種途徑和方式向代表問策、征詢意見，推動代表履職向中心聚焦、為大局發力。換屆以來，先后向市委、市政府提交征求意見專項報告21件、意見建議3000余條，為相關工作開展提供了有力借鑒。市委、市政府主要負責同志多次作出批示予以肯定，要求認真吸收、抓好落實。二是開展年度主題活動。堅持每年一個主題，接續開展“聽民聲、訪民意”“聯系群眾、促進發展、走在前列”“牢記使命、履職為民”系列主題活動，組織代表深入基層一線，大力開展政策宣講、聯系群眾、聽取意見等活動。各級代表圍繞鄉村振興、脫貧攻堅和民生熱點走訪聯系群眾1.2萬人次，推動解決了群眾關注的一批急難愁盼問題。三是開展跨區域交流和聯組活動。聚焦提升閉會期間代表履職成效，在開展常規調研視察活動基礎上，組織12個縣（市、區）的代表結成6對開展跨區域異地調研，組織住濰坊全國和省、市、縣、鎮五級代表開展聯組活動，組織金融、律師、企業等領域代表開展專業小組活動，加強了代表交流，提升了履職成效。四是開展會前集中調研活動。每年人代會前一個月，組織代表開展集中視察和“代表聯系月”活動，引導代表深入基層、沉到一線摸排情況，聽取群眾和原選舉單位意見，為審議大會報告、提出高質量議案建議做好準備。五是開展抗疫救災活動。在2018、2019年濰坊抗洪救災和今年疫情防控中，分別發出倡議書，號召全市各級代表帶頭投入抗洪救災和疫情防控，發揮好示范表率作用。廣大代表積極響應，立足崗位擔當作為、拼搏奉獻，分別捐款捐物折合1.27億、4400多萬、5800多萬元。

三、當前工作中存在的問題及制約因素分析

與其它地區人大的探索實踐一樣，濰坊市人大常委會在加強代表履職監督管理進程中，也遇到了一些面上存在的共性問題和制約因素。

一是思想認識有偏差，一定程度存在不愿監督、不敢監督問題。從產生方式和法理遵循看，對代表實施監督的主體是選民或原選舉單位。但受監督意識、監督時間、監督能力和監督途徑的制約，現實中除個別選民因利益沖突或個人矛盾通過舉報、信訪等方式監督代表，真正立足督促代表有效履職而進行監督的行為較為少見。從目前各地人大實踐看，對代表履職監督管理的大量工作是由各級人大常委會或鄉鎮人大主席團根據上級部署、黨委要求或工作需要而組織實施的。有人認為人大常委會或主席團對全體代表負責，對代表履職只能服務、不宜管理，在對代表履職監督管理上顧慮重重、底氣不足、放不開手腳，存在不想管、不愿管、不敢管的問題，沒有實現思想觀念和工作實踐的與時俱進。

二是受體制和結構性因素制約，一定程度上存在不便監督、監督不暢問題。從直接選舉的代表情況看，有的代表特別是“派選”代表，因工作單位不在原選區，除換屆時作為“候選人”與選民見面，當選后除有硬性任務很少再回原選區，更難以對他們開展有效監督了。對于生活、工作在原選區的代表，因缺乏有效途徑、方式和機制，選民也難以對他們的履職進行常態化、實質性監督。從間接選舉的代表情況看，對代表實施監督的主體為選舉產生他們的各級代表大會，但實踐中尚未探索出成熟有效的監督方式。進一步講，代表大會原則上每年只召開一次，且時間短、議題多、任務重，若代表都向大會述職，時間和質量也很難保證。若有的代表因工作變動產生所屬代表團的調整，雖然他仍是同級人大代表，但無法繼續接受選舉產生他的代表大會的監督。此外，因在結構上要保證代表的廣泛性、代表性，也一定程度“犧牲”了代表的專業性。部分代表新當選后對自己的權利、義務和如何履職都不熟悉，且都為兼職，未形成固定信息公開機制，代表與群眾、代表與代表之間的聯系不夠緊密，“代而不表、表而不代”現象仍不同程度存在。

三是法律規定不具體，一定程度存在不好監督、不能監督問題。目前涉及代表履職監督管理的立法還不夠完善，雖然憲法、選舉法和代表法等對代表接受原選舉單位或原選區選民的監督作了權威性、原則性的規定，但缺乏對內容、時間、程序和方式方法等的明確規定。立法缺失或相對原則化，一定程度導致對代表履職監督管理從法律遵循方面難以具體化，不好操作落實，選民和原選舉單位對代表履職的監督管理比較被動，特別是對不開展活動、不認真履職的代表和代表的消極履職行為難以有效制約。當前很多工作主要依靠各級人大常委會制定出臺辦法或措施來推進，對代表履職的實質性約束不夠。

四是評價體系不健全，一定程度存在不好評估、不好量化問題。與對黨員干部的監督管理體系建設相比，對人大代表的履職監督缺乏具體量化標準和有效評價機制，導致對他們的履職成效難以進行客觀、準確界定。實際工作中，代表的履職積極性很大程度上取決于個人覺悟、性格和責任意識等主觀因素，干與不干、干多干少、干好干壞差別不大。有的代表在個人事業、崗位職責與執行職務發生沖突時優先選擇照顧前者，有些代表進站后只是看看報、喝喝茶坐等群眾上門，有些代表不主動按規定對履職情況進行登記，使一些工作處于“空轉”，沒有發揮出應有的效能。

五是成果轉化不到位，一定程度存在監督不力、監督失效問題。主要體現在三個方面：一是在監督處置措施上，由于種種顧慮和需要照顧各方面影響，往往出現從輕、從緩甚至變通處理現象。比如，對因有違紀違法行為需啟動罷免程序的代表，往往采取勸辭辦法進行處理。二是除非有嚴重履職不當甚至違紀違法行為導致“一票否決”，或遷出、調離本行政區域等特殊情況，履職好壞對代表身份無實質性影響，一般都能任滿一屆。三是代表履職激勵機制落實不到位，代表履職成效在換屆推薦連選連任時占比權重不高、體現不充分，甚至不在參考范圍之內，履職好壞對多數代表來講不具有實際意義。

四、對下步工作的意見建議

加強代表履職監督管理是一項整體工程，需要不斷優化工作格局，進一步增強工作的系統性和針對性，更好促進代表履職意識、履職能力和履職成效的提升，進而帶動人大整體工作的開展。

（一）轉變思想認識，把加強代表履職監督管理擺上重要位置，做到想管、敢管。人大代表是人民代表大會的主體，代表作用發揮直接體現人大工作質量和水平。若代表履職中沒有監督、缺乏制約，容易造成履職不力。要更好實行人民民主、保證人民當家作主，就必須加強對代表履職的監督，督促代表依法有效執行職務、更好發揮主體作用。隨著我國社會主義民主政治進程的推進和公眾權利意識、監督意識、法律意識的增強，社會各方面對代表履職的期望越來越大、要求越來越高，這對加強代表思想政治建設，強化代表履職監督管理提出了新的更高要求。因此，要從思想上正本清源，切實轉變不能管、不想管、不敢管的錯誤觀念，把加強代表履職監督管理擺上重要議程，多措并舉，綜合施策，把有關工作做實做細做到位。

（二）把好源頭關，提升代表隊伍的專業性，確保好管、好用。積極爭取黨委支持，在提名推薦代表人選、常委會組成人員人選時，更加注重專業搭配、更多考慮履職需要，把好代表的素質關、結構關，切實把能擔當、善履職的代表選出來。堅持對黨忠誠、對人民負責、對法律敬畏原則，通過履職承諾、述職評議等方式，引導代表樹立“人民選我當代表、我當代表為人民”的理念，增強“一名代表一面旗幟、一屆代表一生榮譽”的使命感和責任感。加強代表專業能力建設，強化日常學習培訓和引導，持續提升代表法律水平和專業知識。積極搭建平臺，讓代表更多了解中心工作、參與決策過程、掌握工作進度，為代表知情知政、執行職務創造條件，解決說“崗位話、系統話、地方話”的問題。加快推進代表履職信息化建設，依托專門委員會探索設立專業代表小組，發揮好代表的專業優勢，不斷提升代表履職的針對性和實效性。

（三）完善法律規定，優化代表履職監督管理的制度供給，做到能管、善管。順應實踐需要，在優化選民和原選舉單位監督路徑基礎上，從法律上明確各級人大常委會和鄉鎮人大主席團對代表履職監督管理的主體義務，從源頭為各級人大常委會加強代表履職監督管理提供遵循。加快立法或修法步伐，進一步細化對代表履職監督管理的內容、時間、方式、程序和指標體系，使之具體化、可操作、能落地，讓各項工作更加有序有力有效開展。堅持從法律規范和實際工作需要出發，細化對履職不作為、不稱職，群眾不滿意和違法亂紀等不同情形的處置措施，明確標準、規范流程，讓不愿履職、不能履職、履職無效的代表及時退出代表隊伍。

（四）壓緊壓實責任，推動代表履職監督管理落實落地，做到細管、真管。健全完善代表綜合評價體系，抓好對代表任職資格的準確評價，確保好中選優、把好“進口關”。強化對代表履職成效的科學評價和結果運用，將其作為獎優罰劣、連選連任依據，杜絕干與不干一個樣、干好干壞一個樣的現象。完善代表履職日常管理和選民群眾監督制度，探索代表姓名、單位、聯系方式和所提議案建議向選民和社會“雙公開”機制，使代表人人肩上有擔子、個個心里有勁頭。制定代表履職行為規范，進一步界定代表執行職務、參加活動范圍，倒逼代表擔當作為、履職盡責。加大代表履職經費保障力度，推動市縣黨校設立人大干部、人大代表培訓班，將人大理論學習納入主體班次，加強代表業務培訓，更好保障代表履職。

（五）緊扣中心大局，有效促進代表主體作用發揮，做到管好、管用。堅持圍繞中心、服務大局，創造條件讓代表唱主角、站前臺、作表率。進一步拓寬代表知情知政渠道，定期圍繞全局性、根本性、長遠性問題開展專題學習，堅持重大決策、重要工作開門問策、聽取代表意見，促進代表履職與中心工作深度融合。堅持邀請代表列席常委會會議，及時就常委會年度工作、立法計劃、監督重點等征求代表意見，廣泛組織代表參加常委會調研、視察、執法檢查、建議督辦等工作，促進代表履職與常委會工作密切銜接。定期組織代表開展走訪調研、為民代言、會前聯系月等活動，推動代表進百姓門、聽百姓聲、解百姓愁，促進代表履職與群眾期盼有效呼應。