影響他國監察體制作用發揮的不利因素

文 蔣來用

蔣來用

監察體制是所有國家和地區政權建設不可缺少的內容。不論是較為廉潔的國家和地區，還是目前腐敗較為嚴重的國家和地區，都會不斷創新變革監察體制機制，以達到有效遏制腐敗的目的。分析比較不同國家和地區的監察體制，總結監察體制改革的有益經驗和失敗教訓，分析制約改革取得成效的因素，將有助于我國監察體制的完善。

那么，其他國家影響監察體制作用發揮的不利因素有哪些呢？

反腐敗機構缺乏獨立性和權威性

反腐敗機構行使的主要是監督權。在立法權、執行權、監督權三項權力中，立法權和監督權最容易弱化和架空，而執行權往往都傾向于擴張。從各國各地區的比較可以看出，腐敗主要發生在人財物管理等執行權行使過程之中。因而在制度設置上，有必要增強監督權和立法權，加大對執行權的制約和監督。

各國的監察體制種類很多，但基本可分為兩類：一類是議會主導型的反腐敗模式，反腐敗機構由議會產生，對議會負責，向其匯報工作和接受其監督，代表性國家有瑞典、芬蘭、挪威、英國、加拿大、新西蘭等。另一類是政府主導型的反腐敗模式。反腐敗機構由行政部門或行政首腦產生，受行政部門或行政首腦監督，并對其負責。行政部門在監察體制中占據主要地位，發揮主導性作用。相比較而言，前一類比后一類效果普遍要好。實行政府主導型反腐敗模式，執行權往往得不到有效的監督。如菲律賓就是一個典型，廉政專員署的廉政專員、副專員、特別檢察官都由總統任命。總統在必要時可按廉政專員的建議任命其他副專員。2000年7月18日，菲律賓總統發布行政命令，撤銷反受賄與反腐敗總統委員會，創立國家反貪污委員會，其主任和委員都由總統從推薦人員名單中任命。

行政部門的反腐敗機構，或多或少地受到其設立者的影響，不能對其進行有效監督，往往因為行政首長腐敗而喪失作用。例如菲律賓前總統約瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉達因收取賄賂和回扣被指控，引發菲律賓第二次人民力量革命，被迫下臺，2007年9月被判終身監禁。2011年，菲律賓前總統阿羅約因腐敗等一系列指控鋃鐺入獄。2015年，菲律賓前總統阿基諾三世和前預算部部長阿巴德因政府資金使用案被調查。

政治社會穩定系數不高

廉潔的社會必然以政治和社會穩定為前提。政治社會穩定，公民的私有財產權利及契約執行才會得到永久的尊重，投資和貿易才會增加，發明和創造不斷推陳出新，國家和個人的收入增多保證行使公權力的人擁有體面的收入，不會輕易走上腐敗的道路。政治社會的穩定也表明一個國家的政治力量保持一種均衡的狀態，不會輕易發生權力結構的巨大變化，在這種穩定的環境下，不會出現寡頭紛爭或無政府主義狀態，政府穩定推行包括監察體制在內的政治、經濟、社會改革，各種法律都會逐步產生預期的效果。相反，在政治動蕩不穩的社會，就很難談及腐敗的治理，如長期陷入戰亂的國家就無暇顧及監察體制的科學設計。

還有一種國家腐敗難以治理就是寡頭政治突出的國家，如目前的烏克蘭等國。這些國家強大的家族寡頭和利益集團主導著國家的政治，即使在民主體制框架下，國家權力依然得不到有效監控。這些國家的政治腐敗突出，政治家族和其他利益集團通過角逐獲取政治權力從而分割經濟利益、賣官鬻爵。政治領導人為利益集團操縱，即便自身盡力保持清廉，但其治下依然腐敗叢生，看不到廉潔的希望。

反腐敗機構過于頻繁撤并

反腐敗機構的調整變革不同于具體的反腐敗措施的調整，也不是一個機構內的職能調整和內設機構的變動，而是涉及多個機構人員的變動、法律制度修改等系列改革，是一個系統性的而非局部性的重塑。機構改革是國家權力的調整和重新配置，也是執政理念和模式的更新與轉換。頻繁的機構改革既可能優化權力結構，也會引發權力系統內部的矛盾，讓權力系統整體效率和執行力遭遇難以控制的風險。

縱觀全球，大家認為廉潔程度較高的國家，反腐敗機構都保持著相當的穩定性，如德國、英國、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國。尚未走出腐敗高發多發期的國家往往是反腐敗機構頻繁改革和變動的國家，如菲律賓1994年設立反受賄與反腐敗總統委員會，2000年就被撤銷；埃及1958年成立行政監察署行使國家反腐敗職能，1980年被撤銷，1982年穆巴拉克上臺執政后重新組建。反腐敗機構“短命”說明反腐敗機構改革設計不科學，權力配置不合理，沒有達到反腐敗的目的。

反腐敗機構改革設計一定要穩重、科學，不要大拆大建搞顛覆性的變革。在政權穩定時期，適合做“縫補式”的漸進改良，讓老樹枝不斷發出新芽，效果可能較好。只有到了非不得已的時候，才有必要進行大幅修繕或者拆掉重來。

反腐敗機制運作效果不佳

反腐敗機制運作效果不佳有多方面的原因，首先是工作機制的問題，如缺乏相應的機制保障，如俄羅斯，只接受實名舉報，不受理匿名舉報，導致很多腐敗線索流失。有的國家對腐敗打擊不力，懲罰太輕，威懾力不強。根據德國聯邦刑警局（BKA）的統計，2015年德國腐敗案件為8644件。德國刑法教授認為，腐敗估計造成2億歐元的經濟損失，對政府信譽和市場競爭造成的無形損失更是無法估量。德國之所以存在這么多的腐敗，主要原因是德國對腐敗打擊力度不夠。德國公共機構和私人機構對舉報人的保護都很弱，沒有專門保護舉報人的法律。匿名舉報和實名舉報在德國是同樣的處理方式，對證人出庭保護重視不夠。舉報獎勵、及時處理并回復處理等激勵舉報的措施在德國都缺乏，公民舉報腐敗的積極性不高，德國反腐敗機構主動出擊找線索的動力不足。因此，德國腐敗線索主要來源于競爭失敗者的舉報和審計。德國沒有官員申報財產和財產公示的制度。對腐敗犯罪，德國判處的刑罰都較輕。被指控的腐敗案件只有5%左右被處以刑罰，絕大多數都沒有處理。

還有一個重要的原因是法律執行不力。菲律賓發布的《創立國家反貪污委員會的第268號行政命令》一開始就說“反貪污一直是國家公開聲明的政策之一，而且該條原則體現在《憲法》的字里行間”。但憲法的規定基本落空。因為腐敗越來越嚴重，《創立國家反貪污委員會第268號行政命令》指出：“腐敗現象已經擴大了范圍，形成了一個集行政、立法和司法的各級政府的各個部門各方面為一體的網絡……我們有許多反受賄和反腐敗的法律，而且有法律或者憲法規定的許多機構來加強這些法律的實施，但是腐敗依然盛行。”

配套改革是否及時跟進也是影響反腐敗機制運行效果的因素，如很多國家都有財產申報制度，但申報流于形式，缺乏審核復查機制。有的國家將公務員的財產申報向社會公開，為政敵之間相互攻擊提供依據，導致社會的不穩定，如烏克蘭。有的國家公職人員收入太低，養家糊口都存在困難，難以抵制腐敗的誘惑。

分析比較不同國家和地區的監察體制，總結監察體制改革的有益經驗和失敗教訓，將有助于我國監察體制的完善。