試論網絡謠言與虛假辟謠行為的法律規制

□ 文 何 波

一、引言

有謠言就會有辟謠行為，但當網絡謠言被證實是真實信息后，辟謠行為就變成了虛假辟謠。網絡空間不是法外之地，這些行為不僅是日常生活中常見的社會現象，也是我國法律所規制的對象。需要注意的是，我們在討論網絡謠言和虛假辟謠行為時不僅需要從正面去分析其行為模式和法律規制，更值得深入探究其背后的構成要件，進行逆向思考，本文試圖從網絡謠言的基本概念出發，分析網絡謠言規制的必要性和責任邊界，梳理當前我國對于網絡謠言的法律規制情況，并進一步分析虛假辟謠行為的性質和法律責任，以期對上述問題作簡單分析。

二、網絡謠言的基本概念

2.1 網絡謠言的界定

在討論網絡謠言法律規制前，首先需要解決的是“謠言”的概念問題，因為概念是我們認識和分析事物的前提。雖然《治安管理處罰法（2012年修正）》中使用了“謠言”的表述，但在其后的《刑法修正案九（2015年）》《網絡安全法（2016年）》等法律法規中都使用了“虛假信息”的概念，其立法目的也是規制實踐中的“謠言”信息。鑒于此，本文在論述中會根據情景需要同時使用謠言和虛假信息兩個概念，但二者所指向的內容是相同的。需要補充的是，《刑法修正案九（2015年）》增加“編造、故意傳播虛假信息罪”之前，類似的行為可能被定性為“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”。對于編造虛假恐怖信息并將所編造的虛假恐怖信息予以傳播且嚴重擾亂社會秩序的，認定為編造虛假恐怖信息罪即可。

研究發現，我國現有正式法律最早的內容中并沒有對“謠言”或“虛假信息”的明確界定，但2013年《最高人民法院關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》曾對“虛假恐怖信息”做了定義，即：以發生爆炸威脅、生化威脅、放射威脅、劫持航空器威脅、重大災情、重大疫情等嚴重威脅公共安全的事件為內容，可能引起社會恐慌或者公共安全危機的不真實信息。按照類推解釋的邏輯，“虛假信息”應當是指“不真實信息”，而“網絡謠言”或“網絡虛假信息”就是“通過網絡傳播的不真實信息”，也屬于虛假信息的一部分。

2.2 網絡謠言真實性的判斷

從前文的概念可知，“真實性”是網絡謠言的根本判斷標準，但真實與不真實是客觀的，對于何種程度的真實才是真實，目前沒有明確的判斷標準，實踐中也很難作統一規定。從立法的角度來看，立法技術再準確也不可能達到完全精確的程度，對于“真實性”只能在具體個案場景中由執法或司法主體根據相關證據材料進行綜合判斷，或通過一定數量的案件以類型化的方式進行總結。筆者認為，對于這種不真實信息的判斷，至少應當達到“基本內容失實”的程度。因為沒有明確的標準，這種判斷也存在一定的自由裁量尺度，與判斷者的主觀認知有較大的相關關系，存在僭越范圍侵犯公民合法言論表達自由的可能。

2.3 網絡謠言規制的必要性與責任邊界

就編造、傳播虛假信息或網絡謠言而言，需要進行規制并依法承擔責任。因為虛假信息本身是不真實的信息，至少達到了基本失實程度，具有明顯的社會危害性。很多網絡虛假信息在傳播過程中可能處于未被證實的狀態，普通網民無法辨別其真偽，特別是對于突發事件、公共事件、特殊事件和政治事件，易爆發網絡謠言，往往呈現出網民集體參與的特征，網民易在獵奇心理、從眾心理等影響下，往往會導致陷入群體非理性的旋渦中。在當前自媒體時代，每個人都有在網絡空間依法表達和交流的權利，而虛假信息一旦被反復轉發和傳播，可能會產生巨大的負面影響，激化社會矛盾，同時給當事人帶來巨大的精神傷害和困擾。

但需要強調的是，公民依法享有對公共事件在內自由討論的權利，通過網絡發表信息是公民行使該權利的重要渠道和途徑。通常，對于涉及公共事件的言論，應當允許存在一定的錯誤空間，因為事關公共的事件更應及時報道以滿足人民的知情權，而及時報道的要求對于其查證真實性的程度自應有所減弱，如此才能維護一個包容活潑的言論市場。但是，如果一味堅持客觀基本真實標準的話，公民對其發言信息的搜尋驗證成本將會大大增加，并且公民即使發表自認真實的言論，在發表之前都會因為擔憂而思量再三，這不僅會影響公民言論自由的行使，甚至可能產生“寒蟬效應”。與此同時，參照《最高人民法院關于審理名譽權案件若干問題的解答》第八條規定，文章的基本內容失實，使他人名譽受到損害的，應認定為侵害他人名譽權。而“部分內容失實”不等于“基本內容失實”，因此本文認為，如果發表的信息中大部分內容屬實，部分失實，不應直接要求其承擔發表虛假信息的法律責任。這里也有必要討論一下發言者的主觀自認真實情況下的法律責任，即：在此種情形下，如果言論者能證明其已經盡到一個正常理性人的合理調查義務，沒有故意和重大過失，那么是否可以免除其陳述不真實的責任？本文認為，原則上應當免除或減輕。

三、網絡謠言的法律規制

前文從應然角度討論了對網絡謠言進行規制的必要性，而在實然法中，對于編造、傳播網絡謠言的行為，現有法律也從民事、行政和刑事三個方面做了明確規定，應當承擔相應的法律責任。按照罪刑法定的基本原則，對于此類行為的規制，都應有其嚴格的適用條件和前提。

3.1 民事法律規制

我國民事法律規制主要是通過編造、傳播虛假信息造成的民事侵權行為。例如《民法通則》第一百零一條規定，公民的人格尊嚴受法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽。第一百二十條規定，公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。法人的名稱權、名譽權、榮譽權受到侵害的，適用前款規定。與此同時，《民法總則》第一百八十五條也規定，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應當承擔民事責任。總結來看，民事法律規制的前提是編造、傳播虛假信息的行為侵害了公民、法人的民事權益，主要是人格權。而根據《侵權責任法》的規定，行為人因過錯侵害他人民事權益，應當承擔侵權責任。

3.2 行政法律規制

網絡謠言的行政法律規制主要依據是《治安管理處罰法》。《治安管理處罰法》第二十五條第（一）款規定：“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”根據該規定，構成本款治安處罰行為的對象應當滿足三個要件：一是客觀上有散布謠言，謊報險情、疫情、警情的行為；二是造成了擾亂公共秩序的后果；三是主觀上須有“故意”。

對于何為擾亂“公共秩序”的行為，則需要結合《治安管理處罰法》第三章第一節“擾亂公共秩序的行為和處罰”進行認定。一般認為“公共秩序”主要是指公共場所的秩序，公共場所需具備“公共”屬性。傳播信息的內容尺度與傳播信息的空間環境相關，特別是對于網絡空間而言需要作進一步討論。雖然網絡空間不是法外之地，但將網絡空間認定為公共場所本來就屬于擴大解釋，更不能據此認為網絡空間秩序就完全屬于公共秩序，特別是某些相對封閉的網絡空間，如人數較少的微信群、僅對部分好友可見的朋友圈等私人空間，在類似這樣的網絡空間中傳播虛假信息很難產生“故意擾亂公共秩序”的后果，能否將其認定為《治安管理處罰法》第二十五條第（一）款規定的情況也有待商榷。

此外，對于網絡謠言信息的傳播，《突發事件應對法》《網絡安全法》等法律法規中也有相關禁止性規定。

3.3 刑事法律規制

2015年《刑法（修正案九）》修訂時在第二百九十一條（“投放虛假危險物質罪”“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”）后增加了“編造、故意傳播虛假信息罪”，條款規定編造虛假的險情、疫情、災情、警情，在信息網絡或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網絡或者其他媒體上傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。本條對構成編造、故意傳播虛假信息罪的要件作了明確界定：一是客觀上需編造虛假（險情、疫情、災情、警情）信息并進行傳播，或者明知是虛假信息而進行傳播；二是主觀上是明知和故意；三是產生了一定的危害結果，即嚴重擾亂社會秩序或者造成嚴重后果。從該條的立法本意可以看出，《刑法》真正打擊的是故意編造虛假信息或者明知是虛假信息還進行傳播以制造謠言來擾亂社會秩序的行為，而不是針對一般的網民言論、傳播和討論交流活動。此外，這種行為還需要產生嚴重擾亂社會秩序或者造成嚴重后果，才會被追究刑事責任。

需要注意的是，編造、散布其他虛假信息的，也可能構成《刑法》中的“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”或“尋釁滋事罪”。根據《最高人民法院關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規定，編造恐怖信息，傳播或者放任傳播，嚴重擾亂社會秩序的，應認定為編造虛假恐怖信息罪；明知是他人編造的恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，應認定為故意傳播虛假恐怖信息罪。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規定，編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網絡上散布，或者組織、指使人員在信息網絡上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的，以尋釁滋事罪定罪處罰。

四、虛假辟謠行為的性質與責任分析

如本文開頭所述，因為實踐中存在大量網絡謠言，相應就會產生一定的辟謠行為。然而，我們需要思考的是，辟謠主體所發布的信息就一定是真實的嗎？本文已經介紹，發布傳播網絡謠言的行為應當受到民事、行政、刑事法律的規制，那么虛假辟謠行為是否也應承擔相應的法律責任呢？下文試分析一下。

4.1 虛假辟謠的性質

在討論虛假辟謠行為是否應當承擔責任前，我們先來分析虛假辟謠行為的性質。因為人人皆有言論表達自由，辟謠也是公民表達的一種方式，因此原則上，辟謠的人可以是任何主體，但不同主體辟謠的真實性、可信度是不一樣的。囿于專業限制、主觀意圖等多種因素，每一主體對“謠言”的認識程度和水平以及辟謠動機等是不一樣的，所以，辟謠的人所說的不一定就是“真實的信息”。

一般而言，既然謠言是不真實的信息，那么辟謠行為應當是以“真實的信息”來證明其所辟的內容為“虛假信息”。因此，當所謂的“謠言”被證實是“真實的信息”時，那么相應之前辟謠者所提供的“真實的信息”就可能是“虛假信息”了，而其辟謠則屬于虛假辟謠，這一虛假辟謠行為就可能會變成“編造、傳播虛假信息的行為”。

4.2 虛假辟謠法律后果

在分析了虛假辟謠的法律性質后，我們進一步分析其是否需要承擔法律責任（被懲罰）的問題。當辟謠的人講的不是真實信息的時候（即講的是虛假信息），對社會和他人具有明顯的危害性，但其是否涉及到違法并承擔法律責任，還需要結合事實內容、主觀意圖和造成的危害結果進行綜合分析。

首先，與判斷是否屬于謠言信息一樣，需要區分虛假辟謠的內容是“基本失實”還是“部分失實”。如果是基本失實，就可以認定為是“虛假信息”；如果是部分失實，不影響整體信息的真實性，則應當屬于“基本屬實”的信息。

其次，應當要區分虛假辟謠者是否具有主觀上的故意。一般情況，辟謠不是一個先行的主動行為，更多時候是一種被動的回應，如果辟謠者不是故意采取虛假辟謠行為，應當屬于“錯誤辟謠”，那么在違法性認定上存在一定障礙。但當主體明知是真實信息而采取“虛假辟謠”行為的，這就不是一個被動回應行為，而是構成了《治安管理處罰法》和《刑法》上的主觀“故意”為之。

最后，還要區分虛假辟謠造成的后果，如果虛假辟謠行為故意擾亂公共秩序的，按照《治安管理處罰法》有關規定進行處罰；如果這種故意虛假辟謠行為嚴重擾亂社會秩序或者造成嚴重后果，按照《刑法》有關規定追究刑事責任。

4.3 特殊主體責任

雖然大多數情況下新聞媒體錯誤辟謠的行為并沒有主觀故意，但如果辟謠信息是“基本失實”的情況，也應當屬于“虛假新聞報道”，其危害性是巨大的，甚至會產生比謠言本身更大的負面影響。當新聞媒體錯誤辟謠時，除了依法應當承擔民事、行政、刑事責任外，還可根據《關于嚴防虛假新聞報道的若干規定》《新聞記者證管理辦法》等相關規定進行追責處理，例如在本媒體上及時發表更正、消除影響、賠償損失、通過本媒體公開道歉以及追究相關責任人責任等。

《關于嚴防虛假新聞報道的若干規定》明確要求嚴禁編發虛假新聞和失實報道，建立健全內部防范虛假新聞的管理制度。首先，新聞記者編發新聞報道必須堅持實事求是，不得發布虛假新聞，不得故意歪曲事實真相；新聞機構要認真核實新聞來源和報道內容，確保新聞報道真實、客觀、準確。其次，新聞機構要建立虛假失實報道的更正制度，凡經調查核實認定報道存在虛假或者失實的，新聞機構應當在本媒體上及時發表更正，消除影響；致使公民、法人或者其他社會組織的合法權益受到侵害的，應當依法承擔民事責任，賠償損失。再次，新聞機構要建立健全虛假失實報道責任追究制度，對新聞記者報道失實的，要通過本媒體公開道歉，并追究相關責任人責任；對新聞記者未實地采訪，僅憑網絡信息或者道聽途說編寫虛假報道的，新聞機構要公開道歉，并追究相關責任人的責任。最后，新聞出版行政部門要加強行政監督，嚴肅查處損害國家利益和公共利益的虛假失實報道，視其情節輕重可采取通報批評、責令限期更正、責令公開檢討、責令新聞機構主要負責人引咎辭職等行政措施。

此外，《新聞記者證管理辦法》也作出規定，新聞記者使用新聞記者證從事新聞采訪活動，應遵守法律規定和新聞職業道德，確保新聞報道真實、全面、客觀、公正，不得編發虛假報道，不得刊播虛假新聞。根據其第三十五條規定，新聞機構工作人員編發虛假報道的，由新聞出版總署或者省、自治區、直轄市新聞出版行政部門給予警告，并處3萬元以下罰款，情節嚴重的，吊銷其新聞記者證，構成犯罪的，依法追究刑事責任。■