構建共享交通新型監管體系的思考與建議

□ 文 方 燕

隨著移動互聯網的深入普及、寬帶網絡基礎設施趨于完善，在線消費習慣日益養成，催生了集成移動互聯網、物聯網、大數據、云計算和人工智能等新一代網絡信息技術整合線下交通資源的共享交通新業態，重塑了傳統交通出行、車輛租賃或信息技術服務等業務，緩解了人們的出行難，助力社會節能減排和增加了就業機會。

共享交通平臺憑借數據和技術優勢，與傳統的交通服務商（如出租車公司）直接或間接競爭，豐富了乘客出行選擇和提升了乘客出行體驗感，也導致傳統勢力（傳統交通服務商）與新勢力（共享交通平臺）的利益沖突，“倒逼”傳統交通服務商和設備提供商改善服務、增加供給，共同促進交通出行社會效益的全面提升。

同時共享交通領域也越加明顯地出現了壟斷抬頭、交通擁堵惡化、市容市貌破壞等不良后果，對相關主管部門對共享交通加強監管提出了新要求。應該看到，共享交通新業態的監管，也出現如下問題：

（1）監管的專業性科學性有待提升。針對共享交通的監管，目前總體上仍沿用封堵式傳統思維，過于依仗數量和價格控制手段，未能有效利用新一代信息技術和監管經濟理念來助力監管執法。一旦共享交通領域出現運營安全事故，監管部門常用做法是約談整改，要求相關平臺屏蔽可能帶來潛在隱患的相關功能，無法走出“一管即死、一放即亂”的怪圈。尤其將共享單車的監管執法權下沉至基層機構后，不妥當的執法直接導致各地出現“單車墳場”和單車損壞率居高不下，影響了共享交通業態的良好形象和單車乘客的用戶體驗感。此外，監管部門主要依靠價格、數量和準入等傳統的經濟性監管手段，缺乏結合共享交通的本質特征，加強對共享交通平臺數據和算法規則等新維度的監管，對健康安全、隱私保護和節能環保等社會性監管的能力建設薄弱。保護網絡安全和用戶隱私的重擔，主要寄托于數據本地化的禁止性要求。

（2）監管部門合作執法偏少，監管合力未發揮。共享交通業態涉及交通運輸、前沿科技、市場監管、用戶隱私和數據安全等領域，牽涉多個主體。雖然成立了交通運輸新業態協同監管聯席會，但是除出臺有些相關政策會聯合多部門外，現實中多部門聯合執法現象仍不普遍，合作協調執法的長效機制仍未建立健全，獨自執法現象占主流，部門間的監管合力總體上未充分發揮，監管總效能有待提升。

（3）平臺監管責任被忽視或輕視。既有的共享交通監管體系設計，未充分重視平臺運營商在提升監管效能和維持出行安全上的資源技術優勢和權責。平臺運營商在監管平臺內用戶行為的責任和能力未得到應有重視，平臺監管的合法性未完全確立。運營商原本擁有數據和技術方面的獨到優勢，能在維持行業秩序和規避某些潛在風險方面發揮重要作用，很大程度緩解甚至彌補監管執法資源和能力上的不足。目前尚未明確平臺運營商適度參與監管平臺內用戶的法規依據。運營商為維護共享交通健康發展而采取某些必要舉措時，常常面臨困惑。運營商即便提前發現了某些潛在隱患也只能順其自然，而主管部門又往往很難提前發覺。由于監管部門之間、監管部門與平臺運營商之間的合力缺失，影響整個共享交通行業的未來發展。

為了優化共享交通監管體制機制，提升監管效率效能，應該探索多方聯合執法、構建政-政、政-企間的多主體協同監管治理新體制。具體而言如下：

1、利用新技術新理論提升反壟斷和政府監管的科學性時效性，防范管制俘獲。充分利用互聯網發展帶來的豐富機遇，借助大數據和人工智能等新一代網絡信息技術，克服監管時面臨的數據信息、執法專業性、執法資源等方面的短板，推動市場監管環境監測分析與預測預警，提升監管執法的針對性、科學性、時效性。

積極培育自有專家隊伍，或者通過合作積極吸收利用計算機科學、社會學、經濟學和法學等方面的第三方專家力量，助力相關案件執法審查。在不涉及國家和產業安全、不侵犯個人隱私的前提下，打破各部門和機構相互割裂的信息孤島，加強監管信息歸集共享和關聯整合，實現信息數據的互聯互通共享。

助力探索建設“互聯網+監管”平臺系統，幫助貫徹“雙隨機、一公開”的新式監管思路，提高共享出行監管的有效性，也讓監管行為“步步留痕”，避免“一刀切、一窩蜂”執法，避免隨意性、選擇性、趨利性和非法性執法。

利用新技術、聯合平臺力量，共同研究探索共享交通新業態，矯正現實中網約車服務安全、共享車輛亂騎亂停亂放、市容市貌損壞等不良行為，實現智慧監管、公正監管。總之，統籌配置行政執法職能和執法資源，在相關領域推行綜合行政執法，整合精簡執法隊伍，減少執法主體和執法層級，提高基層執法能力。全面落實行政執法公示、行政執法全過程記錄和重大行政執法決定法制審核制度，實現行政執法信息及時準確公示、行政執法全過程留痕和可追溯、重大行政執法決定法制審核全覆蓋。

充分利用經濟科學研究帶來的豐富成果，特別是利用產業組織與管制經濟學、行為和實驗經濟學中的有益新思路，加深對共享交通行業監管的認識理解，審視反壟斷和政府監管基礎理論和洞見，提升共享交通反壟斷和監管的科學性準確性。適當減少下線整改安全隱患的強制性干預做法，更多依靠經濟激勵手段促使相關利益平臺自主開展安全隱患自查自糾。加強和優化健康安全、隱私保護和節能環保等社會性監管。探索將綠色出行指標納入考核范圍，將騎行公里數折算積分，并讓積分可交易，形成類碳排放交易機制。

借助理論素養和技術工具，提高監管工作的科學性藝術性，助力監管智慧化精準化，明確執法者的監管職責，防范暴力執法、釣魚執法等嚴重影響政府形象的現象發生。通過制度建設和文化倡導，助力監管中立。

2、防范各類潛在風險，探索推進部門-部門間的多方合作監管長效機制，加強政策協調性。共享交通領域可能同時涉及交通安全、消費欺詐、知識產權侵犯、壟斷與不正當競爭、用戶隱私侵害、數據泄露和生產生活傷害等潛在風險，牽涉多個相關議題，應聯合多部門和組織。同時，統籌省市、區和街道（鄉鎮）政府、公安機關交通管理、工商行政管理、質量技術監督、環境保護和城市管理綜合行政執法等部門對共享交通企業的監管、處罰或代履行行動，按照統一行動、統一尺度和標準進行監管，做到違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。

按照“部門聯動、綜合治理”原則，推動建立完善多方相互協調和合作執法的長效機制，建立綜合監管和專業監管聯動工作機制，共同研討制定和實施政策法規，增加相關政策和執法過程的協調性系統性。把握好監管底線和安全閥，堅持預防城市交通擁堵和亂停放的底線，堅持報廢車輛及時清退更新的底線。在將共享交通監管執法權責層層下沉至基層機構（如街道辦、城管和交警）的過程中，建立健全針對基層執法的規范管理制度，防止在制度建設缺失或不到位時重現趨利執法和暴力執法。防止某些地方（或部門）擴權、濫用權力，遏制地方分割和保護主義遺風，推動形成全國競爭有序統一開放的共享交通市場體系。

3、賦予平臺監管權責，充分利用平臺資源優勢和自我治理動機，實現社會共治。改變主管部門大包大攬的傳統方式，明確平臺企業的主體責任，推動平臺自我約束，實現社會共治。共享交通平臺運營商有能力也有意愿承擔一定的責任和義務，強化平臺重視出行安全的內在激勵。分時租賃平臺借助互聯網技術更精準地對車輛租賃服務進行分時計費。約車平臺本身是出行服務提供商，有權確定服務價格、數量和質量。網約車和順風車平臺雖不直接參與乘客和兼職司機間的出行服務提供，但從效率角度出發應爭取扮演起價格與質量監管者、認證者、輔助服務提供者和競爭政策執行者等角色，幫助培育和營造良好的共享交通發展環境。

探索賦予平臺運營商一定程度內的管理權限（比如針對司機和車輛合規性的背景審核、事后保險賠付等），讓平臺管理有法可依。支持和規范相關平臺企業所做的監管努力：憑借技術和數據優勢，建立平臺內的信用獎懲、安全生產、黑名單和應急處置機制。利用實時定位、路況信息和行駛軌跡等大數據掌握出行全程跟蹤信息，在應用客戶端向乘客提供緊急求助、行程分享等應急功能。及時消除網約車和順風車中危害公共安全和人身安全的隱患。探索借助電子圍欄等技術手段，或紅包車和信用積分等經濟手段引導規范騎行人的車輛停放秩序，防止無故侵占人行道、慢行道和停車位。同時，要求平臺運營商積極主動地向主管部門分享必要的相關總量運營數據，共同確保用戶資金安全和出行安全，也為優化城市交通規劃、政府治理能力提升和治理體系現代化提供數據支撐。

4、探索政企協同治理的雙層監管新模式，構建全方位監管新體制。各執法機構要正視監管機構面臨的信息缺乏、執法資源有限的現實，充分利用共享交通平臺運營商所擁有的數據和技術資源，充分調動平臺希望整個共享交通業健康發展的主觀能動性，與平臺運營商協調合作，共同治理和規范共享出行新業態。

明確主管部門與平臺的監管分工范圍，按照主管部門監管正面清單，平臺監管負面清單的原則，劃清兩者間的合理邊界并定期進行動態調整，建立主管部門與平臺間的協同治理長效機制，形成“政府監管平臺、平臺和市場約束車輛和司機”的政府-平臺雙層監管模式。

對于主管部門，主要負責提出監管規范（比如規定共享單車、汽車等的押金使用及其安全）并提高服務意識，積極提供相應的便利，比如相關主管部門（交通安全部門、發改委、公共安全和司法部門）要向平臺開放車輛數據和司機背景、駕駛資質、違法記錄和信用等數據，配合開通應急報警熱線。對于平臺，可秉持“一點接入全網服務”要求，特別是可通過引入人像認證、司乘互評、應急響應等措施讓每次出行可追溯，讓司乘雙方自我約束以確保出行安全。

特別需要注意的是，平臺需保留好相關信息以備監管抽查，并適度共享政府監管所必需的最小數據集，由國家向地方分享相關數據，以防控用戶隱私和數據安全隱患。■