京津冀實(shí)施“氣代煤”改造農(nóng)村地區(qū)居民采暖成本及補(bǔ)貼政策分析

何倩 張弓

2017年3月1日，環(huán)保部等四部委及京津冀地區(qū)相關(guān)6大省市政府聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017大氣污染防治工作方案》，全面推進(jìn)北方冬季清潔取暖工作。方案實(shí)施以來(lái)，京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境顯著改善，但同時(shí)也出現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)采暖成本上升、政府補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位等問(wèn)題，對(duì)今后一段時(shí)期持續(xù)高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作帶來(lái)不利影響。本文選取了京津冀部分實(shí)施“氣代煤”改造的農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)測(cè)算分析2018—2019年采暖季用氣成本，研究當(dāng)?shù)鼐用癫膳?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)情況，以及自2017年補(bǔ)貼政策實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的問(wèn)題及原因，為下一步完善補(bǔ)貼政策、更快更好推進(jìn)“氣代煤”工作提供參考。

一、居民采暖成本分析

（一）樣本地區(qū)農(nóng)村居民收入基本情況

本研究選取了天津市、河北省保定市、河南省安陽(yáng)市及山西省太原市等四市周邊農(nóng)村地區(qū)。根據(jù)2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上述地區(qū)城鄉(xiāng)居民家庭基本情況如表1所示，據(jù)此測(cè)算四地農(nóng)村家庭戶(hù)均可支配收入。其中，天津市農(nóng)村居民為6.94萬(wàn)元，河北省保定市為5.25萬(wàn)元，河南省安陽(yáng)市為5.46萬(wàn)元，山西省太原市為5.95萬(wàn)元。

（二）農(nóng)村居民采暖季使用天然氣的經(jīng)濟(jì)承受能力分析

1、采暖支出占家庭收入的比重

（1）農(nóng)村略高于城鎮(zhèn)居民。實(shí)施“氣代煤”后，農(nóng)村地區(qū)采暖季天然氣平均使用量為1000方①，根據(jù)天津市、保定市等四地居民生活用氣階梯價(jià)格測(cè)算城鄉(xiāng)居民燃?xì)獠膳С稣紤?hù)均可支配收入的比重（如表2所示）。結(jié)果顯示，在現(xiàn)行階梯氣價(jià)水平下，不考慮壁掛爐投資和采暖補(bǔ)貼，保定市、安陽(yáng)市農(nóng)村居民占比分別為5.1%、4.7%，高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民;天津市、太原市農(nóng)村居民家庭采暖費(fèi)支出分別占其家庭收入3.5%、3.8%，其采暖的費(fèi)用負(fù)擔(dān)與城鎮(zhèn)基本持平。

（2）農(nóng)村略高于全國(guó)規(guī)劃水平。按照住建部頒布的《全國(guó)城市燃?xì)馓烊粴饫靡?guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），我國(guó)家庭燃料費(fèi)支出一般不應(yīng)超過(guò)可支配收入的2.0%—3.0%，從本次測(cè)算情況看，四地農(nóng)村居民采暖支出占比平均為4.3%，略高于上述規(guī)劃水平。

（3）燃?xì)庵С雎愿哂谌济褐С觥０凑?018—2019年采暖季樣本周邊地區(qū)農(nóng)戶(hù)調(diào)研數(shù)據(jù)，采用傳統(tǒng)燃煤方式，采暖季（按120天計(jì)算）需使用散煤（清潔煤）約2.5—3噸，按每噸平均價(jià)格約800元計(jì)算，實(shí)際成本支出為2000—2400元②。與此相比，上述四地平均燃?xì)獠膳С觯?973元）約比燃煤支出高26%。

2、可承受氣價(jià)水平測(cè)算

基于《規(guī)劃》提出的2.0%—3.0%閾值和戶(hù)均可支配收入，模擬測(cè)算樣本地區(qū)農(nóng)村居民能承受的采暖燃?xì)庾罡邇r(jià)格（如表3所示）。

結(jié)果表明，四地農(nóng)村地區(qū)居民可承受氣價(jià)水平均低于本地城鎮(zhèn)居民。以保定為例，城鎮(zhèn)居民可承受氣價(jià)區(qū)間為1.46—2.19元/立方米，農(nóng)村居民則為1.05—1.57元/立方米，按保定市規(guī)定的2.68元/立方米的天然氣銷(xiāo)售價(jià)格，在不考慮氣價(jià)補(bǔ)貼前提下，現(xiàn)行銷(xiāo)售價(jià)格大幅超出其農(nóng)村居民可承受范圍;其他地區(qū)也存在類(lèi)似情況。

3、考慮用氣補(bǔ)貼后的費(fèi)用負(fù)擔(dān)

為降低用氣成本，當(dāng)?shù)卣畷?huì)給予農(nóng)村居民用戶(hù)一定的氣價(jià)補(bǔ)貼，采取居民先交費(fèi)用氣，后核定補(bǔ)貼的方式，按實(shí)際用氣量予以補(bǔ)貼，且執(zhí)行當(dāng)?shù)仉A梯氣價(jià)第一檔價(jià)格;同時(shí)規(guī)定補(bǔ)貼氣量或補(bǔ)貼金額上限，超過(guò)部分居民用戶(hù)自行負(fù)擔(dān)。

圖1為考慮補(bǔ)貼后農(nóng)村居民家庭取暖費(fèi)支出占比變化情況，可見(jiàn)，天津市、太原市農(nóng)村家庭燃?xì)獠膳С稣技彝ナ杖氲谋戎胤謩e比補(bǔ)貼前減少了1.04和1.99個(gè)百分點(diǎn)，已經(jīng)低于或持平《規(guī)劃》水平;保定市和安陽(yáng)市農(nóng)村家庭的燃?xì)獠膳С稣急入m然仍略高于《規(guī)劃》水平，但與沒(méi)有補(bǔ)貼相比，分別減少了1.27和1.26個(gè)百分點(diǎn)，很大程度改善了居民可承受性，使“氣代煤”在這一條件下具備了推廣和繼續(xù)使用的可能。

表4顯示，按補(bǔ)貼后氣價(jià)測(cè)算，一個(gè)采暖季燃?xì)赓M(fèi)用支出為1080—2016元不等，平均比補(bǔ)貼前燃?xì)庵С龅?5%，比燃煤支出低19%?？紤]補(bǔ)貼后燃?xì)鈨r(jià)格也顯著降低，雖然仍略高于理論測(cè)算的可承受氣價(jià)水平，但價(jià)差大幅收窄，其中天津、太原兩地補(bǔ)貼后氣價(jià)還低于理論可承受氣價(jià)。

二、財(cái)政補(bǔ)貼成本分析

（一）財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

為加大農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作工程推進(jìn)力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民支持“氣代煤”的積極性，考慮居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，各地在推廣燃?xì)獠膳瘯r(shí)附加了一系列的補(bǔ)貼措施。補(bǔ)貼政策主要涉及三個(gè)方面，一是工程安裝補(bǔ)貼，采取省、市縣財(cái)政一次性投入方式給予燃?xì)夤こ虒?shí)施企業(yè)，不足部分由實(shí)施“氣代煤”的燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)。二是采暖設(shè)備補(bǔ)貼，采取省、市縣財(cái)政一次性投入方式給予中標(biāo)采暖設(shè)備供應(yīng)商，不足部分由居民用戶(hù)自行負(fù)擔(dān)。三是上文所述用氣補(bǔ)貼。上述補(bǔ)貼政策的實(shí)施，在很大程度上降低了農(nóng)村居民家庭采暖“煤改氣”的啟動(dòng)門(mén)檻，同時(shí)大幅降低了農(nóng)村居民采暖成本。

按照本研究樣本地區(qū)政府的補(bǔ)貼政策規(guī)定，工程安裝補(bǔ)貼為2000—4000元/戶(hù)，采暖設(shè)備補(bǔ)貼為1000—6200元/臺(tái)，燃?xì)庋a(bǔ)貼為1—1.4元/立方米。其中，采暖設(shè)備補(bǔ)貼按設(shè)備市場(chǎng)價(jià)格70%水平估算，差額部分由居民負(fù)擔(dān);工程安裝補(bǔ)貼不足部分，由實(shí)施“氣代煤”工程的燃?xì)夤矩?fù)擔(dān)。由于各地財(cái)力差異，從補(bǔ)貼費(fèi)用的支出責(zé)任分配結(jié)構(gòu)看，省、市、縣（區(qū)）三級(jí)的比例各不相同，基本上市縣級(jí)財(cái)政為主、省級(jí)財(cái)政為輔（具體見(jiàn)表5—6）。

居民用氣量在2250立方米以?xún)?nèi)，根據(jù)實(shí)際用氣量，每個(gè)采暖季 （151天）每戶(hù)由市縣兩級(jí)財(cái)政對(duì)前1500立方米氣給予1.36元/立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼，并在采暖季開(kāi)始前一次性補(bǔ)貼到位。對(duì)后750立方米氣給予1.1元/立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼，超出2250立方米氣量部分，由居民自行承擔(dān)。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼所需資金規(guī)模測(cè)算

由于補(bǔ)貼政策自2017—2018年采暖季開(kāi)始實(shí)施，因此本文依據(jù)該期間各地實(shí)際完成煤改氣用戶(hù)數(shù)量測(cè)算，根據(jù)各地區(qū)補(bǔ)貼政策規(guī)定，樣本地區(qū)財(cái)政需投入資金規(guī)模見(jiàn)表7—8所示。

參照表8所列出補(bǔ)貼支出規(guī)模，對(duì)比各地區(qū)財(cái)力狀況。其中，保定市2017年財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總額為48.3億元，市縣兩級(jí)財(cái)政需負(fù)擔(dān)的一次性支出補(bǔ)貼占到該市當(dāng)年節(jié)能環(huán)保支出總額的86%，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行造成了較大壓力;從實(shí)際支付情況看，保定市2017年補(bǔ)貼資金欠賬14.4億元，2018年應(yīng)支付各類(lèi)補(bǔ)貼資金12.38億元，補(bǔ)貼資金欠賬壓力較大。太原市一次性支出補(bǔ)貼占到當(dāng)年節(jié)能環(huán)保支出總額的58%;天津市財(cái)政支出壓力相對(duì)較小，一次性支出補(bǔ)貼占到節(jié)能環(huán)保支出總額的30%，燃?xì)庋a(bǔ)貼每年約占節(jié)能環(huán)保預(yù)算的19%。

（三）財(cái)政補(bǔ)貼到位情況

從補(bǔ)貼到位情況看，普遍存在省級(jí)財(cái)政到位率相對(duì)較高、市縣較低、總體到位比例不高的現(xiàn)象（見(jiàn)表9）。與此同時(shí)，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政策影響，不同市縣財(cái)政支付能力差異較大。

對(duì)于實(shí)施“氣代煤”工程的燃?xì)馄髽I(yè)而言，由于補(bǔ)貼回款不足，大部分燃?xì)馄髽I(yè)均為墊資建設(shè)、墊資運(yùn)營(yíng)，這給企業(yè)造成巨大的資金壓力，應(yīng)付融資利息高，企業(yè)經(jīng)營(yíng)包袱沉重。

三、問(wèn)題成因分析

（一）財(cái)政補(bǔ)貼政策導(dǎo)向不精確

補(bǔ)貼是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的有效政策工具。為實(shí)現(xiàn)清潔能源替代這一政策目標(biāo)，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，彌補(bǔ)因外部性造成的市場(chǎng)失靈。但是分析表明，僅依靠粗放式財(cái)政補(bǔ)貼強(qiáng)力推進(jìn)，不具備可持續(xù)性。一是對(duì)于省內(nèi)、市內(nèi)各地區(qū)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供工程設(shè)備補(bǔ)貼，未區(qū)分不同市、縣地方政府財(cái)政支付能力和當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨降牟町?，?dǎo)致有的地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于燃?xì)馄髽I(yè)欠賬較多，打擊了企業(yè)施工積極性，甚至造成部分地區(qū)出現(xiàn)煤改氣“爛尾工程”，影響了農(nóng)村居民正常生活。二是單純提供燃?xì)庋a(bǔ)貼不能解決長(zhǎng)期供暖費(fèi)用問(wèn)題。與城市燃?xì)庀硎芄ど虡I(yè)交叉補(bǔ)貼、實(shí)施階梯氣價(jià)政策不同，農(nóng)村地區(qū)無(wú)交叉補(bǔ)貼、且迫于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)又暫未實(shí)施階梯氣價(jià)，造成燃?xì)庋a(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，一旦停止補(bǔ)貼，農(nóng)民可能出現(xiàn)“停氣復(fù)煤”，必將影響“氣代煤”實(shí)施效果。

（二）燃?xì)鈨r(jià)格改革尚未充分到位

省級(jí)門(mén)站價(jià)格與替代能源掛鉤的定價(jià)機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，峰谷氣價(jià)機(jī)制還未充分形成，激勵(lì)用戶(hù)參與調(diào)峰的經(jīng)濟(jì)手段還不夠，難以發(fā)揮價(jià)格平衡供需關(guān)系的作用。氣價(jià)交叉補(bǔ)貼和氣價(jià)倒掛現(xiàn)象仍然存在，影響冬季民生用氣保供。

（三）農(nóng)村居民用氣供應(yīng)不足

2017年全年，我國(guó)天然氣消費(fèi)量同比增長(zhǎng)約17%，其中六成是農(nóng)村“煤改氣”帶來(lái)的新增消費(fèi)量。為保障供應(yīng)，各地采取了多種舉措，比較典型的做法包括“采購(gòu)高價(jià)氣源”“壓非保民”以及“天然氣順價(jià)”，從一定程度上緩解天然氣供應(yīng)緊張，但沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村居民用氣保障不足帶來(lái)的一系列矛盾問(wèn)題。

四、政策建議

農(nóng)村“氣代煤”既是為改善空氣質(zhì)量而采取的能源轉(zhuǎn)化行動(dòng)，更是幫助廣大農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)燃煤生活方式、提升生活品質(zhì)、助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一項(xiàng)民生工程，這條路應(yīng)該堅(jiān)定不移走下去。結(jié)合目前存在的突出問(wèn)題，為進(jìn)一步做好和推進(jìn)北方地區(qū)農(nóng)村“氣代煤”工作，提出以下建議。

（一）提升補(bǔ)貼資金規(guī)模與使用效率

充分發(fā)揮好補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向與扶持作用，對(duì)現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策做進(jìn)一步精細(xì)化設(shè)計(jì)，區(qū)分補(bǔ)貼主體、適度控制補(bǔ)貼規(guī)模、突出補(bǔ)貼重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)人群，從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)精準(zhǔn)、對(duì)象精準(zhǔn)、管理精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村煤改氣可持續(xù)化推進(jìn)。在確定補(bǔ)貼措施時(shí)，綜合考慮地方財(cái)政支付能力與居民群體收入水平差異情況，向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，從而取得更好的政策效果。

（二）加大中央財(cái)政支持力度并向重點(diǎn)地區(qū)傾斜

政府財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于降低企業(yè)成本、減少用戶(hù)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是確保“氣代煤”可持續(xù)的重要保證。從目前情況看，中央財(cái)政補(bǔ)貼基本可以保證發(fā)放到位。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平差異較大，一些農(nóng)村“氣代煤”地區(qū)政府財(cái)政補(bǔ)貼存在極大壓力，并逐步向下級(jí)政府傳導(dǎo)，最終導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)放到位。為此，中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)貼力度，同時(shí)將“氣代煤”納入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，給予相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村“氣代煤”的支持力度。

（三）加大專(zhuān)項(xiàng)區(qū)域轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼力度

推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)“氣代煤”改造，增加了地方政府的財(cái)政壓力和居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但環(huán)境的改善和空氣質(zhì)量的提高不僅只有當(dāng)?shù)厝罕姴攀鞘芤嬲?，周邊地區(qū)尤其是城市居民同樣受益，而往往這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入更高。本著“誰(shuí)受益誰(shuí)買(mǎi)單”的市場(chǎng)規(guī)則，這些受益地區(qū)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的成本。為此，應(yīng)通過(guò)加大區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼力度，或由中央財(cái)政向受益地區(qū)收取專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)，用于加大對(duì)農(nóng)村“氣代煤”地區(qū)的補(bǔ)貼力度。

（四）多種渠道籌措補(bǔ)貼資金

除僅靠政府補(bǔ)貼外，還應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，運(yùn)用政策引導(dǎo)加市場(chǎng)化機(jī)制籌措資金，用于支持煤改氣推廣與可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。例如，政府可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)基金，投入一定規(guī)模的資金撬動(dòng)社會(huì)資本，充分利用國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的支持和傾斜政策，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)。

（五）深化農(nóng)村地區(qū)居民用氣價(jià)格改革

合理疏導(dǎo)居民用氣銷(xiāo)售價(jià)格，建立完善民用天然氣峰谷氣價(jià)與補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制，引導(dǎo)居民合理使用天然氣，精準(zhǔn)發(fā)揮補(bǔ)貼作用。

（六）完善機(jī)制量?jī)r(jià)齊保

從宏觀能源政策層面，要不斷優(yōu)化中國(guó)天然氣進(jìn)口結(jié)構(gòu)和布局，加快推進(jìn)天然氣進(jìn)口國(guó)別地區(qū)多元化，増強(qiáng)進(jìn)口天然氣資源的掌控能力;此外，要結(jié)合國(guó)際市場(chǎng)季節(jié)性漲價(jià)問(wèn)題，開(kāi)展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)研究，發(fā)現(xiàn)價(jià)格變動(dòng)苗頭性?xún)A向性問(wèn)題，采取反制措施及時(shí)干預(yù)。從微觀供氣企業(yè)層面，應(yīng)加強(qiáng)氣源引進(jìn)，降低氣源獲取成本;進(jìn)一步加強(qiáng)管網(wǎng)建設(shè)，降低配氣成本。

（七）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村“氣代煤”成本研究

成本是價(jià)格形成的基礎(chǔ)，同時(shí)也可以客觀反映市場(chǎng)發(fā)展變化趨勢(shì)和存在的潛在性、苗頭性、傾向性問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立農(nóng)村“氣代煤”成本調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制，健全和完善成本核算方法，了解掌握成本變化，分析研究影響因素，為及時(shí)改進(jìn)完善相關(guān)政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村“氣代煤”提供決策參考。

注：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于實(shí)施“氣代煤”某燃?xì)馄髽I(yè)在北方農(nóng)村地區(qū)采暖季用氣量測(cè)算結(jié)果。

②來(lái)源于實(shí)施“氣代煤”某燃?xì)馄髽I(yè)測(cè)算數(shù)據(jù)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格成本調(diào)查中心綜合處）