創設專章力促“擴大開放”

丁世顯

習近平總書記主持召開經濟社會領域專家座談會時指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，要全面提高對外開放水平，建設更高水平開放型經濟新體制，形成國際合作和競爭新優勢。上海作為外商投資中國的重要目的地，在當前國際投資經貿形勢發生深刻變革的大背景下，制定一部既符合外商投資法精神，又能滿足促進外資工作實際需要的地方性法規，對進一步彰顯上海對外開放的決心、進一步增強外國投資者信心，具有十分重要的意義。

市人大常委會歷來高度重視外資立法工作，在2019年3月全國人大審議通過外商投資法后，于2019年5月通過了全國首個《關于貫徹實施<中華人民共和國外商投資法>若干問題的決定》，廢止了1996年制定的《上海市外商投資企業審批條例》。在此基礎上，市人大常委會將制定《上海市外商投資條例》列為今年常委會正式立法項目，經市十五屆人大常委會第二十三次、第二十五次會議審議，于9月25日表決通過，11月1日正式施行。這也是外商投資法實施后地方人大出臺的首部外商投資條例。

落實細化 吸納亮點

外商投資法確立了外商投資準入、促進、保護、管理等方面的基本制度框架和規則，建立起我國外商投資法律制度的四梁八柱。作為外商投資領域具有統領性、基礎性的法律，有的規定可以直接執行，有的規定需要細化。

《上海市外商投資條例》（以下簡稱條例）作為地方性法規，既要充分落實外商投資法及外商投資法實施條例等上位法的精神，對上位法中的一些原則性條款進行細化，還要吸納上海外資工作的有益探索，體現上海外資工作的特色亮點。比如，條例創設了“擴大開放”專章，固化了“圓桌會議”等政企合作溝通機制等。可以說，這部地方性法規以上位法為依據，但其內容又不局限于上位法的規定。

開放升級 公平競爭

條例設六章，分為總則、擴大開放、投資促進、投資保護、投資管理與服務及附則，共五十一條。

創設“擴大開放”專章

創設“擴大開放”專章，以法治化手段推進本市全方位高水平對外開放。明確全方位擴大開放。根據上海對外開放升級發展最新要求，明確本市強化開放樞紐門戶功能，實現從商品和要素流動型開放向制度型開放拓展。同時，提出推動國家有關服務業擴大開放措施在本市率先落實。明確上海有關特殊經濟區域的開放舉措。根據國家有關本市特殊經濟區域的功能定位，對自貿試驗區、臨港新片區、長三角生態綠色一體化發展示范區、虹橋商務區等特殊經濟區域的擴大開放舉措分別加以規定，實施更加開放的投資自由化便利化政策和制度;推動進口博覽會與投資促進活動協調聯動，放大進口博覽會對擴大開放的溢出效應。為擴大開放提供調法保障。對涉及本市擴大開放事項，明確應當加強與國家有關部門的溝通，推動有關法律、行政法規、國務院決定以及部門規章等調整適用。

高質量引進外資

建立健全外商投資促進服務體系。明確外商投資促進機構和服務平臺的定位與職責，加強與境外城市、地區的交流合作。加強外商投資產業引導和優惠政策實施。市商務部門等應當定期編制外商投資指引。對投資《鼓勵外商投資產業目錄》和本市重點發展領域內的項目以及境內再投資等，給予相關優惠政策和措施。推動跨國公司地區總部和外資研發中心升級發展。對符合條件的跨國公司地區總部、外資研發中心等給予相應扶持或便利化政策。明確區政府可以依法對有關外商投資企業及對外商投資促進有突出貢獻的機構和人員給予獎勵。

寓管理于服務

強化政府服務是做好外資工作的重要保障，也是在地方立法權限范圍內大有可為的部分。條例中許多條款體現了寓管理于服務的理念。

規定“兜底服務”的內容，明確市、區人民政府應當建立健全與外商投資有關的議事協調機制，規定市、區商務部門牽頭協調外國投資者、外商投資企業提出的跨部門、跨區域問題，及時將處理結果向外國投資者、外商投資企業反饋。優化流程、提高效率。為外商投資企業辦理登記注冊、項目核準備案等手續提供便利化服務。外商投資信息報送以確有必要為原則，能夠通過共享獲得的信息，不得要求再行報送。規定本市市場監管、發展改革以及其他行業主管部門在依法辦理企業登記注冊、項目核準或者備案、行業許可等事項，履行負面清單審核職責的同時，還要為外國投資者、外商投資企業提供相關咨詢服務，并加強跨部門信息共享，對經其他部門審核通過的，相關部門應當簡化負面清單審核流程。建立健全重大外商投資項目服務制度。對列入重大外商投資清單的，統籌推進準入、規劃、用地、環保等事項。建立健全與外商投資企業的政企溝通機制。將實踐中行之有效的“圓桌會議”等多種方式、聽取外商投資企業意見建議、幫助企業解決問題、研究完善相關政策，予以固化。

內外資平等對待

黨的十九大提出，凡是在我國境內注冊的企業都要一視同仁、平等對待。外商投資法也明確了多項促進內外資企業規則統一、促進公平競爭方面的內容。條例在起草修改過程中，也將平等理念貫穿始終，積極營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境。

規定本市全面落實外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，根據國家規定，在設立、運營、處置等各階段給予外國投資者及其投資不低于類似情形下給予本國投資者及其投資的待遇。依法明確外資征收補償標準，維護被征收外資的合法權益。在知識產權保護、商業秘密保護、參與政府采購、政策文件適用、政策承諾、地方標準制定等方面，作出平等適用和保護的具體規定。對外資投訴機制明確了具體處理流程，對與外資糾紛爭議解決相關的仲裁、復議、訴訟等機制作了規定。

觀點交織 協調一致

條例立法的過程是各種觀點交織碰撞的過程，也是相互溝通、妥協最終達成一致的過程。

在一審時，對是否要在條例中明確體現外商投資管理的內容，相關方面意見不一。有的委員、有的政府部門建議在條例相關條款中明確體現外商投資管理的內容。有的委員認為，條例的一個重要亮點就是寓管理于服務，在服務中體現管理，增加管理的內容容易使條例顯得太“剛硬”。兩種觀點從不同角度闡釋了外商投資管理與服務的關系，均具有合理性。

市人大法制委員會經統一審議，認為本條例立法的主要目的是進一步加強對外商投資的促進、保護和服務工作，很多制度設計也體現了上海外商投資工作中寓管理于服務的理念，但外商投資法第五條規定縣級以上政府有關部門有開展外商投資管理工作的職責，條例草案中負面清單管理、固定資產投資項目核準備案、信息報告等內容均為外商投資管理制度，在適用范圍、政府部門職責中不增加“管理”，無法涵蓋條例的內容和政府部門在開展外商投資工作中的全部職責，建議將第五章章名修改為“投資管理與服務”，并對其他相關條款作出修改完善。

《上海市外商投資條例》的出臺為本市外商投資工作提供了有力的法治保障。相關政府部門、社會方方面面需共同做好落實工作，讓條例真正做到為外商投資工作保駕護航。