“看不見的污染”怎樣“管”如何“治”

孫鑫

“實(shí)現(xiàn)土壤污染防治‘一網(wǎng)統(tǒng)管有沒有具體的時(shí)間表？” “有沒有考慮針對(duì)上海的特點(diǎn)出臺(tái)一些新的標(biāo)準(zhǔn)和舉措？” “違法成本低，修復(fù)成本高，有何對(duì)策和措施？”土壤污染具有隱蔽性，被稱為“看不見的污染”，土壤環(huán)境質(zhì)量關(guān)系百姓民生福祉，關(guān)系國(guó)土生態(tài)安全。9月24日上午，市十五屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議對(duì)本市貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》情況的報(bào)告開展了專題詢問，市人大常委會(huì)組成人員和代表們直面問題踴躍提問，助力本市土壤質(zhì)量改善。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”到哪一步了？

土壤污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及土地全生命周期管理的很多方面和眾多環(huán)節(jié)。土壤污染要與水、大氣、固廢等污染聯(lián)防聯(lián)治，共同推進(jìn)，各部門齊抓共管的要求非常迫切。

市人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，土壤污染防治統(tǒng)的作用未充分體現(xiàn)，分的基礎(chǔ)上的合力有待加強(qiáng)，需要建立一套統(tǒng)籌管理、協(xié)同高效的體制機(jī)制。“請(qǐng)問，本市對(duì)相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的職能有什么總體考慮？土壤污染防治綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展到了哪一步，實(shí)現(xiàn)土壤污染防治‘一網(wǎng)統(tǒng)管有沒有具體的時(shí)間表？”崔明華委員首先發(fā)問。

“我們?cè)凇濉迤陂g，建立了‘國(guó)家土十條‘上海土十條各個(gè)部門的協(xié)同機(jī)制”，作為對(duì)土地污染防治負(fù)有統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管職能的部門，市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)人應(yīng)詢稱，市生態(tài)環(huán)境局一方面獨(dú)立承擔(dān)職責(zé)，牽頭開展制定土壤污染整體規(guī)劃、實(shí)施土地污染防治標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)全市土地進(jìn)行普查等工作;另一方面注重統(tǒng)籌，在業(yè)務(wù)上和大氣、水、固廢的監(jiān)測(cè)治理相結(jié)合，和土地的集約、節(jié)約、安全利用及全生命周期管理統(tǒng)籌、和農(nóng)業(yè)面源污染防治和綠色發(fā)展統(tǒng)籌;在部門統(tǒng)籌上，行使統(tǒng)一的監(jiān)管和各個(gè)部門專業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)部門的協(xié)作和分工，圍繞強(qiáng)化統(tǒng)的目標(biāo)，形成分的合力，發(fā)揮在全市層面的統(tǒng)籌管理和統(tǒng)一抓總的作用。

關(guān)于“一網(wǎng)統(tǒng)管”的考慮，“目前離市委和市人大市政府的要求還有一定差距”。市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)人表示，正在將土地的初調(diào)、環(huán)調(diào)、風(fēng)評(píng)以及效果評(píng)估統(tǒng)一到網(wǎng)上全程辦理，積極開展土壤防治的監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，將一張網(wǎng)審批土壤環(huán)境質(zhì)量審批數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，但“和大氣、水的信息化還有一些差距，目前土地污染監(jiān)管平臺(tái)匯集了市規(guī)資局、農(nóng)村委的一些信息，哪些地塊污染都能看到，但更新還不夠及時(shí)”。下一步將加強(qiáng)線下各部門進(jìn)一步工作的協(xié)同和合作，形成工作合力;線上努力把各部門信息自動(dòng)交換、及時(shí)交換，破除數(shù)據(jù)的煙囪和信息的孤島;整合各個(gè)區(qū)、市級(jí)各個(gè)部門、各個(gè)方面橫向到邊縱向到底的數(shù)據(jù)平臺(tái)，努力形成土地污染防治全市一張圖，“爭(zhēng)取到2021年年底前實(shí)現(xiàn)土地污染防治‘一網(wǎng)統(tǒng)管的基本要求”。

市規(guī)劃資源局主要是在規(guī)劃控制和土地供應(yīng)兩方面進(jìn)行監(jiān)管，通過對(duì)土壤污染信息的比對(duì)，嚴(yán)格控制規(guī)劃和土地的用途;通過土地全生命周期管理，嚴(yán)格要求未能修復(fù)達(dá)標(biāo)的土地不能出讓，“目前為止已出讓土地還沒有發(fā)現(xiàn)不符合環(huán)保要求的情況”。雖然牽頭建立了多規(guī)合一、業(yè)務(wù)協(xié)同的空間數(shù)據(jù)庫(kù)，通過大數(shù)據(jù)中心加強(qiáng)土地環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用，“但在實(shí)時(shí)共享和更新機(jī)制方面還存在問題，需進(jìn)一步完善”，市規(guī)劃資源局負(fù)責(zé)人表示。

第三方企業(yè)怎么管？

有大量企業(yè)從事著土地污染環(huán)境狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土地污染修復(fù)、修復(fù)后的效果評(píng)價(jià)以及后期管理等方面工作，但專業(yè)水平參差不齊。

“政府有關(guān)部門如何進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)從事土地污染第三方企業(yè)市場(chǎng)行為的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范第三方企業(yè)的運(yùn)作？”李鳴委員就第三方企業(yè)監(jiān)管薄弱問題進(jìn)行提問。

“總體來說，現(xiàn)在政府部門實(shí)際上沒有什么剛性手段，因?yàn)楝F(xiàn)在不能設(shè)置許可，也不能設(shè)置門檻。”市生態(tài)環(huán)境局回應(yīng)稱正在積極探索，發(fā)揮制度引導(dǎo)作用，2014年原生態(tài)環(huán)境保護(hù)局會(huì)同相關(guān)部門印發(fā)場(chǎng)地再開發(fā)利用管理辦法的時(shí)候，要求第三方企業(yè)要配置相應(yīng)足夠的專業(yè)人員，要有獨(dú)立承擔(dān)這個(gè)項(xiàng)目的能力，從制度上規(guī)范第三方企業(yè)的執(zhí)法行為，但這個(gè)文件的能力有限，只能起到一定的引導(dǎo)作用;發(fā)揮專家把關(guān)和監(jiān)督作用，組織專家對(duì)第三方企業(yè)編制的相關(guān)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審把關(guān);發(fā)揮技術(shù)規(guī)范的引領(lǐng)作用，準(zhǔn)備研究制定土壤污染修復(fù)常用計(jì)策過程控制規(guī)程，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范治理修復(fù)行為;發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，每年匯總統(tǒng)計(jì)第三方企業(yè)相關(guān)報(bào)告一次評(píng)審?fù)ㄟ^率，向社會(huì)公示;發(fā)揮行業(yè)治理作用，正在研究成立土壤修復(fù)行業(yè)協(xié)會(huì)或者是分會(huì)，通過行業(yè)協(xié)會(huì)來進(jìn)行培訓(xùn)引導(dǎo)，培育龍頭企業(yè)，“但是培育龍頭企業(yè)過程中怎么體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，也是我們正在考慮的問題”。

市生態(tài)環(huán)境局以引導(dǎo)和監(jiān)督為主，市市場(chǎng)監(jiān)管局則“以強(qiáng)信用、嚴(yán)懲罰為手段，來強(qiáng)化環(huán)保領(lǐng)域里面企業(yè)聯(lián)合懲戒的力度”。市市場(chǎng)監(jiān)管局專門制定了關(guān)于推進(jìn)聯(lián)合懲戒信用監(jiān)管的意見，來健全聯(lián)合懲戒的發(fā)起、實(shí)施和反饋。同時(shí)還制訂了實(shí)施企業(yè)聯(lián)合懲戒事項(xiàng)的目錄，明確市市場(chǎng)監(jiān)管局協(xié)同市生態(tài)環(huán)境局來開展懲戒的對(duì)象、懲戒的措施以及相關(guān)法律法規(guī)的事項(xiàng)。圍繞關(guān)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作，以市場(chǎng)準(zhǔn)入為重點(diǎn)，按照市生態(tài)環(huán)境局提供的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域黑名單的企業(yè)，在登記系統(tǒng)設(shè)置預(yù)警提示。

本地標(biāo)準(zhǔn)體系完善了嗎？

土壤污染防治需要科學(xué)適用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，上海的地質(zhì)狀況與其他地區(qū)不完全相同，地下水位淺，水土一體化防治要求高，需要有一套體現(xiàn)上海地方特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

“目前體現(xiàn)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和污染防治特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)還有哪些方面需要完善，有沒有考慮針對(duì)上海的特點(diǎn)出臺(tái)一些新的標(biāo)準(zhǔn)和舉措？”

面對(duì)龔祖英委員的提問，市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)人首先提到了兩個(gè)詞：風(fēng)險(xiǎn)篩選值、風(fēng)險(xiǎn)管制值。“如果污染指標(biāo)小于篩選值的話，土壤基本沒有風(fēng)險(xiǎn)，如果這個(gè)指標(biāo)超過管制值的話，就認(rèn)定是有風(fēng)險(xiǎn)的，介于來者之間就通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來確定土壤是不是有風(fēng)險(xiǎn)。”2018年土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作了重大調(diào)整，從質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系切換到污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)體系，評(píng)價(jià)方式也作了重大調(diào)整，從分級(jí)評(píng)價(jià)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。“市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)上海的土壤和地下水污染特點(diǎn)作了一些工作：將24項(xiàng)土壤標(biāo)準(zhǔn)中有而地下水標(biāo)準(zhǔn)中沒有的指標(biāo)增加進(jìn)去，統(tǒng)一土壤的風(fēng)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和地下水的風(fēng)評(píng)標(biāo)準(zhǔn);把石油烴指標(biāo)進(jìn)行分段，按比例劃分;統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型參數(shù)的選擇。”市生態(tài)環(huán)境局稱下一步將對(duì)土壤風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行定期評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估情況，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，“提出一個(gè)可能的調(diào)整方案”。

執(zhí)法力度如何加大？

土壤污染違法成本低、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)成本卻很高，修復(fù)專業(yè)性強(qiáng)、費(fèi)用高、耗時(shí)長(zhǎng)，這些已經(jīng)是共識(shí)問題。

“我在參加執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)主要是因?yàn)椴糠制髽I(yè)污染防治主體責(zé)任落實(shí)不到位，市政府相關(guān)監(jiān)管部門日常監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)法的力度還不夠，導(dǎo)致土壤污染防治中存在違法成本低而土壤被污染后的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)成本很高的問題。請(qǐng)問有何對(duì)策和措施？”閻祖強(qiáng)委員將問題拋給了市生態(tài)環(huán)境局、市經(jīng)信委。

2019年底，市生態(tài)環(huán)境局針對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)、土地使用權(quán)人、土壤修復(fù)第三方從業(yè)單位專門啟動(dòng)了土壤污染防治專項(xiàng)檢查，查了1300多次，督促整改81次，但罰款相對(duì)少一點(diǎn)。“總體來講，本市土壤執(zhí)法處罰數(shù)量比較少，資金也比較低。”市生態(tài)環(huán)境局主要考慮土壤污染防治法實(shí)施不到兩年，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題主要是督促整改為主;基層執(zhí)法能力有限，目前處于邊執(zhí)法邊摸索階段;國(guó)家相關(guān)的技術(shù)規(guī)范還沒有出臺(tái)，執(zhí)法也沒有專門培訓(xùn)，執(zhí)法檢查過程中取證比較難。接下來，市生態(tài)環(huán)境局想通過加強(qiáng)部門合作，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的機(jī)制;持續(xù)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn);加大執(zhí)法力度，豐富執(zhí)法手段，應(yīng)用衛(wèi)星遙感等新技術(shù)手段進(jìn)行排查，提高執(zhí)法效能。

而市經(jīng)信委則主要通過合理調(diào)整布局、加強(qiáng)淘汰落后、推進(jìn)清潔生產(chǎn)、推進(jìn)工業(yè)固廢的綜合利用等來開展工作。同時(shí)，推動(dòng)一些城域的傳感器、監(jiān)控?cái)z像頭、人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)等應(yīng)用于工業(yè)企業(yè)的污染排放、土壤污染監(jiān)測(cè)等方面。