從地方制度實踐淺析我國社會信用立法的規制重點

鄭輝

誠信是公民的第二張“身份證”，是法人和其他社會組織的隱形“通行證”。加快社會信用立法是新時代實現經濟高質量發展、推進社會治理精細化、構建新發展格局的當然之舉。隨著理論探討的深入和自下而上、如火如荼的實踐展開，社會信用立法呈現出“頂層部署、地方先行、逐步探索、積厚成勢”的態勢。可以說，地方信用立法的先行先試為完善國家信用法制、構建誠信社會、優化營商環境作出了積極回應和有益嘗試，為加快推進國家相關立法進程提供了重要參考，筆者藉此略陳幾點淺見。

一、我國社會信用體系建設取得進展和面臨挑戰

2013年以來，黨中央、國務院高度重視并積極推進社會信用體系建設，出臺了《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》等一系列行政法規及政策性文件。經過七年的實踐探索，我國創造性地將社會信用體系建設與經濟社會治理、“放管服”改革相結合，為增強市場主體誠信意識、優化營商環境和消費環境、完善社會主義市場經濟體制、實現國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐，取得了顯著成效。具體表現在：建立了統一社會信用代碼并基本實現全覆蓋;大幅提升了國家公共信用信息基礎設施及共享水平;通過長三角、京津冀以及示范城市的信用建設助力營商環境持續優化;建立信用黑紅名單制度促使守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制逐步建立;以信用為核心的全生命周期政府協同監管、信息共享等經濟社會治理機制初見成效;信用惠民措施取得積極成效使老百姓的獲得感顯著增強;利用公共信用信息主動進行綜合信用評價取得積極進展;社會信用服務機構培育作用初步顯現。

但是毋庸諱言，社會誠信缺失和信用交易風險問題仍比較突出，已成為制約經濟社會高質量發展和人民追求美好生活的瓶頸，也是我國與成熟市場經濟國家的主要差距。有數據顯示，我國目前年簽訂合同40多億份，但履約率僅50%左右，每年因誠信缺失造成的經濟損失超過6000億元。面臨的挑戰主要是：國家層面的信用立法相對滯后，自2013年頒布兩部行政法規后目前未出臺新的全國性法律、法規;社會成員信用記錄嚴重缺失、信息的時效性和完整性不足，公共信用信息與市場信用信息交換共享的規則缺失、界限不清，信息孤島和信息濫用同時并存;由于法律依據不足、認識不統一造成守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制尚不健全;因黑名單法律制度偏弱，在實踐中造成個別地方或部門不夠慎重、處罰過當甚至有損人格尊嚴的行為時有發生;信息技術的廣泛應用使得個人隱私得不到有效保護加上信用修復機制不健全造成信用信息主體權益保護機制缺失;一方面信用服務供給質量不高，另一方面又存在信用市場需求無法得到滿足;有些失信行為借助互聯網轉向線上化、隱蔽化發展，給監管制造麻煩;社會信用體系建設實踐與理論、公共領域與市場領域、平臺建設與制度構建、東部與西部、垂直管理領域與其他行業領域等方面發展不均衡。

由是觀之，目前存在的上述問題直指信用立法滯后，尤其是國家層面的信用立法滯后是主因。信用立法是牽一發而動全身的關鍵環節和重要基礎性工作，我國社會信用體系建設向縱深推進，迫切需要在系統總結地方制度探索的“試驗”效應基礎上，厘清思路，從國家層面找到一條促進和保障社會信用體系健康發展的法治實現路徑。

二、社會信用地方立法的制度實踐和檢視分析

2017年是地方全面推進信用立法的元年。據不完全統計，上海、浙江、河北、湖北、陜西、河南、山東等7個省市及廈門、宿遷、南京等地陸續出臺了地方信用法規。北京、廣東、江蘇、海南、貴州綜合信用立法正在推進。譬如，上海2017年10月施行《上海市社會信用條例》，成為全國首個對社會信用進行綜合立法的省份，在全國引起強烈反響，得到國家有關方面的高度評價。根據規定，嚴重失信主體將被限制進入相關市場、相關行業、擔任相關職務、開展相關金融業務等;建立了社會信用信息安全保護制度，規定任何單位和個人，不得非法采集、加工、使用、傳播、買賣、提供或者公開社會信用信息，明確信用主體的權利救濟途徑等，尤其注重對信用主體的權益保護。再如，2020年7月施行的《南京市社會信用條例》，根據規定，將酒駕醉駕、暴力傷醫、騙取社保、學術不端、褻瀆英烈等嚴重失信行為納入目錄予以懲戒。

目前，從地方信用立法的名稱可見，主要有《社會信用條例》《社會信用信息（管理）條例》《公共信用信息（管理）條例》三種類型。《社會信用條例》以上海為例，《社會信用信息（管理）條例》以湖北和河北為例，《公共信用信息（管理）條例》以陜西、浙江為例。

采用《社會信用條例》名稱，意味著整個條例將是綜合性、全面性的立法，立法內容必然要涉及信用信息歸集和使用、信用聯合獎懲、主體權益保護、信用服務行業監管、社會信用環境建設等。而冠以“社會信用信息”或“公共信用信息”的名稱，則側重于解決信用信息管理、信用信息的應用以及信用聯合獎懲等問題。從立法難度看，公共信用信息管理條例需要解決的問題較為明確，就是要率先打破公共領域的“信息孤島”，從國家到地方均有了較好的實踐基礎。而社會信用條例的立法難度則更大，不僅要解決什么是市場信用信息？哪些市場信用信息能被采集、被誰采集、如何規范地采集？而且，還要解決信息被采集后如何規范使用、實施行業安全監管、企業個人信息保護等一系列問題，涉及面更廣。概言之，市場信用主要解決經濟（社會）活動中的履約問題，公共信用體系主要解決的是經濟（社會）活動中的合規問題。不同的制度選擇是基于地方立法者各自不同利益上的考量，因此各有所得各有偏好，需要根據實效評估再做評判。

誠然，地方的先行先試取得的經驗可嘉，但教訓也足以為戒。主要是泛化信用管理制度、濫用聯合懲戒措施。特別是因管理“嘗到甜頭”，一些地方和部門競相把履行管理職能的難點和工作抓手與“信用”掛鉤，諸如職工頻繁跳槽、乘坐公交爭座位、飼養烈性犬、高空拋物等均被列為“失信行為”，在報考公職、子女入學、申請信貸申請時受限等“懲戒措施”也隨之跟進。有的城市甚至把多次過馬路闖紅燈也列入當事人信用檔案，引發社會爭議。尤需警惕的是，個人信息遭泄露或者信用信息被濫用，信用服務機構擅自采集、買賣、傳播社會信用信息或者出具虛假信用評級報告頻頻出現，侵犯了國家秘密、商業秘密和個人隱私，這對加強信用信息安全保護、完善個人隱私權和企業商業秘密保護制度提出了要求。

三、我國社會信用立法的規制重點淺析

治理的目標在于控制風險，制度的建構在于行穩致遠。我國社會信用體系建設取得了長足進步，其基本理念、制度、機制等逐步深入人心;國務院明確提出“應用先導、立法先行”的要求，必將為頂層設計提出方向引領;地方實踐為制度成熟定型積累了寶貴經驗。據統計，全國已有2/3以上的省區市出臺或正在積極推進相關立法工作，現行近30部法律、30多部行政法規中包含信用條款，當前正在大力推動《公共信用信息管理條例》《社會信用統一代碼管理辦法》的立法進程;疫苗管理法、外商投資法、個人所得稅法、公務員法乃至民法典的頒布實施，都增加了與信用密切相關的條款，這些都為國家社會信用立法達成共識創造了條件。從制度供給的必要性和迫切性來看，是毋庸置疑的。依筆者管見，制度規制的重點包括但不限于以下五點：

（一）關于立法的定位。我國社會信用體系建設涵蓋四大領域四個主體，這一廣義而多元的目標定位決定了我國社會信用立法的難度和復雜性在世界上絕無僅有。從歐美國家的制度實踐看，往往指向經濟金融領域，注重信用風險控制，其覆蓋范圍與我國現有商務誠信領域和部分社會誠信領域相當，不涉及經濟社會治理，也不涉及政務誠信和司法公信。如，美國立法主要圍繞信用交易、數據保護、消費者權益保護、行業規范服務和監管等內容展開;《歐盟一般數據保護條例》更多考慮了大數據背景下信息高度透明和快速流動的特點，其立法思路則傾向于在充分保護信息主體權益的同時，鼓勵個人數據在歐盟內部流動，但對涉及歐盟個人數據跨境流動設置了較多限制。

有鑒于此，我國現階段的信用立法要充分考慮數字經濟快速發展的現況，兼顧經濟發展、社會治理和主體權益保護，在信息開放與主體權益保護方面尋求平衡。在今后的立法定位上需要做出抉擇：一是立法似應采取分類模式，即由全國人大及其常委會制定社會信用和市場信用兩類法律，重點厘清公共信用與市場信用之間的界限，明確信用立法的牽頭部門和責任主體，即明確社會信用體系建設組織領導機制，由國家發改委、中國人民銀行兩家分別牽頭或者按照國家發改委、中國人民銀行、商務部和市場監管總局各司其責抑或設立一個獨立機構統一負責，降低制度性交易成本。二是當前迫切需要加快公共信用立法，建議由國家發改委牽頭，先制定《公共信用信息條例》，同時推動其他配套法規建設。待時機條件成熟后，提升法律位階效力等級。三是徐圖推進，最終形成線上線下、系統科學、結構嚴謹、邏輯清晰的社會信用體系化的法律制度群。

（二）科學區分失信行為與失德行為。社會信用體系建設不能遭“道德檔案”所綁架，我國信用立法應當盡可能避免把信用檔案建成失德行為記錄庫。這主要是因為道德與文化、宗教等有著密不可分的關系。在不同的時代、不同的社會、不同的生產力發展階段，有不同的道德觀念，很難有統一的、可衡量的、客觀的“失德”評判標準。而對于什么是失信行為的認定，則相對比較清晰，其中的參照系和標準就是白紙黑字的“契約”。這個“契約”在公共層面表現的就是法律法規條款;在私域層面，表現的就是雙方合同約定。還有，對一般失信和嚴重失信的界限、標準也要作出界定。

（三）關于信用聯合懲戒制度。一是分類建立行政性懲戒機制。守信激勵將在全社會起到示范作用，失信懲戒將在全社會起到消極約束。建議立法中分為三類：法定的聯合懲戒，如公司法中有3類情形的出處是市場監督以外的其他國家機關，這就體現了聯合懲戒要旨;依法頂格懲戒，減少“自由裁量”空間;綜合性懲戒，在政府采購、投資項目招標、土地招拍掛等公共資源交易活動中依法依約引入選擇機制即達到懲戒目的。二是重點規制行政“黑名單”措施。限權類的行政“黑名單”措施對信用主體的權益將產生重大影響。與實施行政處罰相比，設立行政“黑名單”應受到更嚴格限制，并實行“法律保留”。筆者認為，在制度設計中要做到：標準法定、實施主體及懲戒方式法定、列入及移出程序法定、救濟機制法定。三是聯合懲戒不得違法設定限權性行政懲戒措施。從實踐看，一些地方通過發布聯合懲戒目錄清單，列出失信行為種類、主要法律根據等，使聯合懲戒措施顯性化、公開化、可預期，務求厘清公權力與私權利的邊界，取得良好效果。為此，我建議今后縣級以上人民政府建立跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒的清單制度。除法律、法規另有規定外，不得在清單規定的措施之外實施行政性懲戒。換言之，對于一般失信行為不宜納入聯合懲戒范圍，對于嚴重失信行為所給予的聯合懲戒與其失信行為要相適應。總之，在社會信用體系建設中，失信懲戒是核心制度，但其目的不是把失信主體“一棍子打死”，而是讓其有轉圜矯正的機會。

（四）關于主體權益保護。一是編制信用信息歸集目錄時要體現主體權益保護。從各地實踐看，采用目錄管理方式對信用信息歸集已日臻成熟，既體現了規范性，也凸顯了靈活性。為此，目錄編制要堅持依法、公開、公正原則。上海的立法就通過公開征詢、組織評估、專家咨詢、聽取意見等方式形成工作閉環，體現了程序設計的公正和嚴密。二是當信用信息記錄出錯，要為市場主體給予權利救濟。立法時要明確異議的受理主體、流程規范、標注格式、辦理時限等要素。可設定統一受理異議、依信息源分頭受理異議、依發布地分頭受理異議三種模式。三是科學簽訂信用信息的時間戳協議。今后立法中，在保障知情權、查閱權、刪除權的同時，至少要明確信用信息記錄時限、披露時限、日志記錄和實施聯合懲戒時限四組時間戳。四是信用修復是保護主體合法權益的重要途徑。信用修復權與刪除權密切相關，但二者在行使條件上不同。信息主體提起信用修復須滿足“主動履行義務、申請延期、自主解釋”等方式止損并消除不利影響。當失信信息屬于交易或金融類信息時，做信用修復，可以依約直接刪除不良記錄;當失信信息屬于公共信用信息時，一條失信記錄可能是一份處罰決定書或是判決書（裁定書），信用修復就不能一刪了之。具言之，就是在保留原失信記錄的同時，在信用記錄狀況中作“加注”處理，體現對所有市場主體一視同仁。因此，建議立法中明確信用修復的性質與定位，重點確立統一的信用修復標準，制定各領域各部門嚴重失信名單對象管理辦法以及與之配套的信用修復規則，細化不同失信主體信用修復的不同規范等。力求讓“信用拖黑”有章可循，助市場主體造血再生。此外，個人信息主體權益保護除了要與憲法、民法典、刑法中已有的個人信息保護規定保持協調，還要兼顧正在制定中的個人信息保護法。

（五）關于加強信用監管。信用監管已成為提升社會治理能力和水平、規范市場秩序、優化營商環境的重要手段。一是“全流程、全公開、全覆蓋”監管。全流程即貫穿市場主體全生命周期，實現“監管無死角、政策有定力”;全公開即信用記錄、評價結果、懲戒措施等監管信息要做到“應公開、盡公開”;全覆蓋即各類信用信息做到“應歸盡歸”。二是“重教育、重應用、重聯動”監管。重教育即重視誠信教育;重應用即重視信息多維度的使用與信用報告的應用;重聯動即重視信用聯合獎懲聯動的廣度和深度。三是“有程序、有預警、有救濟”監管。有程序即失信對象名單認定、約談、征求意見、停止失信記錄公示、終止聯合懲戒措施等依照法定程序;有預警即建立風險預判預警機制;有救濟即失信主體可通過承諾、整改、核查、培訓、參加公益慈善等方式及時消除不良影響。四是進一步完善分級分類監管。準確度的實現即是在不斷完善國家與地方各級信用信息平臺的基礎上，通過加工、清洗、核查、追溯，確保信息的真實與準確;辨識度的實現即是必須識別與信用強關聯的有效信息;多維度的實現即是依托全面的信用信息記錄，充分融合公共信用信息、市場信用信息以及行業協會商會第三方信用信息。

（作者單位：上海市人大常委會法工委辦公室）