新版條例與深化預算管理改革

胡奕明

2020年8月3日，最新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》（下文簡稱條例）正式公布，已于2020年10月1日起施行。該條例的修訂發布，是在2014年通過《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》后第一次修正（以下簡稱新預算法）的基礎上對預算法的進一步明確和細化。

一、《條例》進行了哪些修改

從結構上看，條例包括八章，分別是總則、預算收支范圍、預算編制、預算執行、決算、監督、法律責任和附則，并與新預算法相適配。早在2015年6月，國務院法制辦公室就關于《中華人民共和國預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》向全社會征求意見。從征求意見到新實施條例出臺，期間的時間跨度明顯，其適配性充分考慮了新預算法實踐成果以及新的社會發展現實和需求，也體現了立法過程的復雜、嚴格與審慎。

關于這次修訂的主要工作，財政部部長劉昆將其總結為七個方面：進一步明確了政府預算收支范圍和編制內容，使政府預算體系更加清晰完整;進一步規范了部門預算管理，提高了預算編制的完整性;進一步加強了地方政府債務管理，以防范債務風險;進一步規范了預算執行，以強化全流程管理;進一步完善了轉移支付制度，規范了政府間財政關系;進一步深化了預算績效管理，以提高資金使用效益;進一步加大了預算信息公開力度，增強了預算透明度。

例如，新預算法第二十七條規定“一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入和其他收入”，條例對此進行了細化，在第十二條中將其明確為：“國有資源（資產）有償使用收入，是指礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規定屬于國家所有的森林、草原等國有資源有償使用收入，按照規定納入一般公共預算管理的國有資產收入等。”

又如，關于預算編制，新預算法第三十三條規定“省、自治區、直轄市政府應當按照國務院規定的時間，將本級總預算草案報國務院審核匯總”。條例的第二十二條規定“財政部于每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項”，第二十五條還規定“縣級以上地方各級政府財政部門應當于每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項”，而對于省、自治區、直轄市政府財政部門匯總的本級總預算草案或者本級總預算，第二十七條則細化為“應當于下一年度1月10日前報財政部”。

二、本次修訂的亮點

本次條例修訂有這樣幾個亮點：

關于預算編制內容和口徑。條例對預算編制內容的規定，覆蓋了中央和地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，以及各部門、各單位預算。同時，對于部門預算，規定按照全口徑進行預算管理，且應當反映一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算的所有資金，但不包括社會保險基金預算。

關于預算公開的規定。條例對預算公開予以了細化，規定應予公開的信息包括：轉移支付的公開，政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等的公開，部門及所屬單位的公開。

關于政府債務。條例對地方政府債務管理進行了較為全面的規定，包括：細化地方政府債務余額限額、明確轉貸債務、風險評估和預警機制、合理安排發行政府債券等。新預算法規定，由國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，并由國務院財政部門對地方政府債務實施監督。條例對此作了補充，即由財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門建立地方政府債務風險評估指標體系，并組織評估、提出預警以及化解債務風險等。

關于轉移支付。條例從三方面對轉移支付作了規范：其一是明確了一般性轉移支付范圍，將均衡性轉移支付，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助等歸入一般性轉移支付;其二是規定對于專項轉移支付應進行定期評估，并引入退出機制;其三是規范了轉移支付預算的下達，包括預計數的提前下達比例以及預算下達和資金撥付的辦理部門等。

關于預算和績效管理。新預算法規定，應對預算支出情況進行績效評價。條例在此基礎上給予了細化和完善，具體表現在：規定了應由政府財政部門來組織和指導預算資金績效監控、績效評價，各部門、各單位實施績效監控，并定期向本級政府財政部門報送預算執行情況報告和績效評價報告，同時還強化了績效結果的應用。

總之，條例增強了新預算法的可操作性、可執行性，對推進預算制度改革的前行、讓預算管理更加精準科學、提高財政的宏觀調控能力以及國家治理能力有著積極的意義。

（作者系市人大代表，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師，公司財務研究中心主任）