我國制造業紅線政策研究

周光偉

[提要] 人民美好生活對物質文化提出更高要求，并對保持我國制造業適度規模，設置我國制造業紅線，提出政策性要求。結合現有紅線同類政策實踐和公共政策領域的話語聯盟框架，將我國制造業紅線政策細分為安全視角和效率視角兩種話語聯盟基本類型，提出制造業紅線的核心是我國政府明確我國制造業增加值占GDP比重不低于30%，同時大力且長期推進制造業轉型升級，形成總量筑牢底線、質量攀升高點的雙重競爭力。

關鍵詞：制造業紅線;安全視角;效率視角;公共政策設計

中圖分類號：F42 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月3日

我國制造業紅線政策問題來源于人民美好生活需要。中國共產黨第十九次全國代表大會指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民美好生活需要日益廣泛，對物質文化生活提出了更高要求。隨著社會生產力的發展，人們不再滿足于簡單的有飯吃有衣穿，不再滿足于有房住有學上，而是想著吃得更好、穿得更美、住得更舒適、行得更便捷，在教育、就業、收入、醫療、消費等方面都有更高的期盼。可見，滿足人民美好生活需要，就需要確保物質產品和文化產品得到供給。具體可以細分為兩個層面：一是“有-無”層面，即要“有產品供給”，不能沒有產品供給;二是“多-少”層面，即要“有較多或比較充足的產品供給”，不能出現較少或一定程度不足的產品供給。

我國人民美好生活需要的物質產品和文化產品的主要供給路徑是發展相關產業。其中，物質產品的主要供給路徑是發展工業（主要是制造業）。然而，我國存在“過度去工業化”現象，即我國目前尚未真正完全實現工業化，在工業化發展不平衡不充分的前提下，近年來工業增加值和就業比重快速下降，呈現全面、過早、快速的“過度去工業化”特征。這一現象影響我國工業（主要是制造業）的正常和持續發展，進而影響我國人民美好生活需要得到滿足，亟須進一步完善工業（主要是制造業）發展政策。

針對我國存在的“過度去工業化”現象，學術界提出的產業發展政策中包括保持我國工業或制造業適度規模。比較典型的政策觀點有：一是保持工業適度規模，如魏后凱等（2019）把我國工業增加值和就業比重保持在與發展階段相適應的合理區間，即對于我國這樣一個人口眾多、市場巨大的大國而言，即使未來邁入了高收入經濟體或者發達國家行列，我國工業產出和就業比重也應該維持在一個合適的水平，而不可能像某些發達的中小國家那樣無限制地“降低”工業比重。二是保持制造業適度規模，如劉俏（2020）把我國制造業的GDP占比維持在至少23%以上。三是我國制造業占GDP的比例不是高了，而是低了，因此要設法保持制造業適度規模。由于我國正在全面推進實施制造強國戰略，同時近年來統計年鑒顯示制造業增加值在工業中的比重達到八成左右，保持我國工業或制造業適度規模的發展政策實質上可以統一為保持我國制造業適度規模，也就是設置我國制造業紅線。

一、紅線同類政策實踐

現有全國性公共政策中存在耕地紅線、水資源紅線、林地和森林紅線、濕地紅線、物種紅線、沙區植被紅線等一系列“紅線”類政策實踐。其中，耕地紅線是指中央政府明確全國耕地總面積長期不少于18億畝（其中全國永久基本農田15.5億畝）;水資源紅線是指中央政府明確水資源開發利用控制（到2030年全國用水總量控制在7，000億立方米以內）、用水效率控制（到2030年全國萬元工業增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上）和水功能區限制納污（到2030年全國主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上）三條紅線;林地和森林紅線是指國家林業局明確全國林地面積不低于46.8億畝，森林面積不低于37.4億畝，森林蓄積量不低于200億立方米;濕地紅線是指國家林業局明確全國濕地面積不少于8億畝;沙區植被紅線是指國家林業局明確全國治理和保護恢復植被的沙化土地面積不少于56萬平方公里;物種紅線是指國家林業局明確確保各級各類自然保護區嚴禁開發，現有瀕危野生動植物得到全面保護。

二、安全和效率兩種公共政策話語分析框架

政策話語研究是20世紀90年代之后西方公共政策研究中的新興領域，中國公共政策研究者可以借鑒這一理論資源來促進本土政策研究的發展。話語聯盟框架下同一個公共政策問題往往形成不同派別的爭論，一般可以分為兩種態度相反的話語聯盟基本類型。比如，李亞等（2016）以18億畝耕地紅線為例，大體分為“安全線”話語和“自由市場”話語，其中“安全線”話語考慮問題的出發點是國家的整體戰略，并且向往一個完全獨立自主、充滿民族自豪感且能與西方世界抗衡的國家未來，國際環境更多地被視為一種外部的壓力;“自由市場”話語考慮問題的出發點更偏向于經濟學規律以及自由的理念，倡導的是一個更開放、更加融入全球化和市場化浪潮，也在理念上更能與西方對接的國家形態，國際環境更多被視為一種資源。張海柱（2016）、彭正波等（2018）對互聯網“專車”（網約車）論爭與政策制定的考察發現，存在“政府管制”與“自由市場”兩個話語聯盟，其中“管制聯盟”主要通過“合法性”、“權益”、“交通擁堵”、“安全”等話語來論證對“專車”加強政府管制的合理性，“市場聯盟”則主要通過“共享經濟”、“行業新業態”等話語來論證市場機制作用的合理性。蔡文伯等（2018）通過分析有關少數民族高考加分的四重話語，存在反對聯盟與支持聯盟之間的討論和對話。林子倫（2008）將氣候政策論述的演進歸納為兩個主要的論述聯盟，一個為立基于技術與經濟理性的“環境實用主義論述聯盟”，另一個為立基于生態理性的“氣候行動論述聯盟”。

盡管設置我國制造業紅線尚未引起社會熱議，但是作為全國性公共政策問題，必然會引起人們從各個方面進行討論和爭論。參照現有政策研究中話語聯盟基本類型，我國制造業紅線政策話語聯盟也可以分為安全視角和效率視角這兩個態度相反的視角。其中，安全視角支持設置我國制造業紅線，認為安全供給最為重要，應該首先解決“有產品供給”的問題，進而再解決“有較多或比較充足的產品供給”的問題，也就是說主要物質產品應該在國內實現供給，否則將導致經濟不安全和國家不自主，因此要把主要物質產品生產控制在國內作為優先戰略;而效率視角反對設置我國制造業紅線，認為高效供給最為重要，可以解決“有較多或比較充足的產品供給”的問題，而不僅僅是解決“有產品供給”的問題，也就是說主要物質產品應該在全球范圍內實現供給，否則將導致國內生產要素不能最優配置，不能充分利用經濟全球化的機遇。

三、我國制造業紅線公共政策設計

（一）在視角上應該綜合安全和效率雙視角。安全視角和效率視角都是基于證據，因此基于一切從實際出發的原則，都應該得到足夠的重視。由于認知圖景的不同，安全視角和效率視角對證據詮釋的結果不同。安全視角的認知邏輯是基于市場失靈要更好發揮政府有形之手作用，促進我國人民主要物質產品國內安全供給，對國際環境的研判采用底線思維，更加強調以量變積累引起新的質變。效率視角的認知邏輯是基于政府失靈要充分發揮市場無形之手作用，促進我國人民主要物質產品國內高效供給，對國際環境的研判采用最大化思維，更加強調以質變帶動形成新的量變。由于同類經驗、特有國情、比較優勢等因素，我國制造業紅線政策在視角上應該綜合安全和效率雙視角。以耕地紅線為例，一些“保紅線”倡導者也在設想以質量、數量并重的紅線替代目前單純考慮耕地數量的紅線，這就是從單一視角擴大到雙重視角。我國作為14億人口的大國，底線思維尤其重要（否則必將影響國民經濟和社會平穩有序發展），我國經濟體制改革的方向是政府和市場都起作用（即使傳統資本主義國家也存在大量的非市場機制），要以安全視角為主視角，并兼顧效率視角，促進市場機制向促進國內制造業規模穩定的方向起著資源配置作用。保持制造業規模也可以同步實現利用國際資源。市場機制下，地理區位、政策制度、基礎設施等非流動因素對產業規模和產業區域轉移起著主導性作用，技術、資本、勞動力、企業家等可流動性因素在區域間的流動方向主要是由區域非流動因素的稟賦差異決定，而我國制造業存在地理區位、政策制度、基礎設施等非流動因素的優勢，因此我國穩定制造業規模的同時必然增強非流動因素的優勢，進而吸引國際可流動性要素的進入，而不是導致國內可流動性要素的流出。

（二）在態度上明確應該設置我國制造業紅線。基于應該綜合安全和效率雙視角的判斷，在態度上也要明確應該設置我國制造業紅線，將穩定我國制造業規模作為全國性公共政策。具體而言，需要將效率視角中的某些信息融入到安全視角，比如更加注重市場機制在制造業要素資源配置中的作用等，基此可以設置比較低的紅線，而不應設置更高的紅線，進而給予市場機制發揮作用最大的空間;更加注重穩定制造業規模框架下的制造業高質量，在紅線之外附帶設置一系列高質量指標作為額外激勵。

（三）在方法上明確我國制造業紅線指標體系

1、應該以安全視角為主視角——設置數量型核心指標。不適宜直接確保制造業規模這一總量指標，而應該是確保在總產出中的比例，即把制造業增加值占GDP比重作為核心指標。這主要是因為只有考察各個產業在GDP增加過程中的比例變化，才能準確把握各個產業在經濟增長中作用程度的強弱、所居地位的主次、影響方向的正反，“去工業化”與“再工業化”在經濟增長中的地位轉換，就是以制造業在GDP中的比重變化為標志。應該將30%作為我國制造業增加值占GDP比重紅線。一是從目前該比重看，2017年為29.3%，與30%大體相等，在這一比重下我國仍需大量進口主要物質產品，而考慮到未來國產替代空間巨大，本土制造業規模將繼續擴大，30%則可以作為較低的紅線。目前，該比重的值也直接引起反對和贊成這兩方觀點，可以間接推測這一比重存在一定的合理性和均衡性，某種意義上是各方觀點相互作用的結果。二是由于正常的“去工業化”是按照經濟結構演變的正常軌跡，工業比重在達到預期頂點之后出現正常下降的過程，因此可以從國外可能的頂點來對標，而該比重頂點普遍高于30%。我國制造業紅線比國外制造業占比最高水平要低，也可以簡單認為30%比效率視角下的最高水平低。發達國家制造業增加值在GDP中的占比大多在35%以上。30%也是一些其他國家去“去工業化”后工業內部結構顯著惡化的起點，比如巴西1989年制造業增加值占GDP比重為29.3%，到2017年僅有10.5%，同時服務業內部結構走向低端化，整體經濟增長停滯。三是從目前專家學者的研究成果，該比重也處于20%～30%區間。劉俏（2020）認為我國未來為了保持全要素生產率的一定增速，必須把制造業的GDP占比維持在至少23%以上。李鋼等（2009）認為我國制造業占GDP比例低了。四是從國家級產業政策看，國家發展改革委先進制造業和現代服務業融合發展試點方案申報條件要求試點區域的制造業占GDP比重不低于30%。五是從政策實施彈性機制看，國外該比重長期下滑經驗表明市場慣性可能導致紅線階段性被突破，設置30%也為可能的階段性突破留有一定空間，否則過低的紅線被突破之后的情況將無法實現底線思維。

2、應該兼顧效率視角——設置質量型輔助指標。主要從生產、創新、績效、開放四個維度設計質量型輔助指標。其中，生產質量聚焦制造活動的本質，側重于采用體現生產效率的指標，比如制造業全要素生產率、勞動生產率（制造業人均增加值）等;創新質量聚焦制造活動所需要的科學和技術，由于企業創新效率相對更高，側重于采用體現創新投入的指標即可，比如制造業企業研發投入占銷售收入比重等;績效質量聚焦制造活動對經濟人訴求的滿足，側重于體現市場主體所得的指標，比如制造業企業利潤率、平均工資等;開放質量聚焦制造活動如何融入國際環境，側重于體現國內外制造業要素流動的指標，比如制造業產品和信息技術產品出口、高技術產品出口額占制成品出口額比重等。

（四）在實踐上明確我國制造業紅線政策。在紅線管理制度上，要將數量型核心指標——制造業增加值占GDP比重紅線30%作為國家級產業政策中的約束性發展指標，在每年政府工作報告中匯報執行情況，并且因地制宜，實行分類指導的差別化制造業紅線政策，分解確定各省級行政區紅線范圍，作為地方調整產業結構的一個基礎性依據。在紅線空間承載上，要重點突出，開展先行示范，確保全國東部、中部和西部分別形成一批制造業生產基地或產業集群，并且國家或省級出臺指導細則，引導地方政府科學設置制造業紅線所對應的生產要素的比例，比如在土地要素方面保障必要的工業用地面積供給。在紅線配套政策上，要遵循市場規律，促進區域市場開放和國內制造業市場、資本、技術、知識等生產要素在區域間梯度轉移，通過對外擴大開放和精準開放集聚全球制造業生產要素，最大限度發揮在本土發生的制造業規模經濟效應，在更大市場和更低成本下使制造業企業在國內有利可圖，緩解制造業生產要素成本上漲對制造業紅線的沖擊。

四、結論

從我國人民美好生活需要和“過度去工業化”現象出發，將現有學者初步提出的保持我國制造業適度規模的策略，轉化為設置我國制造業紅線這一全國性公共政策問題。在分析方法上，選擇公共政策領域的話語聯盟框架，預測性提煉出安全視角和效率視角兩種態度相反的基本類型。在政策建議上，提出應該綜合安全和效率雙重視角，將制造業紅線指標體系（核心指標是要中央政府明確我國制造業增加值占GDP比重不低于30%）融入制造業產業政策作為具體路徑，以科學設置我國制造業紅線。

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