政府購買養(yǎng)老服務績效評價研究綜述

陳貞貞

摘 要：從政府購買養(yǎng)老服務績效評價的必要性、績效評價主體的界定、評價方法及指標體系的構建和評價結果的應用等方面對國內外相關研究進行梳理。目前我國政府購買養(yǎng)老服務的績效評價尚未建立統(tǒng)一的評價體系，不同學者在政府購買效率評價和公眾滿意度評價中的側重點不同，對于政府購買養(yǎng)老服務綜合評價體系的研究較少，評價主體尚不明確，評價結果運用尚未落實，構建科學的政府購買養(yǎng)老服務績效評價體系十分必要。

關鍵詞：政府購買 養(yǎng)老服務 績效評價

近年來，經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，我國逐漸步入人口老齡化社會。遵循國際準則，若一國65歲以上老人數(shù)量在總人口中占比大于7%，即標志著該國進入老齡化社會。而據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國65歲以上人口數(shù)量占比從2010年的8.87%已攀升至2019年的12.57%，遠超國際上對老齡化的界定。因此，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展新要求，我國政府積極推出養(yǎng)老服務的新模式，即政府購買。通過借助市場的力量全面提升養(yǎng)老服務質量，構建更加均衡有效的養(yǎng)老服務體系。然而，由于我國政府購買養(yǎng)老服務模式仍處于探索發(fā)展中，缺乏高效的績效評估體系，制約了整個行業(yè)的供給水平。因此，建立科學有效的績效評價體系以提升政府購買養(yǎng)老服務質量十分必要。

一、績效評價的必要性和重要性

政府購買養(yǎng)老服務是指政府通過購買第三方服務來實現(xiàn)對養(yǎng)老服務地供給。這是一種特定的供給方式，也是對傳統(tǒng)養(yǎng)老服務模式的一種突破。政府通過購買第三方提供的養(yǎng)老服務，有利于提高養(yǎng)老服務的質量和效率、轉變政府的職能和角色、促進我國養(yǎng)老體系的完善、同時也會促進社會組織的發(fā)展，實現(xiàn)購買者（政府）、購買對象（公眾）、社會組織（服務供給者）的三方共贏。

王成、丁社教（2018）認為在政府購買養(yǎng)老服務時，政府與第三方社會組織之間存在一種契約關系：在市場機制的作用下，第三方社會組織通過競爭的方式從政府手中取得服務承包權，從而提供服務，獲取資金。但是在這個過程當中，僅僅通過政府與第三方的買賣交易而不對后者的服務進行有效的績效評價并不能自然促使服務質量的提升，供給者提供優(yōu)質服務的動機也就無法充分被激發(fā)[1]。魏中龍（2010）指出若想不斷提高政府購買服務的效率，合理、有效的效率評價方法是必不可少的，它能為科學、深入地發(fā)展政府購買服務提供決策依據(jù)[2]。同時，胡光景（2012）在借鑒先行地區(qū)居家養(yǎng)老服務評估的經(jīng)驗基礎之上，提出適時構建一套適合我國國情的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估體系，具有客觀必要性[3]。

基于此，探究政府購買養(yǎng)老服務的績效評價體系對于規(guī)范養(yǎng)老機構運行程序、發(fā)揮政府購買服務功能、提升服務質量、完善養(yǎng)老體系十分重要。

二、績效評價主體的界定

2014年民政部、財政部印發(fā)的《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》中明確指出，應積極有序地開展地方政府購買養(yǎng)老服務工作，明確購買主體、界定承接主體、確定購買內容，特別強調要規(guī)范服務標準、健全監(jiān)管機制、加強績效評價。

周建國、張新蕾等（2015）在研究政策評估主體結構時指出“評估主體是評估實踐中最活躍、最關鍵的因素”，在整個評估體系中占關鍵性主導地位[4]。邱法宗，張霽星（2007）則提出，由于各評估主體在價值取向、知識結構以及專業(yè)技術方面的不同，對同一評估對象會做出不同的評估結果[5]。彭國甫、盛明科（2008）則站在利益相關者理論上，提出“構建多元評估主體結構，有利于整合各評估主體間的利益，發(fā)揮不同評估主體的優(yōu)勢，同時也有利于保證評估結果的準確性”[6]。姜愛華，楊瓊（2020）指出，應當明確界定評價的主體和客體，引入人大、政協(xié)、專家學者、第三方評估機構以及媒體等多元主體共同參與評價，其所具備的不同的人才優(yōu)勢、技術優(yōu)勢以及資源優(yōu)勢可為績效評價工作提供更加專業(yè)的評價方式和手段[7]。

通過梳理現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，大多學者并未界定其所研究的評價模型的評價主體。僅有的幾篇文章中雖然談到了評價主體，但其評價主體比較單一，一般是政府本身，通常由不同機構設立的評估委員會和獨立評價部門即社區(qū)評價部構成。通過對每年的政府購買養(yǎng)老服務的結果做全方位評價并出具評價報告[8]，第三方評價參與度較低。這樣單一的評價主體顯然會在一定程度上對政府購買的行為以及服務對象滿意度上面有失公允，易造成評價結果主觀性強，總結不全面的問題。

三、評價方法及指標體系的構建

（一）國外政府績效評價模型的借鑒

政府購買養(yǎng)老服務所要達到的首要職責是實現(xiàn)“物有所值”。那么項目實施的產(chǎn)出效果如何、能否實現(xiàn)既定目標、滿足受益群體需求等都需要基于獨立、客觀、權威的績效評價機制來完成，且該評價不僅僅是通過問卷調查或訪談等方式得出一個簡單的滿意度結論，還應分析其滿意度偏低或偏高的具體原因[9]。那么如何評價，涉及的就是評價方法的選擇和評價指標的構建。西方國家自19世紀開始即對政府公共服務績效進行了相關研究，其主要是以構建模型對政府績效進行評價，主要包括兩大基本模式。

1.傳統(tǒng)公共行政范式下的效率導向模式。西方國家在19世紀末至20世紀60年代流行“古典公共行政理論”，該理論主張以效率為導向進行績效評價，其評價中心是行政的投入與產(chǎn)出之比，重心在于對組織內部的管理與運行的績效進行衡量[10]。錢海燕，沈飛（2014）在對安徽省合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務研究中采用數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）模型，認為政府購買服務的財政支出效率主要由輸入指標和輸出指標衡量。其中輸入指標主要指：政府購買居家養(yǎng)老服務的財政支出，輸出指標包括居家養(yǎng)老服務項目的數(shù)量和享受服務人員數(shù)量[11]。由此可以看出，效率評價的缺點顯而易見，它忽視了政府購買服務之后的影響、結果以及服務質量有效性等重要指標。故我國運用該評價模式進行評價的研究較少。

2.新公共管理范式下的結果導向模式。20世紀90年代之后，隨著新公共管理理論的誕生，西方國家興起了質量管理運動，結果導向型評價得以強化。其與傳統(tǒng)公共行政理論最主要區(qū)別在于新公共管理論更加注重管理、結果以及顧客滿意，重點在于對組織外部的績效以及服務質量進行評價。比較有代表性的是服務質量模型（SERVQUAL）、美國顧客滿意度指數(shù)模型（ACSI）、歐洲顧客滿意度指數(shù)模型（ECSI）、平衡積分卡（BSC），以及PZB差距理論模型。

美國市場營銷學家A.Parasuraman、Zeithaml和Berry（1988）以全面質量管理理論為基礎，提出了一種新的服務質量評價模型，即SERVQUAL模型。該模型認為“顧客滿意度”是績效評價最主要的維度之一，“顧客滿意度”的高低則取決于服務過程中，顧客的感覺與對服務的期望之間的差異程度，故其將服務質量劃分為有形設施、可靠性、響應性、保障性、情感投入五個層面，具體設置了44個項目指標來衡量服務質量。[12]美國顧客滿意度指數(shù)模型（ACSI），是Fornell在瑞典顧客滿意度指數(shù)模型的基礎上構建的對顧客滿意度水平的綜合評價指數(shù)，其科學地利用了顧客的消費認知過程，可解釋消費經(jīng)過與整體滿意度之間的關系，并能指示出滿意度高低將帶來的后果，從而賦予了整體滿意度前向預期的特性。同時，Kaplan和Norton創(chuàng)建的績效管理模型即平衡積分卡也已被西方各國運用于政府績效評價之中。

國內學者在借鑒國外先進模型的基礎上，進行適當改造后對我國政府的績效評價進行了相關研究。李曉園（2009）運用“SERVQUAL服務質量缺口模型”對江西省武寧、都昌、奉新等六縣的縣級政府公共服務質量進行評價，認為政府未能準確了解公民需求且未將其感知到的公民期望轉化為對其提供的服務質量的評價標準并予以落實是公眾滿意度低的主要原因[13]。包國憲、劉紅芹（2012）以SERVQUAL模型作為參考，從政府購買居家養(yǎng)老服務的效率和消費者感知服務質量雙元維度視角研究了政府購買養(yǎng)老服務績效評價方法，以有形性、可靠性、響應性、信任感以及人性化五個維度構建質量評價模型，并形成了22個三級指標[14]。張楚文、余秋萌（2009）在研究社區(qū)服務公眾滿意度與認知度測評時以CSI模型為基礎構建社區(qū)居民滿意度評價體系，在社區(qū)基礎服務、社區(qū)居住質量、社區(qū)主體關系、社區(qū)培訓教育以及社區(qū)宣傳5個一級指標下設置18個二級指標，指出社區(qū)居民對社區(qū)服務質量的認知程度和接受能力偏低是其對改進居住環(huán)境期望不高的主要原因[15]。目前，我國也有學者運用平衡積分卡進行績效評價。張璇（2015）以平衡積分卡為基礎設計了政府購買公共服務績效評價體系，從政策、資金、服務流程及社會公眾四個維度構建評價體系，并相應設計了政策績效、資金使用績效、服務管理績效以及社會績效4個二級指標、10個三級指標以及25個四級指標[16]。

由此可以看出，結果導向的績效評價模式恰好彌補效率導向的不足，將關注點聚焦于服務的結果與有效性。但其主要的缺點是難以對相關指標進行量化。因此，如若能將二者有效結合，則可以在很大程度上克服不同評價模式的缺陷，即不但重視政府購買服務內在的效率，還重視政府購買服務之后的結果和影響，將公眾對服務質量滿意度納入考核評價體系。

（二）我國評價方法的創(chuàng)新

近年來，我國學者在汲取國內外先進評價模式經(jīng)驗的基礎上不斷突破原有的評價模式，采取不同的評價方法來構建評價體系。常見的績效評價方法主要包括：數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）、邏輯框架法（LFA）、4E評價法、神經(jīng)網(wǎng)絡評價模型、層次分析法（AHP）等。

數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）作為一種數(shù)學規(guī)劃理論，通過估計有效生產(chǎn)前沿面來評價決策單元間相對有效性，在解決多輸入及多輸出問題上具有絕對優(yōu)勢。吉鵬、李放（2016）基于DEA模型，從狹義層面理解養(yǎng)老服務供給效率——技術效率，即通過不同決策單元之間相對效率的評價找出效率不高的原因，其效率評價指標主要有財政投入及服務產(chǎn)出。其中，投入指標主要從地方政府每年對養(yǎng)老服務投入的人、財、物方面進行衡量;產(chǎn)出指標包括四個指標：購買養(yǎng)老服務的種類、政府購買養(yǎng)老服務項目的數(shù)量、享受政府購買養(yǎng)老服務的人數(shù)、服務對象的滿意度[17]。

邏輯框架法（LFA）可通過一張簡單的邏輯框架圖來清晰地分析一個復雜項目的關鍵因素間的關系，使之更易理解。即利用邏輯關系來分析政府供給服務的相關變化過程，進而明確政府供給的目標及相關聯(lián)的假設條件。吉鵬、李放在邏輯框架法的基礎之上，以政府購買養(yǎng)老服務項目為載體，分析該項目的內在運行機理和邏輯關系，從購買服務的需求評價（又稱前攝性評價）、項目運行過程的效率評價及購買服務的滿意度評價三個維度構建綜合績效評價體系。其中，前攝性評價可采用問卷調查法或訪談法，評價指標有：服務對象身體狀況、經(jīng)濟能力、自身意愿、服務方式的偏好等;效率評價指標則集中于財政資金的投入及產(chǎn)出;滿意度評價指標主要包含對政府政策滿意與否、對服務機構自身滿意與否、對服務質量滿意與否三個方面[10]。

王成、丁社教以單個居家養(yǎng)老服務點為研究對象，以AHP方法為框架，圍繞服務機構（專業(yè)水平、信息公開）、政府參與（公開性、制度支持、投標情況）以及客戶感知（可靠性、人性化）三個維度，依次按照目標層、決策層、指標層的順序構建了一個微觀評價體系。研究發(fā)現(xiàn)，服務機構和客戶感知在公眾的反應中良好，而政府參與則拉低了整體質量，故加強政府職能的發(fā)揮將成為提升政府購買養(yǎng)老服務質量的關鍵[1]。

魏中龍，王小藝等采用德爾菲法，結合專家訪談、調查問卷等方法建立基于SOM神經(jīng)網(wǎng)絡的效率評價模型。其認為在建立政府購買服務效率評價體系時，要從政府投入、服務供給機構投入和接受服務群眾滿意度這三個方面進行考慮。研究發(fā)現(xiàn)，若要提高政府購買養(yǎng)老服務質量和效率，可以從提高政府投入與群眾滿意度，同時加大社區(qū)服務中心的人力投入，提高信息化程度入手[2]。

四、評價結果的應用

政府購買養(yǎng)老服務績效評價的落腳點在于促進政府購買養(yǎng)老服務的規(guī)范發(fā)展。只有通過規(guī)范其績效評價才能從根本上達到實施績效評價的外在要求。章輝指出，完善政府購買服務的績效評價工作機制主要有兩個途徑：一是強化評價結果的應用;二是逐步推進評價結果公開。將績效評價結果作為開展政府預算管理工作的重要參考依據(jù)以達到強化作用，將績效評價結果在適當范圍公開以規(guī)范和促進績效評價工作的開展[19]。陳偉明，王駿在研究政府購買服務績效評價時認為，政府購買服務的績效評價工作仍需要建立相對專業(yè)的支撐平臺，包括評價隊伍建設、技術支撐等相關基礎平臺。通過引入社會公眾、服務機構以及政府等利益相關者參與的評價隊伍，并將評價結果公開以便更加有利于下一次績效評價工作的展開[18]。

姜愛華，楊瓊通過相關調研發(fā)現(xiàn)，目前已有多個地方政府提出績效評價結果應當作為安排財政預算、編制項目預算等的依據(jù)，并且提出相關評價信息應當在相關平臺公開以便接受社會監(jiān)督。盡管政府在制度層面強調評價結果的運用，但在實踐中卻并未得到落實，評價結果并沒有統(tǒng)一的結果反饋形式與監(jiān)督渠道，預算執(zhí)行情況也并未應用于下一年的預算安排之中，其評價結果也未能充分反映政府購買是否有效[7]。

五、結論與展望

本文通過梳理近年來我國相關學者對于政府購買養(yǎng)老服務績效評價的研究，發(fā)現(xiàn)我國目前對于政府購買養(yǎng)老服務績效評價尚未形成統(tǒng)一的評價體系，大多學者或是站在政府的角度研究政府購買效率評價，或是以社會公眾滿意度為主要研究方向，很少站在第三方的角度來看待政府購買養(yǎng)老服務整個相關流程的績效，從社會對養(yǎng)老服務項目的需求、政府購買方式、第三方競爭渠道到第三方提供的服務、社會公眾感知的滿意度，以及在第三方提供服務時政府的監(jiān)督管理職能等各個環(huán)節(jié)進行績效評價形成一套綜合評價系統(tǒng)。評價主體尚未明確，評價結果的運用也尚未落實。因此，探索研究政府購買養(yǎng)老服務績效評價體系構建，既是提高政府購買效率的需要，也是滿足社會公眾需求的重要內容。

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（陳貞貞，青海大學財經(jīng)學院）