談楓橋式出入境邊防檢查機關建設

常鑫 王曌哲

摘 要：“楓橋經驗”誕生于60年代初，是黨領導人民創造的一套行之有效的社會綜合治理方案，充分發動群眾，依靠群眾，調動群眾積極性，依托基層力量積極投入到建設社會主義和諧社會中去。隨著中國特色社會主義的發展，“楓橋經驗”被不斷賦予新的時代內涵。中國邊檢，作為國門的守衛者，代表著國家形象，加強口岸服務與管控，會為中國經濟社會發展提供有力支持。建設“楓橋式”出入境邊防檢查機關，“楓橋經驗”在邊防檢查機關建設中靈活運用，會對新時期口岸管理提供新的思路。

關鍵詞：楓橋經驗 中國邊檢 口岸綜合治理 矛盾調解

一、建設“楓橋式”邊防檢查機關的意義

20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”[1]。楓橋經驗歷經50多年的發展，融合新時代新特點，得到長足發展。中共中央總書記、國家主席、軍委主席習近平同志2013年就創新群眾工作方法做出重要指示，強調把“楓橋經驗”堅持好、發展好把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。[2]在習近平新時代中國特色社會主義理論指引下，“楓橋經驗”在實踐中煥發出新的生機和活力，進一步豐富了習近平總書記“以人民為中心”“打造共建共治共享的社會治理格局”“多元主體協同共治”“人民安居樂業，國家才能安定有序”“加快建設‘平安中國‘法治中國”等“善治”目標。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，推進國家治理體系和治理能力現代化，堅定不移走中國特色社會主義治理之路的必然要求和生動實踐。

中國邊檢，作為國門口岸的守護者，作為與境外人士、船舶、航空器、車輛等接觸的第一關卡，直接代表著祖國的形象。隨著國家開放程度的日益加深，2019年，我國出入境總人數達到6.7億人[3];隨著中國經濟社會的發展及“一帶一路”倡議的實施，進出口企業迅速發展，越來越多的企業“走出去、引進來”，2019年中國進出口總量突破31萬億元[4]。在如此大的出入境人數和進出口總量面前，如何更好地優化營商環境提高通關速率，如何為出入境人員提供更好的服務，如何加強口岸的綜合治理，成為了新的課題，解決好這些問題，邊檢機關將對中國經濟社會建設提供更加有力的支持。

十八大以后，公安部黨委多次啟動密集調研，結合新時代社會發展特點，深入查找問題，破解困擾新形勢下社會基層治理的矛盾，不斷提高人民群眾的安全感和滿意度，先后下發《公安部關于全國公安機關堅持發展新時代“楓橋經驗”的意見》《全國公安機關創建“楓橋式公安派出所”活動工作方案》為公安領域的“楓橋經驗”賦予了新的生命活力，推動新時期公安機關“楓橋經驗”建設。國家移民管理局高度重視“楓橋經驗”在移民管理工作中的作用，要求用好“楓橋經驗”指導全國移民管理工作，為我國移民管理事業提供了思路方法和奮斗目標。打造一支矛盾不上交、矛盾不激化、基層綜合治理和諧的出入境邊檢隊伍，對新時期中國邊檢具有十分重要的意義。可見，建設“楓橋式”出入境邊防檢查機關，既是首要之選，也是必要之舉。

二、建設“楓橋式”出入境邊防檢查機關的核心含義

（一）以人民為中心是堅持與發展“楓橋經驗”的不朽靈魂

“楓橋經驗”之所以歷久彌新，其一以貫之的核心理念就是堅持“以人民為中心”，帶著對人民的情感，與時俱進，推動社會治理實踐持續創新。[5]“楓橋經驗”是中國傳統文化基因的自然表現和合理展現，如果只單純依靠法律的理性管理，并不能總帶來口岸長期的和諧穩定，要“以人民為中心”，將對人民的情感融入到口岸的管理工作中。“楓橋經驗”的獨特之處在于社會治理者不只簡單地按照規章制度冷冰冰地完成規定動作，而是在復雜的人心和情感上想了很多辦法。”[6]而中國共產黨所倡導和實踐的意識形態、符號體系等都充分利用了情感模式[7]，具有強烈的情感特征，成為感召普通人民群眾參與各種工作的關鍵策略。[8]“楓橋經驗”實現了從人民內部矛盾，到社會治理共享共建，再到新時代社會治理新格局等治理模式的不斷蛻變與革新。在實現社會治理模式時代創新中，“楓橋經驗”踐行與發展以人民為中心治理理念的實踐經驗，有其不可替代的樣本價值與示范意義。探索“楓橋式”邊防檢查機關的建設，因其核心是人，堅持以人為本，在法律法規的規范下，將人民群眾時刻放在心上，以更加人性化的執法，賦予口岸管理新的“情感治理”因素，才能有效地促進口岸和諧穩定的發展。

（二）群眾路線是堅持與發展“楓橋經驗”的力量源泉

群眾路線是黨的根本工作路線，是中國共產黨長期革命和建設經驗的總結，是黨的科學領導的方法[9]，也是完成各項邊防檢查工作任務，實現口岸和邊檢隊伍穩定的力量源泉和勝利之本。辯證唯物主義告訴我們，方法論的力量來源于抓住主要矛盾與矛盾的主要方面，破解實踐中的問題，推動實踐發展。“楓橋經驗”方法論的核心要義就是在基層社會治理中充分發揮黨的政治優勢，依靠基層組織和廣大群眾，解決當地發生的各種矛盾、化解糾紛，最大限度地把問題解決在萌芽狀態。換言之，“楓橋經驗”堅持矛盾不上交、在基層化解矛盾、維護和諧發展，就是在充分依靠群眾，實現組織群眾與實現群眾基本利益有機結合的基礎上，以最直接、高效、便捷的方式去面對社會治理中的各類風險。縱觀歷史，中國共產黨能夠迅速發展壯大，一次次地從勝利走向勝利離不開群眾路線。新時代，社會主義社會治理面臨著各類的風險，既有來自治理系統自身的，也有來自治理系統之外的，既有傳統問題與矛盾引發的，也有新矛盾、新問題促使形成的，在應對各類風險中實現發展，就是始終不渝地堅持依靠群眾，始終不渝地堅持群眾路線，為人民群眾根本利益謀取福祉，這是“楓橋經驗”之于新時代社會主義社會治理的重要時代價值。

（三）依法善治是堅持與發展“楓橋經驗”的基本品質

“捕人少，治安好”是在總結“楓橋經驗”中關于公安機關采取強制措施的一句話。公安機關在執行秩序管理時所執行的《治安管理處罰法》是我國第一部將“和諧社會建設”納入到立法內容的法律，同時賦予了移民警察參與調解的法定職責，與《出入境管理法》中的口岸秩序依法處置，共同奠定了邊防檢查機關在建設“楓橋式”邊防檢查站的法律基礎。而“楓橋經驗”對法治的遵從不僅體現在對以國家強制力為后盾的國家制定法（“硬法”）的遵守上，而且體現在對“軟法”的重視上。楓橋通過鄉規民約（村規民約）這類群眾內部高度認可的“軟法”治理方式促進了基層社會自治、法治、德治三者相融合，無論實體法還是程序法都取得了卓越的成就。[10]古今中外的國家社會治理實踐一再證明，善治必然是法治。以法治為根基的善治，就要在發揮“硬法”剛性的同時，充分發揮社會行為契約、道德約束、習慣法的適應與融合等“軟法”的規范與約束功能。同樣，探索“楓橋式”邊防檢查機關的建設也是在實現政治效果、社會效果、法律效果有機統一中，促進治理系統良性發展，是“楓橋經驗”對口岸治理系統開發、包容、創新發展的重要啟迪。

通過上述分析，我們可以對新時代“楓橋式”邊防檢查機關建設描述為：出入境邊防檢查機關及其人民警察在依法履行職務時，以人為本，落實黨的群眾路線，高效服務，積極化解口岸范圍內的矛盾，堅持矛盾不上交，確保口岸秩序和諧穩定。

三、建設“楓橋式”邊檢機關的適用性

“楓橋經驗”折射著彌散性治理與系統性治理思維的契合，在行政管理權力、群眾自治與社會核心價值追求之間努力實現多層視角的融合與統一。出入境口岸管控，說到底是，是一個社會管理系統面對系統內外因素、文化與行為方式的治理應對，這就需要堅持與發展“楓橋經驗”，在彌散性思維中拓展系統化、體系化治理模式的多層面延伸，實現口岸管控體制創新中的新“楓橋”。

（一）“楓橋式”邊檢機關建設，體現黨的絕對領導、以人民為中心的思想內核

管理活動屬性主要取決于管理權來源的主體。對出入境口岸管理是邊檢工作的核心內容，具有高度“國際性”。依照國際法，出入境管理是一國主權，各國有權在其管轄權范圍內對口岸進行管理。在我國，對口岸管理的主具體操作部門是邊檢機關，隸屬公安部，工作性質當屬政法工作，這決定了邊檢機關的政法屬性，也就決定了邊檢機關的業務工作必須在黨的絕對領導下，堅持以人民為中心的基本理念。換言之，同樣需要繼承與發展“楓橋經驗”，這一全國政法戰線的旗幟。離開了黨的絕對領導，邊防檢查主業就失去了靈魂，不以人民群眾的根本利益為管理價值的核心追求，邊防檢查主業必然實現不了最終的價值追求。在邊防檢查工作中，堅持與發展“楓橋經驗”，就是要在邊防檢查工作中不折不扣地落實黨的領導，一以貫之地貫徹落實以人民為中心的價值追求。

（二）“楓橋式”邊檢機關建設，體現依靠群眾，走群眾路線管理之路

依照社會治理的定義，邊防檢查工作當屬社會治理范疇。社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。出入境管理是邊檢機關依法在口岸對服務對象有關事務進行引導和規范的過程，該過程多元復雜，與基層社會治理相比，一個重要的特點就是服務對象所帶來的文化沖突、習慣差異、管理遵從異化等方面的風險，這些更加需要社會各界的積極參與，也更加需要“硬法”與“軟法”的統一。“楓橋經驗”是我國基層社會治理的典范，是多層面治理方式與手段有機融合的樣板，邊檢工作堅持與發展“楓橋經驗”，是提升管理能力、優化管理水平的重要途徑。

（三）“楓橋式”邊檢機關建設，體現以法治為管理行為的管理方式

“楓橋經驗”和口岸法治建設的目標都是服務大局、維護穩定、促進和諧。“楓橋經驗”是化解矛盾的經驗，它發源于化解矛盾，服務于化解矛盾，豐富于化解矛盾，又在化解矛盾的實踐中不斷得以發展創新，最終實現和諧人際關系，維護社會穩定，促進經濟發展。口岸法治建設著眼于發展口岸綜合治理水平，通過依法調節口岸各種利益關系來維護和實現公平正義，運用法律來規范口岸參與企業和人的行為，維護理性的口岸秩序。法治為激發口岸活力創造條件，為維護口岸安定提供保障，為人與自然的和諧提供制度支持，為經濟發展創造良好的社會環境。探索“楓橋經驗”應用于邊檢機關建設，是把“楓橋經驗”的核心要素納入口岸管理范疇，使法治精神和法治原則注入到口岸管理，實現在口岸管理中“楓橋經驗”歷史經驗與現實法治的統一。“楓橋式”邊檢機關，把法治思維、法治方式與堅持矛盾不上交的多種治理方法和手段有機結合起來，統籌應用于口岸治理，推動口岸管理方式的現代化，具有中國特色的基層治理典范，其蘊涵著普適性法治規則和法治方式，具有新時代中國法治發展和法治創新的普遍性意義。

四、“楓橋式”邊檢機關建設途徑

（一）強化黨建工作引領地位，開展“楓橋式”邊檢機關建設

堅持黨建引領，探索黨建與邊檢勤務、口岸治理之間的關系和發揮黨建對邊檢業務強力支撐作用。縱向建立邊檢站黨委——基層黨支部——網格黨組織——微網格黨組織①1《中國共產黨支部工作條例（試行）》第二章組織設置第四條黨支部設置一般以單位、區域為主，以單獨組建為主要方式。的四級組織架構，并探索向口岸單位派出兼職副書記或網格聯絡員。橫向在口岸企業黨組織、聯檢單位黨組織、代理公司黨組織、交通運輸工具黨組織等口岸參與單位黨組織上開展黨建合作。建立完善縱向到底、橫向到邊，有效覆蓋全部口岸參與單位的黨建政治工作協作體，就口岸存在的問題開展議事協商，形成組織共建、資源共享、服務共抓的新工作格局，以立體化全方位的黨建工作發動和依靠群眾，查找口岸矛盾風險點，化解消除矛盾，探索口岸綜合治理新思路，促進“楓橋式”邊防檢查機關的建設。

（二）推行邊檢口岸網格化管理，開展“楓橋式”邊檢機關建設

化解口岸矛盾，是一個系統性的工作，單靠邊檢機關是無法有效滿足這一要求的，邊防檢查機關應將口岸劃分成網格，建立邊檢網格警務體系和警企融合聯防聯控體系，打通網格內外部聯系，形成虛擬網格與實體網格、宏觀網格與微觀網格相結合的立體化網格結構，吸納口岸企業工作人員、口岸保安、代理公司員工等口岸相關人員參與口岸邊檢網格化管理，使他們成為邊檢信息員情報員、偵查員，實現口岸情報共享與矛盾即時上報，為邊防檢查機關和其它聯檢單位提供更好的情報、數據支撐，共享各種信息情報與各類資源，營造口岸工作一盤棋的良好工作氛圍，維護好口岸秩序。同時，邊檢民警積極到口岸網格中去，探索邊檢民警兼任口岸網格聯絡員的工作機制，形成以群眾工作為基礎的良好工作狀態，針對容易發生矛盾沖突和隱患點，提前介入，著力防范化解口岸風險，將矛盾、風險消滅在萌芽狀態。

（三）加強邊檢調解隊伍培養，開展“楓橋式”邊檢機關建設

調解工作是運用“楓橋經驗”的重要環節，所要調解的矛盾直接關系到出入境人員、口岸企業、從業者對邊防檢查機關滿意率和信任度。按《公安機關辦理行政案件程序規定》（公安部令第125號）第十章及《出入境邊防檢查機關辦理行政案件程序規定》（試行）第八章中的規定要求，積極對影響口岸管理區域所產生的矛盾開展調解工作，并逐步根據《中華人民共和國人民調解法》的有關規定，進一步完善基層案件調解機制，建立健全矛盾調解責任制、矛盾化解考核制、案件講評制和法制審核把關制等制度，建立口岸大調解機制。鑒于口岸實際情況，部分矛盾依靠邊檢力量不能得到積極解決，應與聯檢單位、口岸公司、地方公安等密切合作，建立“聯動調節”機制，形成工作合力，發揮各自職能優勢，共同解決疑難問題。逐步建立邊檢外部調解員制度，針對矛盾調解過程中一些專業問題，邊防檢查機關沒有足夠的專業知識進行評判，可以邀請外部專業人士介入調解，建立調解工作專家庫，更好地用專業力量將矛盾化解在基層，堅持矛盾不上交，就地解決。

（四）推動“科技興警”工程，開展“楓橋式”邊檢機關建設

在口岸內繼續推動“科技興警”工作，加大出入境自助查驗通道建設，提高人員通關速度，為出入境人員提供更加便捷、迅速、準確的服務。利用好API旅客預檢信息系統，第一時間掌握出入境人員信息，合理控制人員數量，增減人工查驗通道，提高通關速度。繼續開展大數據平臺建設，通過大數據平臺及云計算平臺進行綜合研判，提高用警效率。探索“梅沙系統”出入境數據公安共享工作機制，方便在外長期居住的中國公民，辦理公安戶籍業務，力爭戶籍出入境記錄線上傳輸認證，即方便了群眾辦事，也保證了出入境記錄的真實有效。利用好“船訊網”、“航信系統”、“航旅縱橫”等行業軟件及時掌握出入境交通工具即時信息，為提供更便捷的邊檢服務提供情報支持。逐步在全國與港澳地區往來的口岸設立往來香港、澳門地區自助簽注機，方便往來香港與澳門地區，加深與港澳地區的聯系。堅持走科技興警之路，讓人民群眾對邊檢工作更加滿意，為“楓橋經驗”賦予新的時代科技內涵。

（五）創新口岸服務機制，開展“楓橋式”邊檢機關建設

邊防檢查機關應積極創新口岸服務機制，探索提供更加便利的證件查驗流程。進一步優化邊檢場站環境建設，從細節入手提升邊檢作業區環境適宜度，統一規范“中國邊檢”標志標識，加強無障礙設施建設，更好的服務行動困難人員。在全國邊檢口岸探索實施24小時通關服務。積極推廣邊防檢查機關網上辦事大廳，讓群眾“少跑腿”、數據“多跑路”。建立與海關、海事等聯檢單位的數據共享機制，實現口岸監管部門的信息互換、監管互認、執法互助的大通關建設，避免重復驗證的問題，提高通關速率。及時了解掌握群眾對邊檢工作的意見，動態調整相關工作方式及服務內容，針對特殊問題邊防檢查機關要量身定制“一事一策”，以問題和需求為導向，制定更加有針對性的解決方法和舉措。積極將邊檢服務前置化，優化邊檢勤務模式，要為服務對象“多想一點”、“多做一點”、“多走一步”，全面提升口岸服務水平，建設人民群眾滿意的邊防檢查機關。

（六）創建邊檢機關公共關系機制，開展“楓橋式”邊檢機關建設

隨著移動互聯網技術的發展，信息的飛速傳播，對邊防檢查機關在執法過程、信息公開工作提出了新的要求，要將自律和他律、剛性和柔性、治身和治心相統一，夯實基層社會治理根基，探索建立適合邊防檢查機關的公共關系工作機制。邊防檢查機關，應該充分意識到警察公共關系管理的重要性，建設互聯網媒體口徑庫及邊檢融媒體矩陣，面對可能會發生的危機公關，提前謀劃，依法建設邊檢政務公開、信息披露平臺，廣開言路，積極聽取各階級對邊檢工作的意見，堅持做到“聽民意、解民憂”。要樹立邊檢民警全警公安公共關系參與的意識，規范執法行為，敢于在鏡頭下執法，順應新時代社會發展需求。同時，在宣傳體制上大膽嘗試，積極建設移民局公共關系管理部門，賦予其新的警民共建、互聯網公關管理、危急公關管理等職責，更好的將邊檢工作推向社會。同時要加強邊防檢查機關公共關系突發事件應急處理預案工作，將邊防檢查過程中的各項公共關系突發事件提前謀劃，規劃模型，完善應對策略，提升口岸的安全建設，讓口岸全體參與者更加安全與放心。

“楓橋經驗”源自于公安機關，邊防檢查機關作為公安機關的重要工作組成部分，發揮好“楓橋經驗”的精髓，是邊防檢查機關及全體邊檢民警根據法律賦予的法定職責依法履職過程中應該重點思考的問題。“楓橋式”邊防檢查機關建設是中國邊檢在新形勢、新要求下踐行新時期新使命的一次大膽嘗試，是在方法上構建口岸治理格局的一次創新，是國門威嚴與矛盾化解的一次新融合。所以在今后一段時間的工作中，應圍繞此次探索總結經驗，在全國邊檢系統積極推廣。

參考文獻：

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[9]本書編寫組.新時期黨的群眾工作百問百答[M].北京，中國方正出版社，2013.

[10]李霞.新時代“楓橋經驗”的新實踐：充分發揮法治在基層社會治理中的作用[J].法學雜志，2019（1）28.

（常鑫，中國人民警察大學研究生四隊，大連和尚島出入境邊防檢查站。王曌哲，遼寧省出入境邊防檢查總站法制處）