“楓橋經驗”對完善行政公益訴訟訴前程序的啟示

龔國艷 王志民

摘 要：行政公益訴訟訴前程序是一種有效化解社會矛盾、恢復社會關系的非訴程序，在司法實踐積極探索的基礎上，得到了新修改的行政訴訟法的吸收并正式確立。“楓橋經驗”指導下的行政公益訴訟訴前程序，以人民為中心，堅持黨的領導，依靠群眾，就地化解矛盾，為其進一步完善提供了極大的啟示。

關鍵詞：行政公益訴訟；訴前程序；楓橋經驗

2015年7月，全國人大常委會授權最高檢察機關在北京、內蒙古、廣東等十三個省、自治區、直轄市開展為期兩年的行政公益訴訟試點工作；從試點情況看，訴前程序作用巨大，是有效結案的主要形式。①2017年7月，全國人大常委會對《中華人民共和國行政訴訟法》作出如下修改：第二十五條增加一款，作為第四款：“檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，檢察機關依法向人民法院提起訴訟。”可見，全國人大常委會充分肯定了行政公益訴訟的訴前程序作用，明確了“應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”的行政公益訴訟訴前程序。作為有效化解社會矛盾、節約訴訟資源的行政公益訴訟訴前程序的社會治理價值已經得到認可和重視，但它仍需進一步細化及完善。

今年恰逢毛澤東同志批示“楓橋經驗”55周年（1963年——2018年），習近平同志對“楓橋經驗”作出重要指示15周年（2003年——2018年）。隨著時代的發展，“楓橋經驗”不斷被賦予新的內涵。“楓橋經驗”從六十年代的“依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”，發展為新時代的“以人民為中心，在黨的領導下，發動和依靠群眾，就地預防化解矛盾”的新城鄉社會治理體系。

在細化、完善行政公益訴訟訴前程序的過程中，經過五十五年發展、成熟的新時代社會治理典范——“楓橋經驗”，給予我們不少啟示。

一、堅持以人民為中心

（一）以保護公益為核心

在訴前程序的主體設置上，“以人民為中心”體現在以保護公益為核心，檢察機關成為為啟動訴前程序主體。“公益”是檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序的出發點，也是運行的落腳點。

1.“公益”包括國家利益和社會公共利益。國家利益和社會公共利益處于易受侵害卻難由社會組織和個人提起訴訟保護的狀態，相關國家機關保護公益責無旁貸，一旦其違法行使職權或不作為，公益很可能會蒙受巨大損失。

2.我國檢察機關是法律監督機關。訴前程序是行政公益訴訟的前置、必經程序，消耗司法成本相對較小，行政機關不依法履行職責的，檢察機關才會以行政公益訴訟機關的身份依法提起行政公益訴訟。

3.相較于訴訟程序，訴前程序更為溫和，訴前程序中提出檢察建議，因為其可接受度、執行率更高，對相關行政機關起到的監督效果更好。

所以，檢察機關成為行政公益訴訟訴前程序的啟動主體，是中國現有體制下現實而恰當的選擇。

（二）準確理解行政公益訴訟訴前程序范圍

新時代的“楓橋經驗”的根本出發點和落腳點就是運用法治公平、公正解決涉及群眾切身利益的問題，滿足人民日益增長的美好生活需要。行政公益訴訟案件的以“人民為中心”，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，體現在把重點放在人民群眾反映強烈的突出問題上，把重點放在在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規定“檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向……”。行政公益訴訟案件集中在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。基于對條文理解的不一致，在實踐中對行政公益訴訟訴前程序范圍存在爭議。

從立法目的看，行政公益訴訟是要加強對國家利益和社會公共利益的保護；從字義解釋來看，行政公益訴訟的范圍包括但不限于上述四個領域的范圍，因在列舉其適用的事項后，法律條文又以“等”詞語進行表述的，屬于不完全列舉式規定。因此，只要案件涉及的是類似的領域，其結果是造成國家利益和社會公共利益受到侵害即屬于行政公益訴訟訴前程序范圍。

二、在黨的領導下加強與各機關的協作配合

黨的絕對領導是行政公益訴訟工作的根本保證。習近平總書記關于建立檢察機關提起公益訴訟制度作出一系列重要指示，我們要認真學習體會精神，全面把握黨中央重大決策部署和行政訴訟法的要求，全面貫徹落實檢察機關提起行政公益訴訟制度，全面推進依法行政，全面保護國家利益和社會公共利益。

（一）主動報告和通報

檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中遇到的重大涉訴信訪問題，可主動向地方黨委、人大、政府報告和通報，爭取黨委領導、人大監督和政府支持。檢察機關要就涉訴信訪工作中的難點、突出問題主動向黨委、人大請示匯報，請求指導和支持，形成化解社會矛盾的強大合力。

（二）定期向人大報告

檢察機關應定期向同級人大及其常委會報送行政機關對檢察建議的回復與落實情況。人大是最高國家權力機關，對行政機關享有當然的監督權力。根據法律規定，人大及其常委會組成人員有權向行政機關提出詢問并要求其按期答復，也有權對行政機關提出質詢并要求其答復。此外，人大可以組織特定問題調查委員會，針對一些重大問題依據法律展開調查、提出報告，并形成相應的決議等。檢察機關通過定期向人大及其常委會報告行政機關檢察建議回復與落實情況，指出行政機關所存在的問題，這也有利于人大及其常委會根據不同情況，對相應行政機關采取必要的監督措施。

（三）抄送原檢察建議

相關行政機關在檢察建議規定時間屆滿后未能有效履職時，由檢察機關向其所在政府或者上級機關抄送原檢察建議，以督促相關行政機關依法履職。

（四）建立信息平臺

各級檢察機關可與行政機關建立行政檢察與行政執法銜接的信息平臺，共享違法信息、檢察機關已辦公益訴訟案件信息等數據信息，啟動公益訴訟程序網上告知等功能。

三、發動、依靠人民群眾

“楓橋經驗”來自人民，服務人民。檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中發動、依靠群眾，就是要帶著對人民群眾的深厚感情，真正把人民群眾當親人、當主人、當老師。

（一）行政公益訴訟訴前程序的介入

檢察機關可借助人民群眾的力量，開通來信、來訪、電話、網絡“四位一體”的投訴熱線，受理人民群眾關于涉公益訴訟案件的投訴和申訴，讓他們成為行政公益訴訟的辦案線索來源

（二）行政公益訴訟訴前程序的調查

由于行政公益訴訟還未進行，行政機關尚未向法院提交證據材料，檢察機關如果沒有調查權，或者行政機關及其相關的利害關系人拒絕向檢察機關提供行政行為合法性的材料，對于行政行為存在的違法問題檢察機關就無從知曉。因此，在行政公益訴訟訴前程序階段，要賦予檢察機關享有向行政機關及利害關系人調取證據的權力，規定對于檢察機關的調查取證，行政機關及其利害關系人應當配合、不得拒絕。檢察機關調查收集證據的方式主要包括調閱、復制卷宗材料、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業意見，委托鑒定評估審計，勘驗等。檢察機關在損害結果鑒定中要廣泛吸收人民群眾參與，讓他們成為行政公益訴訟的“朝陽區群眾”。需要注意的是，檢察機關調查收集證據不得采取限制人身自由的強制性措施，需要采取其他強制性證據保全措施的，應當依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。

（三）行政公益訴訟訴前程序的協調、聽證會議

增強訴前程序形式要求，訴前程序包括調查、核實、協調全方面工作，以協調會議、聽證等形式進行調查、核實，發放檢察建議，加強協調溝通，體現檢察權威。行政機關接到檢察機關提出的訴前檢察建議2個月內，有整改意愿并有明確整改方案，但因特殊原因無法主動履職的，經檢察機關同意后召開訴前協調會議，協調會議的組成人員包括案件利害相關人和涉及的職能部門。接到訴前檢察建議超過2個月，行政機關因整改有客觀障礙和困難，但有整改意愿并有明確整改方案的，經報請上一級檢察機關同意后可以召開訴前協調會議。

（四）定期向社會公開

檢察機關定期公開行政機關回復與落實檢查建議的情況，不但可以發揮人民群眾進行社會監督的功能，也是檢務公開的體現。

四、就地預防化解矛盾

（一）建立重大情況通報制度

為切實保護國家利益和社會公共利益，及時處置突發性、普遍性等重大問題，與行政機關探索建立重大情況通報制度，任何一方獲得的涉及行政執法及公益訴訟的重大輿情，應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，回應社會關切。

（二）就地、及時解決問題

“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”，是“楓橋經驗”最突出的特點。互聯網、人工智能時代的到來，使新時代的“楓橋經驗”在行政公益訴訟訴前程序中獲得新發展。行政公益訴訟訴前程序可依托在線矛盾多元化解平臺，使用大數據分析，對可能影響社會穩定的熱點、敏感問題，做到提前預警，積極疏導，有效處置，防止因人為的思想不重視、工作不主動、措施不到位，使個體矛盾演變成群體矛盾，讓小事情發展成大事件。

探索完善的行政公益訴訟訴前程序，借鑒新時代的“楓橋經驗”，以人民為中心，堅持黨的領導，依靠群眾，就地化解矛盾，推動“楓橋經驗”在行政公益訴訟方面的新繼承和新發展，打造一個社會化、多元化、現代化的公益矛盾糾紛預防化解新體系，為依法行政提供法治保障。

注釋：

①2017年6月22日，曹建明向十二屆全國人大常委會第二十八次會議作關于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明。他在會議上表示，自2015年7月全國人大常委會授權最高檢在13個省區市開展檢察機關提起公益訴訟試點以來，截至2017年5月，各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，提起訴訟案件934件，訴前程序的案件占全部案件的88.2%，而且有大半的案件經過訴前程序行政機關主動糾正違法。

參考文獻：

[1]中共紹興市黨校，紹興市“楓橋經驗”研究會.“楓橋經驗”與新城鎮社會管理創新研究[M].北京：中國社會科學出版社，2013.

[2]姜濤.檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考[J].政法論壇 2015，（6）：15.

[3]最高人民檢察院民事行政檢察廳.檢察機關提起公益訴訟實踐與探索[M].北京：中國檢察出版社，2017.

[4]]最高人民檢察院，國土資源部.關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見.[EB/OL].（2018-01-17）[2018-06-25].http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201801/t20180117_208920.shtml.