加強內部控制管理，建立防治“小金庫”長效機制

班鳳菊

摘要：近年來，從中央到地方，都對“小金庫”問題進行了多次清理整治，伴隨著財務管理的日漸嚴格，“小金庫”問題已不多見，但總有少數單位和干部對“小金庫”情有獨鐘、心存僥幸，“小金庫”問題還時有發生。本文結合我縣治理情況進行分析和探討。

關鍵詞：小金庫;治理;內控;長效機制

一、“小金庫”定義

（一）“小金庫”定義。“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

（二）“小金庫”主要表現形式。“小金庫”主要表現形式包括：違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”;用資產處置、出租收入設立“小金庫”;以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”;以經營收入未納入規定賬簿核算設立“小金庫”;虛列支出轉出資金設立“小金庫”;以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”;上下級單位之間或關聯單位之間相互轉移資金設立“小金庫”;采取將出租收入不入或少入賬用于抵頂、報銷單位費用設立“小金庫”;采取其他違法違規違紀方式設立“小金庫”。

（三）“小金庫”特點。一是普遍性。“小金庫”問題，行政機關、部門有，事業單位有，企業單位有，各類團體、臨時機構也有，比較普遍。二是分散性、多樣性。“小金庫”存在形式多種多樣，有的單位把本應該作為單位的收入，分散核算，逃避監督;有的把經費以合法名義撥到所屬單位;有的“小金庫”由個人保管，成了小集體或某些個人的錢包。三是隱蔽性。“小金庫”是賬外賬，有的只有單位領導或少數幾個人知道，具有很大的隱蔽性特點。四是揮霍性。由于“小金庫”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大，成為單位請客送禮、發放福利，甚至個人揮霍的主要來源。

二、“小金庫”的危害及其形成原因

（一）“小金庫”的危害。“小金庫”危害性極大，不僅導致會計信息失真，擾亂市場經濟秩序，造成國定財政收入和國有資產的流失，而且違背了科學發展觀的要求，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調控能力，導致部門和單位之間資金分配上不平衡、不合理，影響了經濟平穩較快發展，也成為一些公務人員特別是領導干部貪污腐敗的“溫床”，嚴重敗壞黨風政風和社會風氣。

（二）“小金庫”產生的原因。從“小金庫”的定義、表現形式、特點來看，促使“小金庫”存在的原因，主要有以下幾個方面：

一是單位、部門領導授意或默許。有些單位領導法制觀念淡薄，私欲的膨脹和權力觀的扭曲，使其格外鐘情于“小金庫”。“小金庫”能夠為小集體或個人利益提供某些方便，所以有的領導就授意、指使甚至強迫財會人員弄虛作假，截留收入、虛列支出，從而形成“小金庫”。

二是花錢辦事方便的誘惑。凡是請客送禮、濫發錢物、鋪張浪費等問題嚴重的單位，往往私設“小金庫”。“小金庫”對單位來講，最根本的吸引力就在于能擺脫上級或同級財務、審計部門的監督約束，花錢辦事方便，使集體乃至個人取得經濟上的實惠。

三是內控機制不健全。授權審批高度集中，缺乏有效監督，為“小金庫”的產生提供便利;職責不明，不相容職務不分，為內部私立“小金庫”提供便利;會計監督職能弱化，業務與財務分離，使會計無法掌控綜合的信息內容，無法有力地監督“小金庫”的產生。

四是財務管理不規范。部分單位內部缺少嚴格的現金、資產、票據等財務制度，財務人員與經辦人員之間、會計和出納之間分工不合理，缺少相互監督、相互制約的內部監督機制，個別單位借工作繁忙之由，會計賬務不能做到日清月結，處理賬務不及時，資產、票據管理混亂，給“小金庫”設置埋下了隱患。

五是監督檢查和處罰力度不夠。紀檢、監督、審計、財政、物價、金融等監督部門之間無法形成合力，缺乏有效的信息溝通和協調配合，造成財政資金和國有資產管理與監督上存在諸多盲點與死角。在處理“小金庫”時，一般存在“大事化小，小事化了”現象，處罰力度不夠，使得“小金庫”屢查不改，屢查屢犯。

三、加強內控管理，探索建立防治“小金庫”長效機制

要想從根本上堵住“小金庫”這個“腐敗黑洞”，專項治理與集中清查固然必要，但只是治標之計，而健全內控機制和監督體系，建立防范和治理“小金庫”的長效機制，從源頭上鏟除“小金庫”滋生蔓延的土壤才是治本之策。規范的內部控制制度，能夠分事行權、分崗設權、分級授權，強化流程控制、依法合規運行，對提高內部管理水平，有效防控“小金庫”等廉政風險和其他風險有著其他監督方式不可替代的作用。

（一）積極宣傳和引導，營造內控實施良好氛圍。內控制度建設，主要負責人負總責，主要領導干部的認識水平決定了內部控制制度的貫徹落實和實施效果。要從正反兩個角度加大內控建設宣傳力度，內控建設不是對領導和干部的權力制約，而是對他們的保護。要用典型案件警示領導干部，克服僥幸心理，增強遵紀守法意識，更要引導領導干部從被動監督甚至逃避監督向自我監督、我要監督方向上來，樹立依法行政，依規辦事的工作理念。要針對各層級干部開展不同內容的內部控制知識培訓和學習，消除內控實施過程中出現的不協調、不同步問題，使權力運行與全業務運行控制有效統一，營造內控實施良好氛圍。

（二）加強制度建設，強化制約監督。各部門、單位要結合本單位工作特點和業務實際，從管理的薄弱環節和制度的漏洞入手，有針對性地建立健全本單位內部控制制度，實現“小金庫”標本兼治目標。要建立健全包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等內部控制制度和流程，實現事、崗內部橫向分權，上下級之間分級縱向授權，全面推進單位內部控制建設，規范內部業務活動，強化對行政權利的制約和監督。

（三）梳理部門職責，明確崗位分工。在內控制度編制過程中，科學界定決策、管理、執行、監督等各方面的職責權限，對權利、義務、責任作出明確規定，避免職能交叉、缺失或權責過于集中，形成各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制，使弄虛作假、私設“小金庫”行為無機可乘。建立科學合理的授權批準體系，使授權批準范圍、層次、責任和程序更為明晰合理，堅持杜絕越權行為。對于大額資金支付業務及重大事項，要嚴格實行集體決策審批制度，嚴禁個人單獨決策或擅自改變集體決策意見。

（四）依托信息化建設，推進內控硬化約束。開展內控建設，信息系統建設非常重要性，有利于內控制度的有效落地和實施效率。一方面，要加快開發內部控制管理信息系統，規范基礎數據、搭建應用支撐平臺，實現控制手段、硬化約束突破，使內部控制實施程序化、常態化。另一方面，要不斷加強各業務模塊信息平臺的系統性建設，確保各業務模塊之間有序銜接，將內部控制規范、業務流程和控制措施嵌入信息系統，使決策、執行、監督既相互協調又相互制約。

總之，防治“小金庫”長效機制建設是“小金庫”治理工作的根本任務，將貫穿于“小金庫”治理工作的全過程，要堅持標本兼治、堵疏結合、懲防并舉、綜合治理的方針，邊治理、邊規范、邊完善，逐步建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防“小金庫”體系。

參考文獻：

[1]《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發〔2009〕18號）.

[2]《如何構建“小金庫”治理的長效機制》《新財經？上半月》2012年第11期 張麗霞.