突發事件應對中的信息管理：一個基本分析框架

問題的提出

信息貫穿于決策的始終：決策的形成需要借助信息進行判斷，決策的實施需要借助信息進行控制，決策執行終結后需要憑借信息進行總結，為新的決策創造條件。

特別是在突發事件情形下，決策者面臨著比常規情形下更為嚴重的信息不對稱問題。突發事件最本質的特征是不確定性：“突發”意味著事發突然，事態模糊，趨勢不明，信息雜亂、瞬息多變。突發事件情形下的信息不對稱問題，既包括信息不足的問題，也包括信息超載的問題——前者是指決策者所接收的信息無法滿足決策的需要，沒有足夠的信息可用；后者是指決策者所接收的信息過于龐雜，遠遠超出其處理能力，決策者難于處理。具體而言，突發事件情形下的信息不對稱現象，表現為信息不及時、不準確、不全面三個方面。所謂信息不及時，是指決策者第一時間不掌握相關信息，信息滯后；所謂信息不準確，是指決策者所掌握的信息與實際情況存在較大偏差，不能準確地描述事態；所謂信息不全面，是指決策者所掌握的信息未能包括全部信息，存在重大的疏漏、遺漏。

總之，信息是突發事件應對的核心要素，信息管理是突發事件應對的基礎性工作，信息管理的成敗在很大程度上決定了突發事件應對的成敗。那么，突發事件信息管理包括哪些工作流程？如何全面收集信息，準確判斷信息，及時上報信息，公開發布信息？在突發事件信息管理活動中，又容易出現哪些失誤，如何避免或減少這些失誤的發生？

突發事件信息管理：一個過程性結構

信息管理是對信息資源進行計劃、組織、領導和控制的社會活動，是進行信息產生、識別、遴選、收集、加工、傳遞、儲存、檢索、輸出等各項工作的總稱。信息管理包括從信息產生到退出整個生命周期，根本目的在于控制信息流向，實現信息的效用。突發事件信息管理，既有一定的特殊性，也遵循信息管理的一般規律。

（一）信息管理的基本過程

組織的信息處理觀認為：組織流程是一個信息處理和交流的系統，由信息處理和溝通工具支持下執行相關活動的參與者集合組成。

從時間先后來看，信息流轉主要包括信息輸入、信息處理、信息輸出三個階段。與此相對應，突發事件信息管理主要包括收集信息、研判信息、報告信息三個階段：信息收集要解決的是信息“入口”的問題，確保信息能夠被輸入到決策系統；信息研判要解決的是信息“轉口”的問題，確保信息能夠被準確分析判斷；信息報告要解決的是信息“出口”的問題，確保信息能夠及時被上傳下達和對外發布。信息收集、信息研判和信息通報共同構成了一個完整的突發事件信息管理過程，確保突發事件發生或即將發生時信息能夠“進得來、判得準、出得去”，做到“出現即發現，發現即判明，判斷即通報”。

信息輸入是指組織從外部廣泛獲取信息、收集信息的活動，是進行原始數據收集的過程，要解決的是信息能否“進得來”的問題。原始數據收集位于信息管理過程的開端，是后續信息管理工作的基礎，目標是“出現即發現”，只有全面、及時、準確地識別、遴選、收集原始數據，才能提高信息的正確性與有效性。信息處理是指通過對信息進行整理，變原始信息為加工信息的過程。信息處理位于信息管理過程的中端，要解決的是信息能否“判得準”的問題。信息處理要在對所接報的信息進行比對核實的基礎上，對事態作出科學準確的判斷，從而提高加工信息的準確性和可靠性，做到“發現即判明”。信息處理只有到位了，才能對事件進行準確的定性、定級，為后續應急處置提供科學依據。信息輸出是指對信息處理結果的應用，即根據實際需求，將加工信息顯示和提供給相關組織和人員等使用者的過程。信息輸出位于信息管理過程的末端，是信息管理的歸宿，要解決的是信息能否“出得去”的問題。信息輸出要求定時定向、保質保量地將信息傳遞給相關目標機構和群體，做到“判明即發布”，推動目標機構和群體迅捷有效地采取應急處置措施。衡量信息管理有效性的關鍵，不僅在于信息收集是否及時全面，信息處理是否快速準確，更在于信息輸出是否精準到位。

（二）信息管理的主要內容

作為信息管理的三大環節，信息輸入、信息處理、信息輸出各自具有不同的內容，共同構成了一個完整的信息管理內容體系。

從信息輸入渠道來看，突發事件信息收集的來源主要包括來自政府體系內的縱向信息、橫向信息以及來自政府體系外的社會信息三個方面。縱向信息指從下級組織到上級組織交流的信息，縱向信息流依靠上級組織對下級組織的等級權威來完成，以官僚機構內明確的上下級關系為核心，具有單項性、命令性、等級性、強制性等特征。橫向信息包括地區與地區之間、部門與部門之間以及軍隊與政府之間等不同主體之間橫向傳遞的信息，橫向信息流具有雙向性、平等性等特征。社會信息是指來自民間組織、企業、公眾、其他國家或國際組織以及大眾傳播媒介等政府體系外的信息，社會信息流具有單向性、分散性、零碎性、非對等性等特征。突發事件信息收集，既要關注政府體系內的縱向信息和橫向信息，也要關注來自政府體系外的社會信息。大量實踐表明，社會組織、企事業單位、公民個人、大眾傳媒等社會力量和市場力量，在突發事件信息報告方面往往起著獨特而重要的作用。

突發事件信息研判是指對收集到的信息進行研究、分析和判斷，即綜合運用多種評價分析方法，按照所造成的傷亡程度、潛在危險程度和可能的發展趨勢以及事件的性質、危害程度、涉及范圍等確定突發事件的級別，分析事態發生規律、特點走勢等。及時準確的研判，有利于盡早發現問題，盡快采取應急處置措施，從而在較短時間內控制事態。

從信息輸出的最終走向來看，突發事件信息通報主要包括四個方面：一是自下而上報送，即向上一級政府、有關機構和人員報告信息；二是自上而下傳達，即向下一級政府、有關機構和人員通報信息；三是從左到右通報，即向可能受到突發事件影響的相關地區、部門以及軍隊、武警等通報信息；四是從內到外發布，即向可能受到突發事件影響的人員以及相關的新聞媒體、社會組織等政府體系外的相關機構和人員發布信息。在突發事件信息通報的四項工作中，本級政府向上報告、向下傳達、向右通報的過程，也是分別作為上級政府、下級政府或同級其他政府收集信息的過程。因此，突發信息通報重點要關注的是對外發布這個維度。

突發事件信息管理的常見失誤：基于典型案例的分析

突發事件信息管理是一個全鏈條的閉環過程。在這個過程中，任何一個環節的失誤，都可能造成突發事件應對工作的失敗，只有全面收集信息、準確研判信息、及時通報信息，實現信息自由輸入、準確處理和及時輸出，才能為突發事件應對工作提供堅實的信息基礎，從而推動事件盡快得到控制和解決。從2003年“非典”疫情等典型案例來看，在信息收集、信息研判、信息通報三個環節都容易出現一些失誤，給突發事件信息管理工作造成被動。

（一）信息收集：通道閉塞

信息收集必須廣開言路，建立多樣化的、暢通便捷的渠道。不過，從實踐來看，在自下而上、自左而右、自外而內三個方向，信息收集容易分別出現縱向信息被封鎖、橫向信息被阻隔、外部信息被堵塞的問題。

一是縱向信息被封鎖。自下而上的垂直信息，是政府最重要的信息來源。在以自上而下的指令傳遞和執行為基本特征的官僚制結構中，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定”，自下而上的信息搜集、加工、解釋存在突出的組織問題。美國經濟學家塔洛克（Gordon Tullock）關于官僚制的研究表明，在一個金字塔形的科層結構下，基層員工收集的信息經過層層過濾傳到上級手中時，最后剩下的只是其中的一小部分，假如在最初的級別中收到的信息共為5000件，并假設每經過一個層級，刪除一半的信息量，則到第六級時剩下的信息連80件也不到。

二是橫向信息被阻隔。在當代社會，突發事件越來越具有跨地區、跨部門傳播的趨勢，需要不同地區之間、不同部門之間以及軍隊與地方之間等橫向不同主體進行聯防聯控，提高合成應急、協同應急的能力。信息共享，是地區間、部門間、軍地間聯防聯控的重要形式，也是政府獲悉突發事件信息的重要渠道。不過，地區間、部門間、軍地間橫向信息阻隔，信息沒法共享共通，仍是突發事件應對的一個現實難題。現代官僚機構是由一系列多功能、微型化單位組成的一個復雜的綜合性組織。政府部門間、地方政府間、條塊之間、軍地之間有可能因不同的組織利益而不斷發生沖突，致使信息無法共享，條塊分割難以形成整體合力；這種分割也易于形成專業主義，造成部門間、地區間、行業間、軍地間的“信息隔離”，致使信息無法在第一時間及時被匯集。

三是社會信息被堵塞。加拿大學者馬克·沃倫（Mark E.Warren）研究指出，公民自發組織的網絡有助于形成討論社會問題的“公共空間”，對潛在的社會問題做出警告，如同社會的警報系統一般。特別是要發揮好各類媒體的“瞭望塔”作用。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）研究發現，印度獨立后之所以一直沒有發生大規模的饑荒，是因為自古以來印度就擁有自由獨立的出版物，只要出現糧食短缺現象，報紙就會將信息準確地傳遞給國民。因此，當大規模饑荒迫近時，政府不得不迅速采取對應措施。與之形成對比的是，由于社會系統結構性的功能缺失，前蘇聯的衛星國——阿爾巴尼亞、保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、波蘭、捷克共和國、斯洛伐克及南斯拉夫等東歐國家的媒體，普遍存在體制性的信息傳遞失靈現象。“傳媒沒有自己的聲音，只為各自的政權的宣傳機關服務。它們的目的是宣傳、灌輸和散播假消息。”

（二）信息研判：分析偏差

信息研判處在信息輸入和輸出之間，起著承上啟下的作用。“有道之士，貴以近知遠，以今知古，以所見知所不見。”信息研判考驗的是決策者的洞察力、預見力，即在雜亂的信息中看到事物發展趨勢的能力。毛澤東在黨的七大上強調：“坐在指揮臺上，如果什么也看不見，就不能叫領導。坐在指揮臺上，只看見地平線上已經出現的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領導。只有當著還沒有出現大量的明顯的東西的時候，當桅桿頂剛剛露出的時候，就能看出這是要發展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領導。”

準確的研判是有效采取應急處置措施的前提。在突發事件應對實踐中，研判不準確甚至錯誤，仍是比較常見的現象。例如，2003年“非典”疫情暴發和流行面臨的最大難題，是在疾病暴發的最初階段情況不明，難以對疫情的危害性和嚴重性作出精準研判。“非典”是由新型變種冠狀病毒引起的、以“非典”患者為主要傳染源、以近距離飛沫傳播和接觸傳播為主要傳播途徑、人群普遍易感的一種新型傳染病，是21世紀發生的第一種嚴重而容易傳染的新疾病。在疫情暴發初期，國內發生過“冠狀病毒”和“衣原體”的“病原之爭”。2003年4月16日，世界衛生組織（WHO）宣布，正式確認冠狀病毒的一個變種是引起“非典”的病原體，才把這場“病原之爭”畫上一個句號。

（三）信息通報：發布滯后

突發事件發生后，很容易成為社會關注的熱點、媒體報道的焦點。黨的十九大報告指出，要“堅持正確輿論導向，高度重視傳播手段建設和創新，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力”。因此，突發事件應對，必須堅持“處置事情”與“引導輿情”兩條線作戰，做到同部署、同安排、同促進，公開透明發布信息，及時主動引導輿論；只有這樣，才能讓判明的信息最大限度地發揮作用。

不過，從突發事件應對實踐來看，信息發布不及時，輿論引導不主動，不愿說、不敢說、不會說仍是一個比較普遍的現象。2003年“非典”疫情發生初期，政府因未及時公開疫情信息而飽受詬病。在2003年7月28日的全國衛生工作會議上，時任國務院副總理、國務院防治“非典”指揮部總指揮吳儀把“信息公開，政策透明”列為衛生系統防治“非典”斗爭的基本經驗之一，把“疫情和突發公共衛生信息發布”作為“建立健全突發公共衛生事件應急處理體系制度”的重要內容之一。

在取得2003年抗擊“非典”疫情勝利后，我國相關法律法規、政策文件，對突發事件信息發布作了具體明確的規定。例如，《突發事件應對法》第五十三條規定：“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年2月17日印發實施的《關于全面推進政務公開工作的意見》強調：“對涉及本地區本部門的重要政務輿情、媒體關切、突發事件等熱點問題，要按程序及時發布權威信息，講清事實真相、政策措施以及處置結果等，認真回應關切。依法依規明確回應主體，落實責任，確保在應對重大突發事件及社會熱點事件時不失聲、不缺位。”2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》把“突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”列為重點公開的政府信息之一。黨的十九屆四中全會通過的《決定》指出：“健全重大輿情和突發事件輿論引導機制。”

結論與討論

信息是突發事件應對的主線，信息管理是突發事件應對的基礎性工作。與常態情形相比，突發事件情形對信息管理的要求更高，越是盡早全面收集到信息，準確研判信息，及時通報信息，就越能盡快地應急處置過程，有效控制事態；反之，信息收集不全面，研判不準確，通報不及時，則可能貽誤寶貴的應對時機，導致事態惡化。做好突發事件信息管理的關鍵，是建立科學完備、敏捷高效的信息輸入、處理和輸出機制，具體包括：建立多元互補的信息來源機制，讓來自政府體系內外的各種信息能夠自由、快速地進入到政府決策體系中；要建立科學專業的信息研判機制，提高決策者的信息甄別鑒別能力，讓信息得到充分的討論辯論、分析研究，提高其準確性；要建立公開透明的信息發布機制，提高信息發布的時度效，增強受眾對信息的敏感性和接受度，讓信息切實轉為應對行動。

突發事件應對是在與時間賽跑，與生死作斗爭。我國是一個中央集權型大國，地方大，人口多，區域間發展不平衡，各種突發事件易發并發；能否在第一時間掌握信息，第一時間判斷信息，第一時間報送信息，第一時間發布信息，對快速高效應對突發事件具有獨特而重要的作用。如何構建一個上下聯動、左右銜接、內外互動的現代化突發事件信息管理體系，實現全面收集、精準研判、快速發布，為突發事件應對工作提供堅實的信息基礎，是一個值得深入研究的課題。特別是，移動互聯網、大數據、云計算、物聯網與人工智能等新技術的快速發展，也為發展和完善突發事件信息管理體系提供了很好的機遇。