應急管理協調的痛點、難點和著力點

隨著經濟全球化的深入發展，人類進入了全球性風險頻發的階段，災難的不確定性在不斷增強。我國所面臨的風險具有涉及領域多、發生頻次高、影響規模大等特點，防災減災救災的形勢不容樂觀。2018年3月十三屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》和中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，中國應急管理體制改革拉開了序幕。成立應急管理部是我國應急管理理念、體制、機制全方位的重大創新，標志著中國應急管理進入了一個新時代。

新組建的應急管理部被賦予了“防范化解重特大安全風險的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優化應急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應急管理體制的支撐部門”等四部門的職責定位；明確了“推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制”的建設目標，承擔著提高國家應急管理水平、提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定的重大任務。完成上述目標和職能的根本要求是強化應急管理的綜合協調，它是應急管理舊體制的痛點，也是應急管理新體制的難點，更是應急管理新體制最重要的著力點。

應急管理綜合協調是將政府各個相關部門、社會可動員和支配的相關資源納入一個統一的指揮調度系統，以有效利用各種資源實現共同預期目標的活動。加強應急管理綜合協調工作，是當前世界各國應急管理工作的共同要求和重要趨勢。尤其是在氣候變化、恐怖主義、跨國犯罪、傳染性疾病、重大自然災害和重大生產安全事故等跨國界、跨區域、跨部門、跨行業等突發事件的頻發，更顯其之重要。事實證明，應急管理綜合協調工作是一件十分復雜，但又必須做好的事情。

應急管理舊體制在協調方面存在的痛點

現代應急管理最大的特征是整合性，即要求具有強大的統籌協調能力。搶險救災是一個多元主體協同應對的過程。在這一過程中，必須建立一個統一指揮、高效運轉的協調聯動機制，處理好不同層級、部門、地區、行業以及不同系統之間的關系，以降低應急成本，提高管理效益。要求以法律法規以及組織內部的規章制度為保障，調整與配置不同層級政府間、政府與各職能部門間、政府與社會之間的職能和崗位責權，優化各構成要素之間的聯系和作用。一個有效的應急管理協調機制可將應急管理體系中的行政系統、信息系統、物資保障系統、咨詢系統及評估和反饋系統有機地結合在一起，各系統充分發揮各自的功能。

（一）溝通協調成本高，“碎片化”問題突出

在應急管理部組建之前，我國地區間、軍地間、行業間以及部門間的應急協調呈“碎片化”零散狀態。區域間應急聯動不足，軍地間應急協作不夠，行業間對等合作薄弱，政府部門間的無等級協調常因“共贏性”的問題解決不好而影響協調。雖然我國通過設立議事協調機構、部際聯席會議、政應急管理辦事機構等各種方式，努力解決存在的協調障礙，但協調聯動機構數量不多，質量不高，覆蓋面不廣，難以建立起相互信任、密切合作的協調機制。如，單災種、條塊化的應急管理體制，形成了條線過多，劃分過細的格局。應急管理相關職責分散在不同的政府職能部門，在應對重大突發公共事件時，往往出現多種弊端，如應急救援隊伍參差不齊；救援物資重復配置；部門之間各自為政，缺乏協作。甚至為了部門利益，出現“有組織的不負責任”的現象，相互間的協調合作往往變成問責時的相互推諉。然而，由于應急管理協作制度的缺失，難以對部門間的不合作行為作有效的監督和問責處置。

現實留給人們一個突出的問題就是，應急管理，誰來協調？如何協調？既定應急管理體制的先天不足，導致了協調成本高，效果差。

（二）應急管理法制建設滯后，應急協調的制度化規定不足

制度是應急管理協調的剛性需求，是協調行為的法律依據。我國第一部應急管理法律《突發事件應對法》對協調聯動作了原則性的規定，國家層面上缺乏對多地區、多部門、多機構、多主體等進行應急協調的規范性文件或標準。而其他應急管理法律法規大都由各個部門從自身角度出發針對特定災害而制定，存在諸如多頭管理、職責模糊、交叉重疊、銜接不暢等問題。國外卓有成效的應急管理協調聯動案例已充分證明，只有建立起系統化的應急管理法律法規體系，才能提升應急管理協調聯動能力，保證協調效果。

（三）應急物資多頭儲備，整合難，調配難

應急物資資源的儲備、調度和分配是應急處置過程中所必需的保障性條件。由于條塊分割而形成的碎片化管理，使許多應急部門都儲備了一定種類和數量的應急救災物資，但彼此之間卻難以共享共用。應急資源儲備地的分布、儲備物質種類的配置以及物資調度分配的權限和方式沒有嚴格的制度規定，沒有科學的管理機制，多頭儲備、多頭調度，造成了應急物資資源的整合能力不足，調配難度加大。

（四）應急信息溝通不暢，信息共享機制缺失，應急管理協調聯動的有效性受制

突發公共事件的相關信息是人們參與應急救援的認知與行為相互轉化的源頭與基礎，也是確保整個應急管理過程中協調行為持續有效進行的關鍵。只有信息共享，才能保證決策者對突發事件的正確研判和最終決策。

由于應急管理涉及眾多部門，各部門均有各自的信息采集渠道和傳遞體系，卻沒有形成信息共享網絡。部門間、區域間以及社會、企業和政府間的信息不共享，不互動。國家層面上的應急管理體系缺乏專業化、系統化的信息平臺，沒有法定的技術規范，沒有統一的數據標準及交換格式，也沒有制度化的信息交流與情報合作規定，“信息孤島”現象較為突出。信息缺失、信息失真、信息片面、信息沖突等情況時有發生，往往造成應急資源的浪費、決策的延誤和行動的滯后。

應急管理新體制在協調方面遇到的難點

目前我國已進入風險社會，各級、各類突發事件不斷發生。重大突發事件具有極強的復雜性、關聯性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。加強協調，是做好應急管理工作的核心要求，也是我國應急管理新體制面臨的重大挑戰。

上述細節例證固然反映了史詩所受的佛教影響，然而這些例子在貫穿整部史詩的宗教思想中不能說占據了“主導”地位，占“主導”地位的，是與重大情節密切相關的。

（一）整合幅度大，涉及部門廣，協調難度系數大

我國新的應急管理體系將國家安監總局的職責和國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國地震局、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的防災減災救災的職責統一整合，組建應急管理部。這是一個重大的機構改革，圍繞如何“提升應急管理能力和效率”開展協調工作，難度在于：（1）被合并部門的人事變動、職位升遷、崗位調整等涉及多方利益，難免使部分人產生心理上的抵觸和行為上的不配合;（2）各個部門大都有獨立的法律規范以及眾多的規章制度和標準體系，都有既定的工作運行機制、應急指揮體系，甚至有著不同的組織文化和話語體系，尤其是在轉隸前的公安消防和武警森林部隊，這些都給應急協調增大了難度。

（二）應急管理職能部門牽頭橫向協調其他同級部門的權威性不足

根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，新組建的應急管理部被賦予了對自然災害和事故災難這兩大類突發事件的統籌管理職責以及對公共衛生事件、社會安全事件等其他突發事件的協同應對職責。國務委員王勇在“關于國務院機構改革方案的說明”中指出，應急管理部要“明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協調配合機制”。應急管理部雖然整合了11個部門的13項職能和5個應急指揮協調機構，應該屬于一個強力的、實體的專職應急管理組織，但仍是一個部級單位。在目前我國科層制的體系中，機構級別和領導權威仍具重要作用。如果沒有相關法律法規和制度化授權，又沒有政府高級別行政首長牽頭組織，要進行部級之間的橫向綜合協調，難度可想而知。

（三）跨界性危機事件發生的責任歸屬模糊

隨著社會系統復雜性、系統性、開放性日益增加，當前世界各國面臨危機的跨界屬性也變得日趨突出。跨界性危機影響多個地區，波及各個政策領域，破壞多種關鍵基礎設施的功能，而且還會快速地升級和衍生出其他危機。在我國，目前最典型的、最常見的且一直沒有得到很好解決的跨界危機常發生在我國多省交界的區域。例如，蘇魯豫皖交界區，為我國人口最多的多省交界區域之一。那里遠離行政中心，各行政區之間各自為政，以鄰為壑，地方保護主義與不正當爭利避害行為盛行。傳統的以職能部門為依托的“分類管理、分級負責和屬地管理”模式加大了交界區公共危機治理難度，政府組織之間缺乏協調與合作，“碎片化”現象十分突出。該區域長期以來環境污染嚴重、礦難頻發、群體事件、大規模械斗不斷。

跨界危機發生后，難點之一是危機現場誰牽頭負責、指揮和協調？危機現場信息比較模糊，管理邊界不太清晰，事故級別難以界定，利益博弈時刻都在進行。由于缺乏中央與地方權責關系的制度化規定，缺乏跨域性危機事件的協調機制，導致由哪個層級的政府牽頭處理、負責指揮和承擔協調成為難題。難點之二是“分級負責、屬地管理為主”的規定所確定的地方負責人指揮權與到達事故現場的最高級別領導的指揮權發生沖突。難點三是跨界危機事件的相關方之間存在的利益關系影響危機事件的處理。由于跨界危機事件處理缺乏制度性的規定，模糊的、非制度化的權責劃分往往使得危機相關方之間存在隔閡，導致分工難、統一指揮難、協調聯動難。

應急管理新體制在協調方面應落實的著力點

（一）內部整合統一，外部協調合作，構建專業、高效的應急管理體系

我國十九屆三中全會提出，黨和國家機構改革要堅持優化協同高效的原則。優化是機構和職能的優化，協同是以優化為基礎的機構之間的配合聯動，優化和協同的指向是高效。如何內部優化，外部協同，高效運行是應急管理新體制必須重點解決的關鍵問題。

對內要加快處理和理順各主體機構、人員間的關系和職責，整合資源并實現應急救援力量互補。要按風險管理、預防準備、監測預警、救援處置的思路優化內設機構，防止機構設置交叉重疊；要以應急管理的終極目標為指引，消除原有部門既往工作思維慣性，運用內設制度和政策的約束與激勵作用，并通過構建新的組織文化作為部門協同的黏合劑來達到目標統一、步調一致、配合默契的協同效果。

對外要強化與防災減災救災相關部委的協調聯動，既要彌補原有協調性不足的問題，又要盡快發揮應急管理機構協調職能的作用。應急管理體制改革后，如何對可能發生的各類突發事件進行外部協調仍是一個亟待解決的問題。根據我國突發事件的分類和《深化黨和國家機關改革方案》，應急管理部、衛生健康委員會與公安部分別成為我國應對災害（自然災害和事故災害）、衛生事件與社會安全事件的三大主責部門，其中，應急管理部是應急管理協調的牽頭單位。

應急管理部首先應與衛生、公安兩大主責部門保持常態、高效的密切聯系，便于突發事件發生時的共同發力和協同應對。其次，必須與災害事故應急救援關系密切的相關部委單位，譬如發改委、環保、交通、氣象、水利、林草、自然資源以及糧食和物資儲備等部門建立緊密的災害應急響應、協同配合的伙伴關系。再次，應急管理部還應協調統籌應急管理過程中的軍隊與地方的關系、政府與其他非政府主體的關系等等。要在國家應急體制框架下建立常態化和標準化的協調溝通機制，并且定期開展交流、培訓和演練等形式的活動，以增進彼此間的了解，有助于建立相互間良好的信任關系，系統地強化部門之間的協調聯動，提高應急聯合體的整體應急救援能力。

（二）統籌制定、修訂應急管理相關法律法規和應急協同策略，構建應急管理法律法規體系

建議制定一部《應急管理法》作為應急管理領域的主干法和綜合法。

建議修訂《突發事件應對法》。一是明確參與突發事件應對過程中各機構單位的職責，如應急管理部與其他部委、中央與地方、軍隊間、行政機構與社會組織之間的職責邊界；二是規定多元主體參與應急管理活動的權利、責任和義務；三是規范應急管理運行程序；四是明確不同等級災害時的應急措施、應急征用、應急補償等內容；五是細化應急預案、應急物資管理、應急能力建設、應急管理執法、應急救援、援助補償以及災后恢復等法規要求。

要建立應急管理綜合協調方面的法律法規和標準。要明確跨部門協調的主體、層級、程序、方式和手段以及協調的適用范圍、資金保障、責任落實和問責機制等。要構建跨界性應急協同的策略和方案，形成我國多層次、多方位、多領域的應急協作網絡，把我國應急管理協作逐步納入制度化、規范化和程序化的軌道。國外很多國家都制定了相應的應急協作法規和規范，尤其是美國的《州際應急管理互助協議》（EMAC）以法律形式構建了一種跨州區域應急管理協作制度框架，很值得借鑒。

要建立通用的標準化應急指揮機制。借鑒發達國家標準化、模塊化的應急指揮組織體系思路，盡快出臺我國關于應急指揮組織體系的綜合性規范和標準。要明確從后方行政指揮（部）到現場指揮（部）各工作組、各人員的角色定位、職責權限、工作流程以及資源獲取途徑，制定相關的信息報告標準化制度。

（三）建立完善的情報信息溝通機制，搭建反應靈敏的應急管理信息平臺

一是構建應急信息管理系統。要充分利用現代信息網絡技術手段，融合各種科學的方法，建立集信息收集、加工、分析、存儲、傳輸、利用于一體的應急信息管理系統，該系統由網絡通訊、地理信息、應急聯動、專題應急和決策支持等五大平臺構成。

二是建立突發事件預測系統。要廣泛收集儲備各種信息資料，包括采集已發生的突發事件等歷史數據資料，建立完備的數據庫。采用科學的技術手段對預測系統進行規劃和設計。借助該系統預測突發事件發生的可能性和可能的災害后果，提升對突發事件的預防能力。

三是加強對應急管理信息的發布控制。在組織協調中，信息的協調作用不可小覷。必須建立嚴格的應急信息發布制度，完善各種公共信息披露機制，加強對信息發布的監控。要充分尊重公眾的信息權，向社會提供及時可靠的公共信息，提升協調溝通效果，保障社會穩定。

（四）激發應急管理協調的潛能，尋求應急協調管理的長效機制

應急管理部的成立，已表明我國應急管理體系的調整已告一段落。然而，組織結構的調整并不能說明應急管理的協同目標就能充分實現，組織文化、個體的價值觀、信任度以及風險意識等文化要素對應急管理協調有著重要的作用。

文化就像一個人的靈魂，優秀的文化是一種無形的約束力。隨著時間的推移，它會內化為人的一種較為穩定的屬性，并外在地對人自身的各種行為起到持續的影響甚至決定性的作用，成為人的一種表征。應急管理需要有其自身的文化，應急管理文化是指社會成員（組織和個體）所共有的對于公共危機的防范意識、參與意識、危機防范能力及在危機中體現出來的思維方式和行為方式，是增強危機管理內聚力、創造力和持久力的各種精神因素、信念因素、心理因素和職能因素的總和。應急管理文化源于災害文化卻又高于災害文化。它不僅強調個體的風險防范意識和知識，自救互救意識，更強調機構、群體的協同合作意識。應急協調溝通不僅是管理組織的功能，也是應急管理文化建設的一項重要內容。應急協同合作文化包括各群體追求防災減災救災，共建和諧社會共同目標的承諾；推進協同合作所具有的價值觀、必要性和合法性的積極信念；對他人意愿和能力的合理期望；對協同合作伙伴的信任以及每一個團體成員的責任意識、主體意識等等。

我國傳統文化源遠流長，其中的災害救助文化長存于民間社會。“居安思危，思則有備，有備無患”的風險防范理念、“一方有難，八方支援”的協同合作救助意識，為今日的應急管理協調制度提供了堅實的社會運行基礎。因此，要從戰略高度出發，培育應急管理文化，完善協同合作文化，把注重社會日常活動過程作為建設積極的社會應急管理文化的有效路徑，使應急管理的協同合作文化成為應急管理協調的利器。