體系與能力：國家治理現代化的二重維度

文/劉建軍

新時代國家治理現代化包含體系和能力兩重維度。首先，從體系的角度看，當代中國國家治理體系是在三種因素影響下構建起來的：一是傳統因素，包括大一統的政治體系、中央集權體系等；二是蘇聯因素，包括民主集中制、政黨組織形態、列寧主義、民族自決權等；三是西方因素，包括代議民主的思想與制度等。當代中國國家治理體系是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。來源上的“合成政治”形態和結構上的“有機政治”形態，是揭示當代中國國家治理體系總體特征的兩個重要方面。其次，從能力的角度看，國家治理能力是依靠科學的戰略規劃、積極的介入行動、清晰的權責配置、有效的政策工具、先進的治理技術等要素支撐起來的。治理體系和治理能力相互支撐、互為表里。新時代國家治理現代化的推進，應致力于克服體系與能力的分離，突破體系與能力的失衡，在體系與能力相互促進、相互貫通的整合格局中，締造新時代的“中國之治”。從理論上來說，國家治理體系強調的是國家治理的結構，它涉及領導制度的完善、權力結構的優化等；國家治理能力則更多強調的是國家治理的能量、工具及其成效。

國家治理體系現代化

國家治理體系現代化主要體現在制度體系的完善上，即必須構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。新時代承擔著與以往時代一樣的使命，既要破，又要立。改革開放要破掉阻礙社會生產力發展的東西，最大限度地解放社會生產力，同時要把保障社會生產力發展和社會主義政治制度的原則確立下來。在新時代國家治理的實踐中，“反四風”就是破，從嚴治黨、依法治國就是立。只有構建完備的結構、主體和機制，國家治理才能成為體系。準確理解新時代國家治理體系現代化，必須準確把握我黨所擔負的歷史使命以及推進國家治理體系現代化所處的時代特征。新時代國家治理擔負的歷史使命就是使國家治理的各項制度趨向于定型化和常態化。

（一）依靠黨的領導推動國家治理體系現代化

國家治理體系現代化的軸心是堅持和發展中國特色社會主義。這是我們理解新時代國家治理最為重要的出發點。國家治理體系現代化是對“五位一體”戰略布局的全面提升和深化。2012年，黨的十八大確立了國家治理的五大領域，即經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設。國家治理體系現代化則必須將這五大建設領域的制度目標提煉出來，在各個領域形成更加定型和更加成熟的制度。國家治理體系是諸多治理領域組合而成的一個系統化的體系，包括政黨治理、政府治理、市場治理、社會治理、文化治理、軍隊治理、公共安全治理、生態治理、城鄉統籌治理、城市治理（特別是大城市治理和都市治理）、全球治理、腐敗治理、司法治理以及互聯網時代的治理等。

推進國家治理現代化，關鍵在黨，關鍵在人。從政治學的角度來說，當代中國國家治理體系對古代中國國家治理體系和西方國家治理體系的根本性超越就在于擁有一個超越地方利益、群體利益、家族利益和個人利益之上的組織化力量——中國共產黨。政黨替代君主是現代政治與傳統政治的分水嶺。對于中國來說，政黨替代君主，使中國的國家治理、國家統一和國家主權的捍衛擁有了堅強的組織化領導力量。與此同時，中國共產黨作為一種獨具一格的使命型政黨，與西方國家的交易型政黨、一些發展中國家的家族型政黨以及某些神權國家的宗教型政黨有著本質性的區別。

（二）依靠社會主義民主推動國家治理體系現代化

中國的制度自信不是西方式的“制度自大”和“制度擴張”。新時代的國家治理現代化是在時間和空間組合而成的坐標中得以生成和擴展的。在國家治理戰略中，我們既可以看到歷史的傳承，也可以看到現代的突破。在國家治理體系優化上，中國共產黨顯現出秉承和開放的品格。簡而言之，治理體系優化主要包括兩個方面：一是制度的鞏固與完善；二是制度的創新與發展。其核心就是將國家治理的民主屬性落到實處，這正是國家治理體系優化的方向。

制度模式一經選擇，制度體系一經奠定，要想做大的調整是比較困難的，而且也是有代價的。中國的制度模式經過歷史和實踐的檢驗之后，已經形成了獨特的不可替代的優勢。因此，對于中國的國家治理體系來說，制度鞏固和完善就是一個正確而務實的選擇。在未來的發展進程中，中國制度模式發揮其優勢的空間依然是很大的。這也是中國政治發展道路與蘇聯東歐等國家“休克療法”轉型道路的根本區別。基于此，我們完全可以推定，從中央到地方、基層中的協商民主的實現程度就是國家治理現代化的實現程度。中國國家治理過程中的全方位民主、全過程民主、全包容民主，就是中國開創出來的民主之路。

國家治理能力現代化

國家治理能力從最初的國家軍事能力逐漸擴展到國家的資源汲取能力、再分配能力、公共產品的提供能力等。我們認為，國家治理能力包括兩個層面：一是國際層面的治理能力；二是國內層面的治理能力。特別是對于具有重要國際影響力的國家而言，國際層面的治理能力尤為重要。國家介入和影響國際社會的能力是由硬實力和軟實力兩部分組合而成的，其中，硬實力是決定性的，軟實力是輔助性的。國內層面的治理能力則主要與資源汲取能力、公共產品提供能力、資源再分配能力以及強制能力、調控能力等聯系在一起。總之，國家治理能力是由國家外交制度、公共外交制度、公共預算體制、財政體制以及稅收體制等諸多制度性要素組合而成的。從嚴格的政治學角度來看，所謂國家治理能力是指國家權力的實踐狀態。具體而言，影響經濟社會發展的國家治理能力包括汲取能力、再分配能力、強制能力、建制能力以及協商能力等。

（一）重視國家治理能力的提升

國家治理能力的提升取決于它所要解決的重大問題。如果說汲取能力、再分配能力、強制能力、建制能力、協商能力是對國家治理能力一般意義上的理論界定，那么，我們還要搞清楚新時代亟待提升的國家治理能力應該包括哪些內容？這直接決定了新時代國家治理能力現代化的走向與目標。與新時代中國發展態勢與目標相適應，筆者認為推進國家治理能力建設關鍵在于提升七種能力，即戰略規劃能力、執行能力、發展能力、分配能力、保障能力、統籌能力以及參與全球治理能力等。

戰略規劃能力是體現我黨治理國家之優勢的焦點。新時代戰略規劃能力體現在“四個全面”的戰略布局、“一帶一路”倡議的提出以及中央全面深化改革委員會、國家安全委員會等新型領導體制的建立等。執行能力是政策執行者貫徹實施公共政策的意圖、愿望以及強度。在超大型國家治理的過程中，克服“中梗阻”，突破“最后一公里”，就是國家治理過程中執行能力的重要體現。關于發展能力、分配能力、保障能力和統籌能力，有學者在研究中做了很詳細的闡釋，筆者非常認同，在此不再贅述。

參與全球治理能力，對中國和其他正在崛起的國家來說，越來越重要，也是檢驗國家治理水平高低的一個重要指標。當代中國的國家治理是在全球化與信息化的空間中展開的，這也增加了國家治理的難度和復雜性。中國提升參與全球治理能力也是以軟實力和硬實力為基礎的。但是，中國的軟實力不是美國崇尚的工具性“普世價值”，而是和平共處、求同存異、互利互通、以文化人、互不干涉內政等終極性普世價值。與此同時，支撐中國參與全球治理的硬實力是以經濟強國和軍事強國為基礎的，尤其是依靠二者對抗由美國主導的壓迫性的、不平等的國際體系。“亞洲基礎設施投資銀行”的建立就是一個具有戰略意義的非凡舉措。中國參與全球治理并致力于構建人類命運共同體，得益于中國文化的養育。

（二）關注國家治理能力的縱向維度

中國不僅是一個大國，還是一個超大型國家。人口規模影響著國情的形成和演化，進而影響國家治理模式的選擇。基于人口規模形成的國情去理解各國對其治理模式的選擇，就可以發現超越價值判斷和規范判斷的理性進路。從人口政治學的角度來講，世界上唯一能與中國有比較價值的國家就是印度。印度依靠宗教制度、種姓制度、族群制度把13億人鎖定在一個相互隔絕的剛性結構之中，而中國是在高度流動的社會中保持一種秩序，孰難孰易，一目了然。正是因為地域規模和人口規模的雙重變量，中國這一超大型國家的治理不僅要關注中央政府的治理能力，還應該關注地方、基層和城市的治理能力。尤其是作為一個治理單位的城市，在面對龐大的人口規模、創歷史新高的人口密度，如何具有高超的治理能力，決定著新時代國家治理的成敗。由此可見，新時代從中央到地方的縱向能力設定就極為關鍵。

學術界對于國家能力的研究存在兩個傾向：一是將國家僅僅理解為中央政府；二是對國家能力定義過于寬泛，遺漏了很多現象。換言之，國家能力強，就意味著中央政府能力強，反之亦然。但是，在2020年抗擊新冠肺炎疫情過程中，我們發現了一種例外情況，國家能力強大（即中央政府強大）而地方政府能力弱小。因此，如何在超大型國家內部實現縱向上的治理能力的科學設定，對于新時代的國家治理現代化尤為重要。對于承擔著重大公共管理職能的城市來說，這一問題更為關鍵和迫切。

（三）探索基層治理的有效途徑

基層治理能力對于大一統的超大型國家來說極為重要。基層治理體系是以社區為治理單元和治理細胞的，基層治理能力就是在社區中實現源頭治理以抵御各種風險的能力。在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，我們每一個人都真切感受到社區在危機管理和應急管理中的重要性。所有的社會治理和基層治理都是圍繞社區展開的，社區是國家最為重要的治理細胞。社會治理、基層治理和社區治理也就成為國家治理的重要組成部分。新時代創新社會治理，就是鞏固國家治理基石的“細胞工程”。因為“社區”是在中國特定的時代、特定的空間以及特定的結構中出現的，并不是一種簡單的語義修辭。它在中國政治體系、社會體系以及生活體系中擁有復合型的內涵與功能。

1.生活共同體

把居住空間視為“生活共同體”的傳統在中國由來已久。在傳統的鄉土社會中，村落作為典型的生活共同體而與每一個人都密切關聯。新中國成立后，隨著第一個五年計劃的結束，中國城市社會進入了單位制時代。在單位制時代，盡管居住空間就是國家空間，居住場所就是單位場所，但并沒有阻礙生活共同體的形成。無論是作為單位內部空間的“宿舍體制”，還是作為單位附屬空間的“家屬院體制”，都釋放出濃郁的生活共同體的氣息。從某種程度上來說，單位就是現代版本的鄉土社會中的“生活共同體”。

市場化進程中的住房貨幣化改革以及商品房制度的興起，斬斷了以單位為紐帶的生活共同體傳統。與之并行的則是以居住空間為載體的社區的復興。顯然，以居住空間為載體的社區的復興是與商品房制度的推行聯系在一起的。社區建設中的服務供給、“15分鐘生活圈”的營造以及社區內部各種關系資源、互助資源、公益資源的開發，均服從了生活共同體的邏輯要求。中國城市中社區公共產品的供給程度在社會轉型中沒有陷入短缺、貧乏的狀態，就是因為中國城市制定了與“單位人”向“社會人”轉型相匹配的公共政策。

2.治理共同體

誠然，生活共同體僅僅是對社區公共產品配置狀態、人際交往狀態的直觀寫照。生活共同體只是揭示了社區中的交往密度、情感密度與關系密度，還沒有觸及支撐社區公共生活的治理機制。社區并不是單純的生活空間，也是包含利益沖突、群體沖突以及權利沖突的微政治空間，更是國家治理體系的基本單元。僅僅作為生活共同體的社區是無法承擔起化解內部沖突和支撐執政體系的雙重重任的。因此，在生活共同體的基礎上，探索構建治理共同體的路徑，就成為單位制松解之后中國城市創新社會治理體系的重要使命。

治理共同體是在兩個層面展開的。一是內部治理機制的重塑。“社區政治”作為嶄新的政治領域，是與利益沖突、權利沖突聯系在一起的。從沖突和矛盾的角度來說，如果說生活共同體關注的是鄰里沖突，那么治理共同體關注的則是涉及較多部門、更大群體、更廣地域空間范圍內的利益沖突、權利沖突等。居委會、業委會和物業公司的關系，就是涉及治理結構重塑的重要問題。從這個角度來說，沒有治理主體的參與、治理議題的產生、治理議題的協商、治理過程的展開和治理效能的提升，生活共同體也無法存續，社區就會失去可持續發展的長效動力。

二是社區在國家治理體系中的定位。在基層社會治理領域，只有黨組織擁有穿透組織邊界、超越群體利益在更大范圍內整合資源的政治優勢和組織優勢。所以，依靠以區域化黨建為載體的基層社會治理就成為社區治理共同體的政治生命線。正是依靠黨的領導地位，中國社區治理共同體就架起了與整個國家治理體系相貫通的橋梁和紐帶。

3.命運共同體

一般來說，以生活共同體和治理共同體為支撐的社區，就達到了服務和治理的極限，但是2020年的新冠肺炎疫情，為社區注入了新的注解，拓展了社區的責任內涵與任務內涵，催發了作為“命運共同體”內在層次的社區形態的出現。命運共同體既不同于生活共同體中的互助互幫與互惠，也不同于治理共同體中權利導向的公眾參與，而是在消解和模糊權利界限、利益界限的基礎上的“集體生命”再生。這是超越利益關聯、權利關聯、人格關聯之上的“血肉關聯”與“生命關聯”。我們知道，無論是在傳統的鄉土社會，還是現代的城市社會，都存在“各掃門前雪”“老死不相往來”的弊端，尤其是在商品房制度推行之后，傳統的熟人共同體遭到毀滅性的打擊，私人產權住房締造的權利邊界，成為阻滯人們交往的銅墻鐵壁，成為難以跨越的萬里長城。社區內部的關系資源、信任資源、網絡資源和交往資源，處于不斷丟失和被蠶食的狀態，然而，一場突如其來的“普害性”災難，讓人們不得不進入“權利讓渡”的軌道上來，跨越權利邊界、共同維護社區健康、集體利益與公共安全曙光開始普照社區。一種新型的社區觀念開始形成，社區被視為“命運共同體”。“重新理解社區”，是新冠肺炎疫情期間帶給每個個體、每個國家乃至整個世界最為重要的啟迪。

新時代國家治理面臨的一個重要任務就是如何維持有效、有序且富有活力的基層社會治理格局。改革開放四十多年來，一方面社會作為一種積極的力量介入基層治理和生活政治場景的重新塑造之中；另一方面，社會的劇烈變動使中國的國家治理承受了前所未有的壓力和挑戰。復雜社會、房權社會、流動社會、網絡社會、風險社會的出現，對中國國家治理體系和治理能力都是巨大的考驗。對此，我們有如下判斷：健康而定型的國家治理體系取決于政黨領導下的政府、社會與市場的相互協作；健康而定型的社會治理和基層治理取決于政府治理、社會自我調節和居民自治的良性互動。一言以蔽之，中國基層社會治理體系和治理能力不是處于獨立于黨和國家之外的獨立領域、私人領域或“第三域”之中，而是在與黨和國家良性互動、相互關聯的過程中不斷優化升級的。